当达摩克利斯之剑刺向阿喀琉斯之踵——论固废进口新政下再生资源行业的转型升级

文/张卉聪 潘永刚

当达摩克利斯之剑刺向阿喀琉斯之踵
——论固废进口新政下再生资源行业的转型升级

Discussion on restructuring and upgrading of renewable resources industry under the new deal of the solid waste imports

文/张卉聪 潘永刚

固废进口新政犹如达摩克利斯之剑，刺中再生资源回收利用行业少数不规范企业走私洋垃圾带来环境污染积弊的脚踵，这个行业却更加坚定加速升级转型的决心，真正凸显出这个行业向废弃物要资源的绿色价值和环保功能。再生资源行业革除流弊势在必行，引领行业绿色转型的过程中，国内市场的原料缺口的弥补，两网融合下的再生资源回收体系的尽快建立和完善，国内企业抓住机遇、转型升级蓄势待发，行业协会发挥引领行业升级转型实现绿色转身的功能和国际社会的成功经验成为转型升级过程中的重要内容。

一、达摩克利斯之剑刺向阿喀琉斯之踵

高悬的达摩克利斯之剑刺下，恰巧刺中阿喀琉斯之踵，故事将如何发生？新的故事要从2017年4月中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》）开始讲起。作为固废进口新政的《实施方案》及其配套专项行动，正如达摩克利斯之剑一点点刺进再生资源回收利用行业病的脚踵。固废进口新政的剑，虽刺痛了少数不规范企业走私洋垃圾带来环境污染积弊的要害，却更加坚定了再生资源行业加速升级转型的决心，真正凸显出该行业向废弃物要绿色资源的价值和环保功能。

我国为缓解原料不足从境外进口可用作原料的固体废物开始于20世纪80年代。进口废物原料由于成本低，经过适当加工后，相关性能指标与原材料相差无几，以其作为工业生产的原料，可以有效缓解我国资源不足的压力，因此其资源替代性较为突出。与此同时，为防范环境风险，打击洋垃圾走私，固体废物进口管理制度体系逐步建立完善。但时至今日，当保护绿水青山成为国之愿景，环境治理强势推进，仍有一些地方和少数不规范的企业走私并利用进口洋垃圾牟取非法利益。尽管海关部门筑起了“绿篱”，但洋垃圾随进口固体废物夹带入境的现象却因监管漏洞等问题而屡禁不止。从生态安全、人民健康和环境承载力的多维角度来看，洋垃圾入境对环境的压力和再生资源行业的发展都极为不利。此次固废进口新政及其配套行动恰逢其时，对贯彻落实发展理念、改善环境质量、保护人民身体健康意义重大，同时对倒逼国内再生资源行业转型升级至关重要。

固废进口新政及其配套行动，体现出源头治理的管理理念，从原料供给上促进行业绿色发展。国内再生资源加工利用企业大多数趋于规范合法化，但客观上存在少数以洋垃圾为原料的再生资源加工利用企业。环保部门将这类企业定性为“散乱污”企业，即污染治理能力低，甚至没有能力治理污染。而洋垃圾虽然具备一定的利用价值，但质劣价低、污秽不堪，以此为原料的企业在生产中的污染排放对生态环境便造成了严重损害。剑指洋垃圾，与我国当前的国家生态安全和污染治理任务紧密结合，从根本上切断“散乱污”企业的原料供给，对从源头上防止环境污染具有重要意义。

固废进口新政及其配套行动，体现出国家对人群健康的关怀，从公民的环境和健康权益角度出发，贯彻落实绿色发展理念。洋垃圾加工利用多属于技术含量低、附加值小、劳动密集型产业，主要依靠人工分拣、手工拆解。洋垃圾携带的病毒、细菌等有毒有害物质可能直接感染从业人员，其加工利用所产生的环境污染也会损害当地人民群众身体健康。因此，为了行业内从业人员和当地的人群健康，推进固体废物进口管理制度改革，禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物，将有效防范环境污染风险，切实保护人民群众身体健康。

固废进口新政及其配套行动，体现出再生资源产业的重要性，让行业的良性健康发展成为构筑美丽中国的牢固基石。我国已将资源循环利用产业列入战略性新兴行业，但目前国内固体废物回收体系建设仍滞后于固体废物加工利用行业的发展需求。推进固体废物进口管理制度改革，大幅减少固体废物进口的品种与数量，可有效刺激国内固体废物回收利用行业发展，淘汰落后和过剩产能，加快相关产业转型升级。经历阵痛，大量“散乱污”企业将面临淘汰关停，但从长远来看，对相关行业是重大契机，有助于产业集聚度、技术水平、管理水平、环保标准和产品质量的提升。

二、利剑高悬，再生资源行业的爱恨情仇

三十多年的固废进口，期间伴随洋垃圾的走私及加工利用，利剑高悬，说不尽再生资源行业的爱恨情仇。被列入我国进口名录的原料性进口固体废物大多具有较高利用价值，此为再生资源行业之爱；而进口固废中夹带甚至通过走私等方式入境的洋垃圾，让“背锅”的再生资源行业表示很愤慨。从长远发展来看，对再生资源行业转型升级将起到巨大的推动作用。但是短期内对以进口废物为主要原料的再生资源加工利用行业，也产生了一定冲击。各品类的再生资源回收加工利用中，受影响最明显的是废金属（尤其是废铜）、废纸和废塑料这三个品类。

（一）新政实施对国内外废金属行业的重要影响

由于2018年底我国将明令禁止废五金包括废电线、废电机马达，散装废五金（以下简称废7类）的进口，短期内国内铜价出现大幅上涨。业内人士判断，此项禁令完全实施对国内废铜拆解类企业打击最大，其次是国内较低品位废铜需求的冶炼厂和加工厂。根据世界再生网内部数据，2016年我国进口含铜废料主要分为废电机、电线电缆、黄杂铜、废紫铜、废五金等十大类，进口总量约527.5万吨，其中进口废铜334.8万吨，废7类所占比例约为63.47%，即234.80万吨左右。进口品类中，电线电缆数量最多，货值最大，分别占进口总量的36.66%和进口总值的43.01%。这部分货源主要流向铜厂、废五金定点加工利用企业。亚洲是全球废五金和废电线电缆进口市场的重要区域，我国更是亚洲市场的领跑者，废料的销售市场在国内分布较广，但相对集中在广东清远、佛山，浙江宁波、台州，天津子牙等地。固废进口的禁令实施前后，这些区域以拆解废电机马达和加工进口废电线的企业，或面临海外回收市场的调整，或面临因国内货源短缺而停产停工。因此，新政实施给国内废金属行业带来的首要问题是废铜供应的缺口弥补。

我国全面禁止进口废7类，不仅仅影响国内市场和企业，对国外供应商（尤其是欧美日）的影响也是巨大的。多年来，欧美日等国家大量的废五金、废电线、废电机马达等都被我国企业作为货源进口，他们与我国企业之间形成了长期合作的稳定关系。例如，美国以废电线、废电机马达为主；欧盟以废电机马达、废电线居多，意大利、西班牙、法国等国的货量较大；日本出口到我国散装的废五金、废电机数量较大。2018年底，无论是进口方还是出口方都需要面对市场重新洗牌和各种贸易风险。1https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMTA2MjU1NQ==&mid=2649698546&idx=1&sn=9bdbd05deec2f177542dfcbe4b1379e8&chksm=82c4f306b5b37a102ee81375e8b4c3fdee1c8d93bfd23d073e2f5089fcf034bf26ab11f640f6&mpshare=1&scene=1&srcid=0 726cNvDGzSfKpPV1Wutf2eP&pass_ticket=MH8YN4tjN3X81Wj1SK9Z5DO%2FWiZurNRkGsS%2FxcGzUSLNR0Lc3VIVSuhzSlS3pnzv#rd

业内人士根据海关和统计部门的数据计算得出，若从2018年底开始全面禁止废7类进口，对我国再生电解铜的影响量可能为142万吨，不受影响量为111.11万吨。但事实上固废新政对我国电解铜的供给量将不会造成很大的影响，原因在于：一方面，我国废铜进口的布局自2015年开始已经转至东南亚市场，不少废7类转移到东南亚，在当地拆解完，再运回境内。近期海关公布的废铜进口数据显示，2017年上半年，从菲律宾和泰国进口的废铜量同比大幅增加，而业内人士认为从上述两国进口的废铜经过处理应属于废6类，预计废7类禁止进口前，由东南亚进口的废6类将继续大幅增加。另一方面，据不完全统计，2019年前国内开采铜精矿的新增电解铜产能约为100万吨，这将大幅补充电解铜市场。此外，每年国内废铜市场发展带来的回收量增量超过10%，进口废铜的短缺可通过国内废铜回收量予以弥补。

（二）新政实施对国内外废塑料行业的重要影响

废塑料进口在我国固体废物进口中的占比较大，据中国再生资源回收利用协会《中国再生资源行业发展研究报告》（2017年）统计，2016年中国进口废塑料485万吨，比2015年的521万吨降低7%左右。2017年，在禁废令出台前，进口量是2016年同期的60%左右，固废进口新政一出，9、10月下降为去年同期的30%，对国内塑料进口企业存在着重大影响。专业从事废塑料进口的企业将面临转型或关闭。其中一个重要的原因在于，如何定义“生活来源的废塑料”，对目前进口塑料中的奶瓶清洗破碎片和PET净片来说至关重要。如不明确经过破碎并清洗干净后的这类废品是否仍属于居民来源，那么这部分塑料原料的进口必须停止。有评论认为，新政实施后的不确定性对于进口废塑料回收利用行业是严峻挑战。但笔者认为还应对我国塑料回收利用行业整体进行分析，再做出判断。

首先，在固体废物进口的宏观层面，新政实施后，国内固体废物的市场价格可能会有小幅波动，但本来国内的市场价格是持续走低，而国内固体废物的体量也比较大，在“两网融合”加速推进的新形势下，长期看来并不会给市场价格带来较大影响。

其次，在废塑料行业发展的中观层面，2017年年底前至新政策实施的短期内，正常原料进口不会立即受到冲击，但会对从事废塑料进口的企业有一定影响。

再次，在再生塑料企业的微观层面，新政实施必将迫使国内废旧塑料企业转型发展。与从事废纸进口的企业不同，国内的废塑料进口企业具有小而分散的特点，新政实施后，业内的小微企业被迫倒闭已经已成定局。这些企业的消亡，能够给大企业更大的市场空间，让有资质、有实力、更环保的企业参与市场的良性竞争，促进国内废塑料回收行业的发展和规范。据环保部公布的今年前三期涉及到对利用进口废物企业督查，有不同程度问题的企业共170家，其中相当一部分是废塑料利用企业。

最后，在低值废弃物回收体系的建立完善方面，新政实施也必然反推国内的固体废物分类和源头管理。当前，虽然进口废塑料的价格比在国内回收价格贵30%～40%，但很多企业还是倾向进口废塑料。一方面，进口废塑料因垃圾分类水平高和塑料制品成分单一而具有比较高的品质。停止进口废塑料，国内市场的缺口就势必通过国内塑料产品品质的提升和完善的分类回收来弥补。

国内废塑料行业与政策执行力度及国内再生资源行业发展填补进口缺口密切联系，新政实施并未破坏市场规律，反而起到了规范作用。但就国际废塑料行业而言，中国作为世界再生塑料进口大国，一旦大量停止进口，就会造成出口国再生塑料行业工厂倒闭、工人失业等问题。2http://www.sohu.com/a/159507989_99909813

（三）新政实施对国内外废纸行业的重要影响

继7月的《实施方案》出台之后，8月10日，环境保护部正式发布《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准（征求意见稿）》，拟禁止进口混合废纸并大幅提高标号废纸进口的品质要求。废纸行业因此受到较大幅度影响，国废和外废涨跌互现，据中再生协会废纸价格指数显示，2017年以来，废纸收购价格持续走高，尤其是8月中旬国家宣布相关政策后，国内废纸价格涨势疯狂，目前市场上废纸箱、旧书本的回收价1.5元∕公斤，废报纸回收价格更高，可达2元∕公斤。10月11日-13日，废纸价格整体依然呈上升趋势，全国有58家纸企宣布上调废纸收购价格，涨幅在50-200元∕吨。10月14日以后，各地废纸最新报价已经连续突破3000元∕吨，较去年同期的1240元∕吨翻了一倍多。废纸的资源属性凸显，行业大企业优势显现，小企业经济性不支持扩产，行业集中度有望持续提升。据统计，今年7月《实施方案》颁布以来，美废、欧废、日废跌幅约较大3美废从历史高位251美元/吨下跌到225美元/吨，跌幅约10.4%；欧废从下半年最高185美元/吨下跌到172.5美元/吨，跌幅约6.8%；日废从225美元/吨高位下跌到到213美元/吨，跌幅约5.6%。来源：http://www.sohu.com/a/165532079_660085。但经过前期的疯涨之后，由于企业年底库存增加，环保部门审批额度适当放开，废纸价格又逐步回归理性，在前期地位徘徊。

中国再生资源协会公布的废纸价格指数

在再生资源回收利用行业的爱恨情仇里，我们看到了“散、乱、污”企业面对环保高压态势下的惶惶不安，看到了资质较差、抗风险能力较弱的小企业在新政之下的艰难生存，也看到了正规守法的大中型企业在市场重新调整中面对原料缺口的担忧。有关专家表示，禁止洋垃圾入境很重要的目的之一就是腾笼换鸟，为国内可以用作原料的固体废物回收利用提供出路。从再生资源回收利用行业中受固废新政影响最大的三个品类来看，爱恨交织是行业转型升级所经历的真实情感。同时，《实施方案》中同时明确了扶植国内固废回收产业的意图，要求提高国内固体废物回收利用率，到2020年，将国内固体废物回收量由2015年的2.46亿吨提高到3.5亿吨。改革之痛将带来行业和市场的良性发展，转型升级需要勇气和决心。

三、革除流弊，引领行业绿色转型

再生资源行业革除流弊势在必行，引领行业绿色转型应探索最佳路径。在这一过程中，再生资源行业因环保高压态势和固废进口新政所面临的原料缺口如何弥补？两网融合下的再生资源回收体系如何尽快建立和完善？行业协会如何引领行业升级转型实现绿色转身？党中央已经做出了重大决定，再生资源行业迎来了重大契机，夯实行业转型升级的基础，找准正确的发展路径，充分发挥行业协会的功能，广泛借鉴国际社会的成功经验，才能在阵痛之后脱胎换骨。

（一）行业转型升级的基础

再生资源具有环境友好性，废纸、废金属等材料可以直接进入后续工业生产，减少了化学制浆和矿石提炼等工序，节省能源的同时，有效缓解了环境压力。据测算，每使用1吨废钢炼钢，可以减少1.7吨精矿的消耗。与用铁矿石生产相比，废钢炼钢能够节能60%、节水40%，并能减少废气、废水、废渣的排放。同样，每回收利用一吨废纸能生产成品纸800公斤，相当于少砍伐20棵树龄为30年的树木，与用原生原料相比，大气污染减少74%，水污染减少35%，利用1吨废纸也可减少1.5吨固体废弃物的排放。

与国内相比，国外发达国家废弃物的分类回收体系较国内完善，回收的成本也较低，政府的补贴力度较大，因此以此为原料进行再生资源加工的成本低于国内废弃物。但有专家表示，在此意义上的低成本是因为完全没有计算环境成本。因此，大量进口废弃物对国内资源再生产业发展一直有极大的冲击和打压。2019年固废禁令全面实施后，国内再生资源市场缺口如何弥补，成为行业转型升级面临的最紧迫问题。摸清国内再生资源的总量，得出可替代进口固废的资源量，是必要的基础性工作。用数据给企业信心，将国内再生资源市场做大做强，不依赖外废进口才能够真正实现。

（二）行业转型的路径

近两年，各地城市生活垃圾呈现快速增长势头。2010年，全国城市生活垃圾产生量2.21亿吨，到2015年，全国城市生活垃圾产生量增长到2.58亿吨，6年间城市生活垃圾平均年增长3%（见下表）。

2010年至2015年全国城市生活垃圾增长幅度

生活垃圾逐年增长的原因在于：一方面，全国生活水平逐年提高，生活垃圾废弃量随之增大，尤其是近年网络经济发展迅速，包装废弃物大增。另一方面，近几年再生资源行业市场低迷，回收行业大幅萎缩，一些回收企业停业，大批回收人员转行，一些低值的传统再生资源品种无人回收，进入生活垃圾清运终端。日益增长的国内生活垃圾中混合着大量具有可回收利用价值的再生资源，因为垃圾分类不到位等原因被浪费，导致国内以固体废物为生产原料的再生资源加工企业舍近求远进口外废，甚至不惜铤而走险走私进口洋垃圾，导致这个行业以传统落后生产方式而示人。

当前，垃圾分类已经提高到重大民生国策的高度。《生活垃圾分类制度实施方案》也已发布，建立生活垃圾分类制度、实施两网衔接将是“十三五”时期的重要任务。若要行业转型升级，“两网融合”必须合理规划，解决垃圾分类缺乏统一标准、前端混合投放和混合运输、后端加工利用链条缺失、基础设施不配套不兼容等问题。此外，低值可回收物的回收处理和再生资源回收站（点）设置的土地规划政策支持也必须抓紧制定。行业转型的路径需在理念创新的基础上，进行模式创新，从而实现跨界转型。第一，在理念创新上，改变再生资源回收利用行业固有的形象，使之真正成为供给侧端的绿色产能，以绿色发展的眼光审视再生资源产业布局和发展方向，着重内涵式提升。第二，在模式创新上，“互联网+再生资源”成为行业创新驱动基本模式，例如中再生协会协助大交所与河南大周、天津子牙、浙江慈溪等地进行了有益的探索，促进了互联网与电子商务、城市矿产、产业园区的深度融合，既服务实体经济，又降低了交易成本。第三，跨界转型过程中，再生资源企业要主动切入生活垃圾分类，承担两网衔接的对接任务，扩大城乡回收利用网络，并向环境卫生领域延伸，从“废品买卖型”向“环境服务型”转变。有条件的再生资源企业，要取得地方政府的支持，承担城市固体废物协同处理任务，建设区域性固体废物综合利用和协同处置基地，为地方政府提供环境服务综合解决方案，从政府购买服务中形成长效发展机制。4潘永刚等， 两网融合——生活垃圾减量化和资源化的模式与路径，载《再生资源与循环经济》，2016年底9期，第13-19页。

（三）再生资源企业需增强核心竞争力

再生资源作为国家战略性新兴产业，在当前国家对进口废物严管的高压态势下，再生资源回收利用企业需把握先机，增强核心竞争力才能领跑未来。再生资源企业的核心竞争力，主要通过以下几方面体现：

一是要融入城市规划，积极布局两网融合。再生资源回收利用企业要以国家2020年全面推行城市生活垃圾分类制度为契机，在新一轮城市规划中找准目标，在两网融合过程中抓住布局前端回收市场和后端处置市场的时机。企业只有积极主动参与到全国城乡规划、城市群规划、循环经济规划等规划调整和制定中，才能够逐步建立起行业地位，扭转再生资源行业散、乱、污的形象，真正实现保护环境和节约资源的社会责任，分担政府的公共服务职能，参与共建共治共享的社会治理。要特别指出的是，国家发改委日前发布的《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》（发改办环资〔2017〕1778号）对加快资源循环利用基地5资源循环利用基地是对废钢铁、废有色金属、废旧轮胎、建筑垃圾、餐厨废弃物、园林废弃物、废旧纺织品、废塑料、废润滑油、废纸、快递包装物、废玻璃、生活垃圾、城市污泥等城市废弃物进行分类利用和集中处置的场所。建设，推进城市公共基础设施一体化，促进垃圾分类和资源循环利用，推动新型城市发展提出了明确意见。文件指出，基地与城市垃圾清运和再生资源回收系统对接，将再生资源以原料或半成品形式在无害化前提下加工利用，将末端废物进行协同处置，实现城市发展与生态环境和谐共生。提出到2020年，在全国范围内布局建设50个左右资源循环利用基地，基地服务区域的废弃物资源化利用率提高30%以上，探索形成一批与绿色城市发展向适应的废弃物处理模式，切实为城市绿色循环发展提供保障。行业主管部门已经开始布局，从制度层面为行业发展提供土地、环保等方面的保障，企业应该推动地方政府，积极投身建设，在未来发展赢得一席之地。

二是要开拓创新，获取合法经营资质。合法经营是企业的生存之本。开疆拓土，前提是要获取合法经营的资质。对于再生资源行业，诸如餐厨垃圾处理、危废收集处理、报废车拆解等特殊物品的收购和处理都需具备特定资质。如果固守过去废旧回收的经营小阵地，企业就会止步不前；如果不具备资质而实际经营需要特定资质的再生资源回收利用业务，企业则会违法。因此，资质决定企业未来的走向，积极争取相关合法的经营证照和资质是企业不断开拓创新的重要前提。目前，废铅酸电池的回收试点已经在北京、天津等全国8个省市进行试点，对于部分环节实行豁免，在确保环境要求的情况下，将过去过高的回收门槛适当降低，鼓励更多的有实力的企业进入到这个行业中来，部分参与试点的企业已经尝到甜头。

三是增加科技投入，提高技术和设备的竞争力。在建设美丽中国的过程中，再生资源加工利用行业必然要成为技术含量高和标准严格的行业才能够实现绿色发展。尤其是在环保高压态势下，具有先进技术和设备的企业才能在经营中立于不败之地。因此，企业应当具有前瞻眼光，增加科技投入，提高技术和设备的竞争力。报废汽车拆解相关规范正在修订中，对环保的要求可能进一步提高，包括废油回收设备和场地的要求、氟利昂回收的要求等，这就要求企业要有相应的科技和设备投入。

四是要积极争取政府的PPP、BOT、BT项目。目前，国内很多中等城市尚未给再生资源规划出建设相关基础设施的土地。如果企业能够积极争取跟政府合作，以PPP、BOT、BT等形式参与分拣中心等场所和设施的实际建设和经营，政府保障场所和实施建设用地并建立统一的再生资源信息平台，企业提出建设方案并争取特许经营。不论何种形式参与运营，企业都将会把握项目的发展动向，增强自身的核心竞争力，真正实现做大做强。

五是要建立企业内部物流网络，打通整个物流产业链。在国家提出“互联网+”行动计划，大力推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合的背景下，再生资源行业应积极响应。与其他行业比，再生资源回收利用行业的物联网相对落后，与当前行业面临的巨大发展机遇不相符。在外废进口政策收紧，国内再生资源缺口增大的形势下，如不迎头赶上，行业和企业都会错过最好的信息化时机。再生资源回收企业要运用互联网、物联网的思维，搭建起自己的物流网络，只有打通整个物流产业链，才能够抵御逆向物流所带来的不确定性。

六是要制定企业标准，内部管理规范化。我国国家或行业的产品标准，多数为推荐性标准，企业根据自身产品特点制定企业标准，是降低成本和管控风险的保证，同时能够进一步提高资源利用率。再生资源行业领域的标准建设起步晚，国内的行业标准体系尚未建立，存在诸多空白。但随着行业战略新兴产业地位的不断加强，标准化、规范化是必然趋势。先行制定出企业标准，实现内部管理规范化的大企业，将会掌握行业话语权，必将会走得更远。

此外，在新形势下，再生资源回收利用企业要联合、抱团发展。再生资源企业受传统经营模式的影响，大多数企业规模小，技术的装备能力不足。但该行业受益于传统经营所形成的网络却很大，企业抱团发展、市场化合作才更有发展前景。

（四）行业协会需发挥引领功能

作为拥有会员一千余家，涵盖全国再生资源行业一万多家企业的中国再生资源回收利用协会，承担着为会员和企业提供行业服务，督促行业自律，维护会员权益和行业协调工作。对行业升级转型来说，行业协会在以下几方面发挥积极作用：

1、为企业提供行业服务。随着国家对固废管理日益严格，行业协会除做好日常举办会展、商务考察、产品推介等活动，向企业提供或发布行业发展报告和市场信息、技术咨询，更应该及时跟踪和研究掌握国家政策的变化，帮助企业准确把握政策法规，解决企业生产经营中的遇到的困惑。在固废新政实施和国家铁腕治污的大形势下，从全行业的高度为企业准确解读相关法律法规和政策文件，及时提示重点难点是重要的服务内容。

第一，根据环境保护部土壤司对《实施方案》的解读，企业需要重点把握固体废物进口管理制度的调整。一是调整进口废物管理目录，禁止进口来自生活源的废塑料、未经分拣的废纸以及废纺织原料、钒渣等固体废物，并于2017年年底开始正式实施。二是修订并加严现行的《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》，对于夹杂物的品种与含量的限制要求将进一步加严。三是环保部制定印发《进口废纸环境保护管理规定》，明确进口废纸企业的环境管理要求，并设定一定加工规模的行业准入门槛。四是完善固体废物进口许可证制度，取消贸易单位代理进口，仅允许加工利用企业自营进口，防范进口固体废物倒卖风险。五是增加固体废物鉴别单位数量，解决固体废物属性鉴别难等突出问题。

第二，国家强化洋垃圾非法入境管控，企业应避免违法行为。持续严厉打击洋垃圾走私，开展强化监管严厉打击洋垃圾违法专项行动，重点打击走私、非法进口利用废塑料、废纸、生活垃圾、电子废物、废旧服装等固体废物的各类违法行为。全过程监管力度加大，固体废物进口许可证审批从严、减量，进口固体废物检验检疫和查验加强，倒卖、非法加工利用进口固体废物以及其他环境污染违法行为将被严厉查处。全国开展典型固体废物堆放处置利用集散地专项整治，整治情况列入中央环保督察重点内容。

第三，一部分再生资源企业的生产加工涉及危险废物，因此对我国刑法明确规定的环境污染犯罪及其相关解释要有清晰的认识，做到守法经营。根据2017年1月1日起施行的《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对危险废物名录所列废物的数量、来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据和非法处置危险废物的认定作出了明确的解释。特别是“无危险废物经营许可证，以营利为目的，从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料，并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为”，会被认定为“非法处置危险废物”。

第四，再生资源回收利用企业要重视国家区域环境保护的要求。例如，2017年7月发布的《长江经济带生态环境保护规划》要求，严格控制高耗水行业发展，限制杭州、成都、南昌等地造纸行业规模。在万里长江沿线，沿岸1公里范围内的重化工及造纸企业实行搬迁入园，禁止审批长江1公里范围内的重化工及造纸项目。

2、进一步加强行业自律。在国家环保重拳打击污染的新形势下，行业协会有义务严格行业标准，建立行业自律准则和工作机制，加强对再生资源回收利用的标准研究。同时，有责任监督会员单位依法经营，对违反行业法律法规、达不到行业质量规范和标准、参与不正当竞争、影响行业形象的会员，采取警告、业内批评、通告、开除会员资格等惩戒措施，并及时向行业主管部门报告。近期，通过环保部通报的打击进口废物加工利用行业环境违法行为专项行动再生资源问题企业名单中反映的问题，178家企业主要存在以下几类共性问题：一是企业环评审批、环保验收、排污许可等相关手续不健全，部分企业存在批建不符情况；二是污染防治设施运行不正常，排污口不设置规范，个别企业涉嫌偷排漏排和超标排放污染物的违法行为。三是很多企业落实固体废物、危险废物的环境管理要求不到位，突发环境事件应急预案未编制或未备案，个别企业甚至存在倒卖固体废物的行为。

3、切实维护企业权益。行业协会代表着广大会员企业，有义务维护会员的正当权益。再生资源回收利用企业今年来一直存在税收和土地政策困境，协会也不断向政府特别是行业主管部门反映企业和行业的要求，但税收困境仍然是会员企业的痛点。协会将在固废新政及其后续配套措施的实施过程中，代表行业企业积极参与有关行业发展、行业改革以及与行业利益相关的政府决策论证，提出客观有效的建议。

4、发挥行业协会的桥梁作用。行业协会既代表广大会员的利益，又是平衡企业、行业与政府部门的桥梁。协会工作涉及方方面面关系的协调，包括企业与政府、会员之间、会员与其他行业内企业、会员企业与其他行业的经营者和消费者等。固废新政的实施并非只破不立，正是看到了国内的再生资源体量和价值，国家在严厉打击洋垃圾进口的同时，也提出加快国内固体废物回收利用体系建设，建立健全生产者责任延伸制，提高国内固体废物的回收利用率。这一过程必然涉及法规建立和政策制定，诸如，如何完善再生资源回收利用基础设施，规范国内固体废物加工利用产业发展；如何提升固体废物资源化利用装备技术水平；如何引导公众参与垃圾分类等。在行业建标立法过程中，非均衡利益集团对立法和政策制定及其实施过程均会产生影响。而行业协会的功能恰恰能够为国家正式层面的制度设计做补充性安排，以问题为导向，为政府相关部门的决策和管理提出建议，矫正非均衡。

（五）借鉴学习国际先进经验

早在1989年，国际社会为有效管制危险废物在各国之间的转移而制定了《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》），我国是186个缔约国之一。该公约是首个、唯一以保护发展中国家环境利益为宗旨的国际环境公约，确立了废物产生国对其危险废物和其他废物承担全生命周期责任的基本原则，建立了以事先知情同意为核心的废物越境转移国际规则。《巴塞尔公约》对固体废物的管理注重推动固体废物的源头减量，强化风险防控，灵活运用绿色环境经济政策，提高公众环保意识和参与。这些经验给我国的固废管理提供了宝贵经验，同时也对再生资源行业转型升级带来启示。

首先，对于再生资源行业，固体废物的源头减量与行业发展并不冲突。随着我国的经济发展以及对废物资源性看法的转变，由末端治理转的固废管理理念，转向了强调源头控制和资源保护的全过程管理。污染达标不是目的而是要求，回收率和资源化率成为衡量是否环境友好的硬指标。行业发展必然要顺应历史发展，固废的源头减量是国家生态环境保护和资源总量现状的现实需求。再生资源总量的减少并不预示这一行业的萎缩，通过减量，垃圾分类将更到位，回收的压力得到缓解，再生资源回收利用的难度减小，成本降低，企业进入绿色可持续发展的轨道。

其次，分类分级进行固废管理，对再生资源回收利用更有利。美国和欧盟对根据不同种类固废的产生、贮存和处置，均进行分类和分级管理。有研究指出，我国固体废物种类多，考虑到废物产生、贮存和处置现状，现有设施和技术水平以及资金投入，不可能对所有类型的固体废物进行同等管理。建议以有毒物质全过程控制为重点，对产生量大和危害性大的固体废物、产生行业和地区进行重点或优先监管，从全生命周期考虑实施“主动式”风险防控，并探索通过部分物质豁免、国家和地方政府分级管理等可控方案优化固体废物分类分级管理体系。6固体废物管理国际经验对我国的启示https://baijia.baidu.com/s?id=1578317077720074545&wfr=pc&fr=app_lst固废分类分级管理体系与再生资源回收利用体系的建立相结合，能够在源头上控制可用作原料的再生资源，使不同品类、不同等级的再生资源进入二次生产的类别、品质和总量都可控，同时也一定程度上为再生资源回收利用信息平台的数据来源提供保障。

再次，善用绿色环境经济政策，为低值固废的回收利用提供科学合理补贴。针对我国当前低值可回收物的回收利用成本高、价值低、市场调节难等问题，应研究运用环境经济政策调控环境行为。如果说2017年10月即将开征的环境税能够在固废产生环节起到减量的作用，那么在废物资源利用环节，加大财税政策的支持力度，将符合条件的废物综合利用纳入劳务增值税优惠目录，将解决低值废弃的回收利用困境。实际上，广州在此方面的探索已经走在前面，《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》实施后，由财政出钱购买处理服务，废玻璃、废木材的政府补贴约为90元/吨，可基本填补企业亏损。北京、南京、长沙等地也陆续开始推动。此外，当固废进口政策收紧，国内再生资源市场缺口尚在，再生资源企业成本随之升高之时，可将符合质量和环保要求的再生产品优先纳入政府绿色采购体系。

最后，公众参与是两网融合和再生资源回收利用行业转型升级的重要推动力量。《巴塞尔公约》的发展中，各国都重视公众参与。当前我国公众的环保期盼与日俱增，参与范围和程度在扩大和加深，但相关科学知识和政策法规还有待普及。公众对固体废物相关知识的正确理解，积极参与垃圾分类和废弃物利用，是两网融合前端链条是否顺畅的重要基础。良好的公众参与，可大大提高再生资源的回收率，降低分拣环节的难度，增加再生产品的消费和使用。

结语

在我国环境治理逐步纵深，对环境违法保持长期高压态势的大背景下，再生资源行业革除流弊，淘汰落后产能，推进产业转型升级的历程已经开启。引领行业绿色转型的过程，是真正进行供给侧结构性改革的过程。行业的刺踵之痛是为国家绿色发展扫清障碍，制度改革是为生态环境安全与人民群众健康。相信阿喀琉斯这位勇士痛定思痛治好了脚踵，有了绿色的神力，从此成了名副其实的英雄，在保护地球资源与环境的战斗中所向披靡！