“熙宁变法”中的政府管理思想探究

张宇

摘 要： 北宋时期的“熙宁变法”是以经济改革为主、政治改革为辅，其措施主要有青苗法、均輸法、市易法、募役法、方田均税法、农田水利法、建立中央财政机构和改革教育选举制度等。改革措施适应北宋社会和人民需要，有助于增加国家财政收入，缓解入不敷出的窘迫局面。变法改革中的政治和经济政策对当前经济社会背景下政府治理具有积极借鉴意义。

关键词： 熙宁变法； 政府管理； 经济政策

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.013

北宋时期在政治经济方面发生过两次大的变革，即范仲淹新政和王安石变法，其中王安石变法自1069年（熙宁二年）开始，至1085年（元丰八年）结束，亦称熙宁变法。这两次大变革是北宋时期的两次大变法，二者的变法主张由于多种原因，或推行后落得失败的下场，或由于阻力太大未能实行，虽然他们的改革都以失败告终，但对后世仍然留下了深远的影响。在市场经济繁荣发展的今天，需要重新审视古代改革者的思想，给后世决策者提供一些政策借鉴和思想启迪。

一、“熙宁变法”提出的背景

宋朝自1043年到1069年这二十六年间出现了两次变法，足以说明当时的社会已经出现各种弊端。宋太祖建国后一直与各割据势力处于交战状态，直到974年大败南唐之后才逐渐趋于稳定。北宋中期社会矛盾尖锐，土地兼并现象严重使得农民阶级和地主阶级矛盾逐渐上升；苛捐杂税名目众多，农民负担不断加剧；由于科举制度盛行，录取的官员较多，增加了朝廷的财政支出；大量招募士兵导致出现冗兵现象；对外无法抵御辽国进攻而签订“檀渊之盟”、向辽国上缴“岁币”，对内无法镇压农民起义等一系列问题导致严重的社会危机。在这种“内忧外患”的情况下，范仲淹改革和王安石变法是为挽救北宋社会危机，从根本上改变“积贫积弱”的局面而开展的改革运动。

王安石生于公元1021年，卒于公元1086年，字介甫，江西临川人，生前曾封荆国公，人称王荆公。[1]1072范仲淹是王安石父亲的同年友人，两人的年龄相差三十多岁，所以“熙宁变法”也或多或少体现着范仲淹的经济思想。

二、“熙宁变法”的主要举措

北宋前期范仲淹的改革是短命的，是北宋王朝为挽救社会危机所做努力中的“昙花一现”，在推行一年之后以失败告终。王安石变法是继庆历新政之后的第二次努力，其经济措施涉及的范围广泛，包含了范仲淹改革的所有经济思想，并在此基础上作了一定的创新，在政治方面革新了教育和人才选拔机制。“熙宁变法”的经济措施有青苗法、市易法、均输法、募役法、方田均税法和农田水利法；政治方面的措施主要体现在教育和选举方面。政治经济各措施之间相互影响、相互促进，涉及农业、税制、物价权、水利、土地制度、人才管理等各个方面，就此而言，不能说熙宁变法只是财政，应当说其既是财政也是民政，而且这些措施有一个共同的目标——即增加国家财政收入，提升国家实力。

（一）经济举措

1. 青苗法

北宋政权建立之后，为调剂粮价、救济灾荒而设置常平仓，在常平仓推行的过程中由于种种原因使其最初的作用接近于完全消失，故有名无实。王安石参照地方官员在常平仓有名无实的情况下采取的各种方法（主要是李参在陕西实行的贷钱还谷的方法），于1069年（熙宁二年）秋颁布青苗法。青苗法是改良版的常平仓法，也可以叫做新常平法。其规定是：凡遇五谷丰收之年，为怕“谷贱伤农”，即由各州县政府酌量提高谷价，大量收籴；凡遇灾荒饥馑之年，为了照顾灾民，州县政府即再以比市价稍低的价格将仓中存粮大量粜卖。[2]96在丰收之年，粮食供给多于需求，粮价下跌就会产生‘谷贱伤农现象；相反，歉收之年粮食供不应求，粮价上涨。不论是前者还是后者，都会损害百姓的利益不利于稳定物价，更不利于社会稳定。青苗法的实施有利于在青黄不接时保证农民有所食，缓解农民阶级和地主阶级之间的矛盾；但另一方面，青苗法由于实施不力孕育了高利贷的滋生，成为后期贪官污吏搜刮百姓的一种手段。

2. 市易法

市易法是于1072年（熙宁五年）年3月公布和实施，以西汉桑弘羊提出的‘平准法为参照而建立的。市易法主要把大型商业城市中市场物资的“开阖敛散之权”（即对物价起落的操纵之权）由富商转至政府，这样才能在稳定物价的同时又保证中小商贩的既得利益，并且朝廷在干预的同时也能分得一杯羹。富商对物价行操纵之权时会考虑少数人的既得利益而使物价居高不下，反之，政府为维护封建统治，增加国家财政收入，在定价时会考虑大多数人的利益统一定价。市易法在一定程度上限制了大城市商业兼并的情形，对改善北宋“积贫”现象有一定的作用，但由于市易法是以维护封建君主专制加强君主集权为最终目的的，在推行一段时间后由于各种阻力未能继续实行。市易法触碰了封建保守派和权贵的利益，他们在实行过程中多加阻挠，当时的封建势力非常庞大，新法在这种社会背景下可谓是寸步难行。

3. 均输法

王安石为解决官吏不治、法令不当所导致的地方富豪垄断市场、争夺百姓的情况，为解决国不强、民不富的现状，于1069年（熙宁二年）制定并颁布了均输法。由江南东西、浙江、荆湖南北、淮南六路发运使主管这六路的漕运、财赋以及茶、盐、酒、矾等收入。从开封各仓库拨出一定的现钱和粮米作为籴本，在六路范围内的丰收或价贱的地方以“徙贵就贱，用近易远”的原则机动地收购一些“变易蓄买”的物资，这样丰收地区和歉收地区就可以彼此调节以保证农民阶级的利益维护社会秩序的稳定。市易法和均输法都是为了将“开阖敛散之权”收归北宋政府手中而提出并且起到了一定的作用。

4. 募役法

北宋政权建立后在赋役制度方面沿用唐代的差役法，但到了仁宗时期各种差役名目繁多，严重损害了农民的利益，仁宗后期改革差役制度刻不容缓。募役法主要是为了减轻农民负担的繁重徭役，保护农业生产和税收稳定以及维护封建统治而提出的。于1071年（熙宁四年）四月正式施行。募役法规定：凡原来负担差役的民户，都不再服役，按户等高低缴纳不同数量的免役钱。原先享有免役特权的官户以及不服徭役的坊郭户、未成丁户、单丁户、女户、寺观户等均按户等缴纳免役钱的一半，称作助役钱，而后，官户又减半输纳。[1]1280除此之外，为防灾荒年难以征收足够的役钱，加收两分免役宽剩钱，由各地留存。根据其规定可知，募役法有利于经济发达、人民生活水平较高的地区，而差役法则在经济落后、人民生活水平低的地方更受欢迎，所以募役法并不是所有地区都适用的，但仅从经济发展的角度来看募役法取代唐朝的差役法是符合历史发展潮流的。endprint

5. 方田均税法

方田均税法是为应对北宋土地兼并、逃税漏税的严重现象提出的。宋仁宗皇祐年间比真宗景德年间农田增加而赋税减少，田税不均和土地兼并使得富者更富而穷者更穷，负担在贫苦人民身上的负担无疑会加重，国家税收收入受到严重的影响。王安石于1072年（熙宁五年）八月份重新制定了方田法。其基本内容是：每年九月由各县委派官吏丈量土地，以东西南北各千步，当41顷66亩160步，为一方，故名方田；按土地肥瘠、川陵、水旱等条件分为五等，根据等级均定税额；[1]1281对肥沃土地征税较重而对贫瘠土地征税较轻，对一些没有产出的土地不征税，比如川河坟墓道路池塘等。方田均税法施行后宋朝中期兼并土地，偷税漏税等弊端得以减少，在一定程度上增加了国家的赋税收入。但由于触及了权贵和地主阶级的经济利益而遭到强烈的反对，在实行了十三年之后基本废止。

6. 农田水利法

王安石和变法派根据前期实地考察了解到的一些情况，并参照前代人兴修水利的历史知识，于1069年（熙宁二年）冬季颁布《农田水利法》。此法鼓励全国各级官吏和士民提出建议，并按收效贡献大小发放奖酬，大家积极进言提出各种建议。比如淮南人民在这个过程中修复了古芍坡并疏导汉泉，使得当地万顷田地得到灌溉，极大地促进了当地农业的发展。在推行农田水利法的过程中，发明了一种淤田法，使河中淤泥流入农田，把贫瘠土地变成肥沃多产的土地。淤田法的发明从根源上提高了土地的质量，进而增加粮食产量，在一定程度上增加了北宋政府的财政收入。农田水利法颁布后的几年里在全国兴修的水利工程数以万计，而且兴修的水利设施可长期使用，有利于农业经济的发展。

（二）政治举措

1. 设置三司条例司

制置三司条例司者，公所创立之财政机关也。[4]122王安石变法在经济上以增加财政收入为中心，上文提到青苗法是熙宁二年秋颁布，在同年二月就设立三司条例司，就是现在的政府财政机关，以专门机构管理政府财政事宜则省去许多繁杂步骤。三司条例司和上文所提到的经济措施的实行环环相扣，三司之策实行初期委实有效，后期则充满腐败。元祐元年苏辙的上奏就将这一腐败现象言明，朝廷设立的三司和个地方政府之间相互推诿，就是我们所理解的“扯皮现象”。

2. 教育和选举

王安石在政府行政方面十分重视教育，更言此为一代兴亡之根本。熙宁四年，其上书设立大学讲舍，将其分为三等上舍、内舍和外舍，初内舍和上舍限制人数，外舍不限，后又将外舍人数限為2000人，内舍由最初的200人升为300人，上舍人数则保持不变为100人。在科举取士方面废除明经科，进士考试罢诗赋改试策论。

三、对“熙宁变法”的评价

王安石“熙宁变法”中经济方面的措施主要有以上六点，这些经济措施之间相互联系、环环相扣，他的经济思想从其所处朝代来看是超前的、具有前瞻性的，这些政策推行以来也取得了显著地成效。在陆续推行了十六年之后以失败告终。究其原因主要有以下几个方面：一是改革阻力太大，这些阻力既来自皇权贵族又来自地主阶级，王安石所推行的经济措施大多触及封建集团的既得利益；二是改革缺乏强有力的领导核心，最终推行顺利有一部分原因是神宗的大力支持，但是到后期领导者也有退缩的趋向；三是改革过程中执行措施的官员往往执行力不够，断章取义，谋取利益。根据swot分析方法可以看出，王安石变法的弱势多于优势，阻碍力更是大于其成功的机会。我们应该以古鉴今，从政治经济改革的措施及其实施中提取精华并运用到现代化的经济发展和政府管理中。

从上述分析我们可以看到王安石变法的措施相对来说是比较有条理性的，政治方面和经济方面的措施之间衔接得比较紧密，也可以说是相通的。其次，这次变法是有侧重点的，在有重点的基础上兼顾其他方面，基于当时的社会背景，王安石把侧重点选在经济方面。但就当时的情况而言没有与之相适应的上层建筑，经济基础和上层建筑的不符合必然导致各种问题的出现。总而言之，王安石力排众议进行改革的精神值得我们学习，超前的改革思想值得我们研究借鉴，失败的教训值得我们警惕。

四、“熙宁变法”的现实意义

“熙宁变法”的措施涉及农业赋税、水利事业、财政、学校教育以及人才培养等方面的内容，于当时的社会背景而言是比较前卫的。“熙宁变法”的措施相对来说比较具体化，在措施的执行方面比较细化，有利于政策的推行。宋朝的两次变革都遭到封建势力的阻挠，都缺乏一个强有力的领导班子，其结果均以失败告终。虽然变革失败了，但我们应当分析其失败的历史教训，取其精华、去其糟粕，将其经济管理思想运用到现代管理实践中。其改革过程中体现出来的以民为本、合理理财等思想对当今社会政治经济文化的发展有重要的借鉴意义。

1. 人才和经济社会发展相互联系、相互作用

人，是一个国家兴盛的根本；人才，是一个国家兴盛的关键。北宋的两次变革都是当世的有识之士提出的，他们在当时的社会背景下有着敏锐的触觉，运用知识推动经济发展。在经济全球化这个大环境下，我们国家已经进入了知识经济时代，任何经济的发展都离不开人，而知识经济更是以人的知识为载体。我国于2002年提出人才强国战略，把人才队伍建设提高到战略地位上。首先，人才和经济发展相互依存，相互联系，相互促进。知识经济时代的发展离不开人才的推动力，高素质人才的产生也离不开经济发展的温床。其次，经济发展有利于人才的培养。最后，高素质人才将反作用于经济发展。21世纪的中国应顺应时代发展潮流，以人才促经济，反之以经济孕人才。

2. 以民为本，重视农业发展

范仲淹改革重在整顿吏治，王安石变法重在改革经济，但二者都重视百姓疾苦。水能载舟亦能覆舟，人民是一个国家赖以存在的根本，农业是提供支撑社会经济建设和人民切身发展的基础产业，农业问题更是国家发展的基本问题，任何改革都要关注农业问题，切实维护人民的利益。农业是一个国家经济增长的基础，我国是一个人口大国，农业的发展直接关系到国家的社会稳定和经济增长。在第二、三产业迅速发展的今天，国家应该重视和保护第一产业的发展，以农业的多元化、长足化发展为方向维护农民利益，保护农业生产，提高粮食产量。21世纪的中国正处在转型时期，也是最容易出现突发状况的时期，政府和社会应当在社会经济长足发展的过程中努力保护第一产业。目前农业发展面临农村劳动力大量转移，第一产业所占比重下降等问题，而农业发展对经济增长的影响逐渐增强。在这种情况下，国家应该大力发展创新，推广机械化技术的应用，在劳动力数量减少的同时提高劳动质量，促进农业生产。近年来我国增加了对农业的财政投入，建立并完善农村的农业保险制度以及支持农产品出口等扶持农业生产的政策。农业的全局性战略地位已经逐渐显现出来，所以重视农业抓好农业生产不容忽视。endprint

3. 注重基础设施建设，稳定社会秩序

熙宁变法在基础设施建设方面主要是兴修了众多农田水利工程为人民造福。我国现今政府治理同样应重视基础设施建设，比如城市排水系统、农村医疗卫生事业和道路等基础设施，这些都和人民群众息息相关。政府在进行管理活动时应当以人民群众为核心，为老百姓办实事，自古以来民众闹事皆因官逼民反，现代政府治理时应加大基础建设投资的力度，为人民谋幸福，为人民谋福利；一个国家之本终究还是人，社会的稳定不仅需要国家的有效治理和社会的调节，还需要每个人的自我约束。

4. 加强官员个人素质教育，加大力度改善腐败现象

王安石认为理财是国家最大的政治，是治国理民的当务之急[3]。故理财思想贯穿着他的一系列变法，从征赋税、拨军费到组织生产社会财富、调节利益分配、重视商品流通无不体现着理财思想。北宋前期地方官员之间收入差距较大，王安石的理财思想在当世具有超前性，是符合宋代社会经济发展规律的。在现代经济社会中，我们也应该借鉴王安石的思想合理理财，调节收入分配，缩小贫富差距。我国实行改革开放政策后经济增长突飞猛进，过快的经济增长也带来了一系列问题（收入分配不均、贫富差距拉大等），暴露出政府治理体系的不完善，现代社会政府治理比较严重的是腐败现象。腐败的滋生源于人对金钱和权利的欲望以及拜金主义和享乐主义的驱使，政府在进行管理活动时应加强个人基本素质教育和自我修养；对于政府机构应当建立防腐严惩的相关措施；增加政府官员财政收入的透明度。

5. 经济发展需要政府的宏观调控

北宋中期土地兼并现象严重，富商垄断盛行，严重破坏了稳定的社会秩序，朝廷有效收回一部分“开阖敛散之权”体现了政府这只“看得见的手”的宏观调控作用。当今社会政治改革和经济发展都需要政府的适当干预，在市场无法自发调节时就需要政府这只有形的手发挥作用。古典经济学家认为，市场是万能的，能够有效调节社会经济的运行；但20世纪30年代爆发的规模大、时间长、破坏性强的世界性经济危机表明市场不是万能的，自由放任的市场经济会出现市场失灵状况或市场垄断，这时就需要政府的宏观调控来稳定社会经济的运行。首先，在尊重市场规律的基础上才能更好地发挥政府的作用，让市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职，更好地推动经济发展。其次，要处理好政府和市场的关系，以市场自发调节为主，政府宏观调控为辅。最后，把握政府宏观调控的“度”，政府对经济的干预不能超过特定的临界点，过度干预反而会遏制经济的增长，干预过多就会造成效率低下的情况，最终造成政府失灵。

6. 政府集权和分权相结合

王安石变法过程中始终贯穿的一个核心思想就是加强中央集权，维护封建统治，他在此基础上提出缓解朝廷财政困难的经济措施，他的改革更离不开封建社会這个大的背景。从其所处的时代来看加强中央集权是有利于封建统治的，但“物极必反”，过度的集权会导致政府决策失灵，从而出现效率低下、不作为的情况。在经济方面也是一样，政府在经济方面的权力过于集中是不利于社会经济发展的。当前我国正处于转型时期，在这方面应该将集权和分权相结合，注重分权兼顾集权，使集权和分权张弛有度。政府在财政管理方面，集权使得财政权逐渐集中至中央，比如王安石提出的市易法和均输法；反之，分权就意味着财政权向地方政府的转移；过于集权就会增加政府的管理链条，进而增加不必要的层级，不利于政策的推行。地方政府对所辖区域内资源的控制也应该适当放松，鼓励中小企业的发展；在追求GDP增长的同时更要注重经济的持续健康发展。

7. 对政府机构进行合理的改革

经济政策的推行需要与之相适应的政治政策。北宋中期官员腐败，阳奉阴违，政策执行不力是“庆历新政”和“熙宁变法”失败的重要原因之一，我们应当吸取其失败的经验教训，加强政府廉政建设。近年来，我国为加强廉政建设提出了高薪养廉、官员财产公开等制度，在很大程度上减少了腐败现象的滋生。除此之外，可以丰富官员激励制度，增加官员晋升考核项目。经济政策的推行需要各方面的积极配合，例如经济政策的执行者不仅要具有高素质，而且要对经济政策推行后的正面及负面影响有灵敏的触觉。最后在推行经济政策的过程中应该最大化发挥地方政府的作用，即给地方政府一定的权利，让地方政府能够根据实际情况适时调整经济政策，这种行政性分权也有利于缓和中央和地方之间的矛盾，促进社会经济持续健康的发展。

综上所述，王安石变法的经济措施目的在提高国家的财政收入，改变积弱的社会局面。根据王安石经济措施的论述我们不难看出，王安石的经济措施中渗透着范仲淹改革的经济思想，吸收了范仲淹经济思想的精华，在此基础上形成了自己新的经济思想并取得了显著的成效。北宋时期的这两次改革，尤其“熙宁变法”的经济思想对当今社会意义重大。我国改革开放三十多年，在经济发展过程中既要重视创新又要吸收古人变法的思想精华并运用于现代经济事业中，在把握经济发展大方向的前提下积极探索有所借鉴、有所创新、适合我国经济发展的新方法。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]endprint