国有企业剥离办教育职能：问题与对策

郭 勇，郭晗曦

(信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳 464000)

国有企业剥离办教育职能：问题与对策

郭 勇，郭晗曦

(信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳 464000)

国有企业剥离办社会职能作为国有企业供给侧结构性改革的一项重要措施，具有深远的影响和意义。国有企业剥离办教育是国有企业剥离办社会职能的一个重要方面，从1993年到2007年国有企业剥离办教育职能已经进行了初步的改革。2016年，时隔10年，深化改革重新启动。在对国有企业剥离办教育职能的历史进行梳理的基础上，文章结合当前实际情况深入思考现阶段国有企业剥离办教育职能的问题，提出了加快推动国有企业剥离办教育职能的对策建议。

国有企业改革；办教育职能；对策

中国共产党的十八届三中全会后，习近平总书记连续3年在中央经济工作会上做出重要指示，要求加快解决国有企业办社会职能和历史遗留问题。2016年3月李克强总理在第十二届全国人民代表大会上做《政府工作报告》时提出“加快剥离国有企业办社会职能，增强国有企业核心竞争力”。随后国务院发布《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》(国发〔2016〕19号)文件，国有企业剥离办社会职能改革重新启动。所谓国有企业办社会职能是指由于历史原因导致国有企业承担了诸如建立学校、医院、供水、供电、供气等社会职能，其中，关于国有企业办学校和医院，自20世纪90年代到2007年，已经进行了初步改革。2016年，开始进一步深化改革，启动国有企业剥离教育、医疗等公共服务机构试点。国有企业剥离办教育职能作为国有企业剥离办社会职能的一个重要方面，其改革的成功与否直接决定了国有企业剥离办社会职能的实现与否，具有深远的意义和影响。

王俭[1]、邱文华[2]、黎辉[3]5等对初步改革的国有企业剥离办教育职能问题进行了相关研究，但目前还没人对我国国有企业办教育职能的历史进行系统梳理，也鲜有针对国有企业剥离办教育职能深化改革阶段难题的相关研究。基于此，本文以国有企业剥离办教育职能为研究对象，在回顾国有企业剥离办教育职能历史的基础上，结合现实情况深入思考深化改革阶段国有企业剥离办教育职能的问题，并提出加快推动国有企业剥离教育职能的对策建议。

一、国有企业办教育职能的历史回顾

自中华人民共和国成立以来，我国经济体制改革经历了从计划经济到市场经济的转变，国有企业办教育职能也经历了支持办教育到剥离办教育的历程。从国有企业承担办教育到剥离办教育，国有企业办教育职能也将经历从“零到零”的过程。根据波兹[4]5提出的生命周期理论，本文将国有企业办教育职能改革的路线分为兴办教育、发展巩固教育、剥离教育三个阶段。国有企业办教育职能改革的路线，从中华人民共和国成立到改革开放前为国有企业兴办教育时期；从改革开放初期到1993年是我国经济体制改革和国有企业发展巩固教育时期；从1993年以后为国有企业剥离办教育职能时期，该时期可分为初步改革和深化改革两个时期，其中从1993年到2007年，国有企业剥离办教育职能分3个阶段进行了初步的改革，2016年以后国有企业剥离办教育职能进一步深化改革。具体如图1所示。

图1 国有企业办教育职能路线图

(一)国有企业办教育的兴起

中华人民共和国成立后，各类新兴工业一起上马，急需大量人才，穷国开始办大教育。由于经济实力有限，光靠国家办学，困难重重。因此，当时政府提出办教育要靠“两条腿走路”，即国家办教育，也鼓励甚至指令企业办教育。表1列举了我国政府鼓励国有企业办教育的指示文件，可以看出从中华人民共和国成立后，国有企业兴办教育开始兴起。

表1 国有企业兴办教育时期相关文件

(二)国有企业办教育的发展

改革开放后，在政府的进一步支持和鼓励下，国有企业办教育不断发展巩固，企业自办教育机构的种类也不断丰富，包括全日制普通中小学学校、职业学校、成人初等中学，幼儿园、教育管理中心等教育机构。表2列举了国有企业办教育发展巩固阶段政府的相关文件，可以看出政府在这一阶段加大了对国有企业办教育的支持力度，甚至《宪法》中都有相关的内容。据统计，截至1998年，全国国有企业所举办的中小学校近1.7万所，在校生731.7万人，教职工62.6万人，大约占全国学校的1/3，可见我国国有企业办教育职能在这一过程中不断发展和巩固。

表2 国有企业办教育发展巩固阶段相关文件

(三)国有企业办教育的剥离

国有企业剥离办教育职能大体可分为两个时期。第一个时期是指国有企业剥离办教育职能初步改革阶段(1993—2007年)。1992年10月，党的十四大在北京召开，大会首先明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。国有企业改革的目标是要成为具有独立经营能力和自负盈亏的经济实体和市场主体。在这样的背景下，国有企业剥离办教育职能的改革开始实施，改革经历了一个由点到面、再由面到点的渐进改革过程，即先从具备条件的重点城市开始，再逐步推广到全国。在推广过程中也往往是地方国有企业先行一步，然后才是中央企业。如图2所示，该时期大体上可以分为三个阶段：

图2 国有企业剥离办教育职能路线图

从1993年到2007年，国有企业剥离办教育职能进行了初步的改革(如图3所示)，这次改革基本上剥离了国有企业办普通全日制中小学。

第二个时期是指国有企业剥离办教育职能深化改革阶段(2016年至今)。2016年，国务院发布了《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》(国发〔2016〕19号)文件，标志着国有企业剥离办社会职能改革重新启动。然而目前关于国有企业剥离办教育职能的具体指导文件还没有出台，文件中只是提到“国资委将选择2—3户中央企业推进所办教育机构深化改革试点”。

注：数据根据2000—2008年中国教育统计年鉴整理

图3 1999年—2007年国有企业举办中小学数量图

比较国有企业剥离办教育职能改革的时间可以看出，尽管1993年国有企业改革和2016年国有企业改革存在着不同的改革背景、要素，但是两者都是在国有企业面临产能过剩、利润下滑、负担过重情况下进行的改革。之所以选择这两个时间点进行改革，笔者认为是因为改革的各方认知一致、阻力较小。

二、当前国有企业剥离办教育职能存在的问题及原因

(一)改革定位不明，重视程度不够

继2016年国务院发布19号文件后，国资委和财政部又联合下发了《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见》(以下简称《意见》)，明确将国有企业剥离“三供一业”作为当前国有企业剥离社会职能改革的重点。按照《意见》的要求，各省市都将剥离“三供一业”作为国有企业改革的重心和评估的重点。各省市报道国有企业改革均以剥离“三供一业”作为调研的重点，出台的相关配套政策、领导的讲话都围绕剥离“三供一业”展开，而关于国有企业剥离办教育职能的措施由于没有具体政策的规定仍停留在国有企业剥离办教育职能初步改革的理解范畴内，即将国有企业剥离办教育职能的深化改革试点放在对未完成移交的普通全日制中小学进行移交这一方面，重视程度不够。事实上，国有企业办教育职能涉及的教育层次并不仅仅是全日制普通中小学教育，还包括幼儿园教育、职业教育等。不同类型、不同层次的教育的剥离又有着不同的特征，因而剥离办教育职能仍然任重道远。同剥离“三供一业”相比，剥离办教育职能仍然是剥离国有企业办社会职能的重要组成部分，改革固然可以有侧重点，但不能忽视了剥离办教育职能的重要性和紧迫性。之所以出现目前重视程度不够的现象，是因为：第一，中央政府出台的关于剥离办教育职能的文件可操作性不强。由于没有进一步深化改革的具体指导意见，使得地方政府无从着手，只得沿着初步改革的措施开展工作。第二，地方政府改革的主观能动性不强。由于改革涉及各方利益的调整，增大了地方相关部门的支出责任，因而自发探索性改革较少。

(二)教育类型多样，剥离情况复杂

由图3可以看出，国有企业剥离办教育职能的初步改革基本上实现了对办普通全日制中小学教育的剥离，但是对于办中小学教育的剥离并不彻底，尤其是特殊行业的中小学剥离工作进展缓慢。特殊行业主要是指工矿区、森工等行业，这些特殊行业的剥离办教育职能的难度较大。这是由于过去“大而全”和“小而全”的建设模式造成的，具体来讲一方面是因为特殊行业的企业远离城市中心，没有相应的社会依托，因此学校与企业即使分离也仅仅是形式上的分离，因为分离后的学校无法独立存在，另一方面是因为对于这些特殊行业而言，脱离了企业就没有其他的服务对象，因而分离之后自身的生存也难以为继。

国有企业剥离办幼儿园教育在初步改革中并没有作为剥离办教育机构的主体部分，但剥离工作同样取得了一定的进展。目前，国有企业剥离办幼儿园教育主要存在以下困难。第一，剥离合理性困难，即是否应该剥离办幼儿园教育。国有企业剥离办教育职能从根本上是为了减轻企业的负担，但是国有企业办幼儿园一定会增加企业的负担吗？也许从京东等企业办幼儿园中可以找到另一种答案。《人民日报》在探讨“京东办幼儿园” 时谈到“劳动力素质成为制造业竞争力的关键制约因素”[5]163，国有企业办幼儿园在一定程度上能够极大地增强员工的归属感，吸引优秀的员工进而助推企业的发展。如果国有企业兴办幼儿园所带来的人才吸引等的收益覆盖甚至大于国有企业投入幼儿园的成本，那么企业办幼儿园教育是可行的。第二，各地剥离办幼儿园教育差异较大。在初步改革中，受制于各地方政府及相关部门的改革力度，各地剥离办幼儿园教育工作进展情况参差不齐，差异较大。

国有企业剥离办职业教育是国有企业剥离办教育中最复杂的一种，主要存在以下困难。第一，是否应该剥离。不同于普通全日制中小学等公益性质类型的教育主体，也不同于国有企业办幼儿园可以激发员工归属感进而提高效率这种潜在的价值，国有企业办职业教育往往承担着为企业输送人才、开展产品研发等使命，能够直接为企业带来经济效益，甚至从企业战略的角度来讲，决定着企业未来能否永葆发展的生机与活力。因此是否进行剥离国有企业办职业教育值得深入研究。第二，国有企业办职业教育从各行业来看，质量参差不齐。一部分国有企业兴办职业教育极大地推动了企业的发展，其所带来的直接或间接收益完全弥补了企业的成本，形成了良好的发展机制，而另一部分国有企业办职业教育则成为拖垮企业利润的一个“利润出血口”。

(三)主体利益博弈，政策执行不力

任何政策的执行都涉及不同利益主体之间的博弈。国有企业剥离办教育职能涉及中央政府、地方政府、央企、地方国有企业，因而涉及不同主体的相关利益，每一个主体都从自身的利益出发来看待剥离工作。从根本上来讲，国有企业剥离办教育职能应该先落实中央与地方事权支出责任的划分，如果不明确中央与地方的事权与支出责任，就无法有效形成助推国有企业剥离办教育职能的动力。2016年8月，国务院发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)，以期能够平衡好中央与地方的事权与支出责任。但是从目前的实际情况来看，改革的推进较为缓慢，因而相关主体的利益再平衡问题并没有得到真正有效的解决，从而影响了国有企业剥离办教育职能的改革进度。

三、加快推进我国国有企业剥离办教育职能的对策建议

政策执行是公共政策运作过程的中间环节，在政策运作过程中起着承上启下的关键作用。然而，从上述分析可以看出，2016年国务院发布的《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》作为一项公共政策，其执行的效果并不尽如人意，导致政策的执行结果与政策制定者的初衷相悖，甚至出现适得其反的结果。为加快推进我国国有企业剥离办教育职能政策的有效实施，政策执行者应该做到：加强政策宣传，提升各主体的重视程度；分析类型特点，分类实施剥离教育工作；平衡各方利益，推动剥离政策有效执行。

(一)加强政策宣传，提升各主体的重视程度

做好政策宣传，是公共政策得以有效实施的重要前提之一。因此，在公共政策颁布之后要组织对政策的宣传、学习和说明。积极、认真、有效、广泛地宣传政策能加强人们对新政策的正确认识，从而使政策执行得到更广泛的认同和支持。因此，各级政府应该通过加强政策宣传，深化国有企业剥离办教育职能的改革共识，提高对国有企业剥离办教育职能重要性的认识。国有企业剥离办教育职能关乎国有企业未来的生存与发展，沉重的社会包袱也增大了国有企业改革、改制以及资产重组的难度，阻碍了供给侧结构性改革“三去一降一补”政策的有效推行。因而各级政府应该站在供给侧结构性改革对于我国未来经济发展作用的战略高度，积极推动国有企业剥离办教育职能，加大对改革的推进力度，深入开展剥离国有企业不同办教育主体的试点工作，及时总结经验，积极推广，确保改革的质量和时间进度。

(二)分析类型特点，分类实施剥离教育工作

公共政策通常以一定的公众(团体)为政策诉求对象，这些团体被称为标的团体，即“由于特定的政策决定而必须调整其行为的团体”[6]180。因此，政策执行要对标的团体的利益、态度等进行分析，以优化政策执行的措施。

对于特殊行业的中小学以及初步改革中因各种原因未能完成移交的中小学，在深化改革中应全部移交给政府，彻底解决国有企业剥离办中小学教育遗留问题。如厂矿、森工等行业的附属中小学，务必实现其财务独立核算，按照属地原则一次性移交给所在地市或县级教育部门管理，借鉴初步改革中的经验和做法，扎实推动剥离国有企业办中小学教育工作的开展。从图3数据来看，由于所涉及的中小学数量相对较少，因而各地政府可全部承担其各项经费。

国有企业剥离办幼儿园教育不能搞“一刀切”，应该根据各国有企业实际情况进行改革，企业自主选择是否剥离。一方面对于效益较好的国有企业，可以不进行剥离，但是附属幼儿园财务必须独立核算。由于办学经费是扣除企业所得税后从净利润中划拨的，因而经费可采取按净利润百分比限额规定，同时根据市场情况适当收取学费等来弥补办学经费的不足。另一方面对于效益不好的企业或现阶段确有困难的国有企业，可将其附属幼儿园资产等划拨到相应的教育主管部门，采取初步改革中的相应办学经费筹措措施等解决办学经费问题。

考虑国有企业办职业教育的复杂性和艰巨性，国有企业办职业教育将成为未来国有企业剥离办教育职能的重点。国有企业办职业教育关乎企业长期的发展，解决好国有企业办职业教育问题有着极其重要的现实意义。首先，在顶层设计上，要打破藩篱，培育全行业思维。考虑国有企业剥离办职业教育要有大视野、大格局，不能局限于某个国有企业，要通盘规划和考虑，形成行业变革的收益最大化、减负目标的最大化。教育主管部门应该充分落实政府在职业教育中的主体、主导地位，按照行业划分，统筹规划职业教育与经济发展的关系，统筹协调同行业不同国有企业办职业教育的交叉关系，强化职业教育的人才培养性质和公益性质，将国有企业办职业教育纳入通盘规划和建设范畴。具体而言，将部分办学基础较好、规模较大、服务社会优势明显、在行业中有优势的学校移交政府管理，通过政府办学来为企业输送人才、技术。而对于一些办学规模较小、面向社会服务优势不强的学校，裁掉其学历教育职能，转而面向本企业开展员工培训功能，让学校彻底回归企业。这样一来既利于发挥此类学校办学优势和功用，减少职业教育资源重复投入和浪费，又利于盘活国有资产存量，降低学校因同类竞争导致办学成本的增加。

(三)平衡各方利益，推动剥离政策有效执行

“利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源，也是所有冲突的实质所在，利益协调是人类社会和谐发展的基础，也是社会能够整合的关键”[7]1。因此，平衡各方利益是有效推动剥离政策实施的重要措施。国有企业剥离办教育职能推进缓慢，很重要的原因是将国有企业的包袱甩给了地方政府，增加了地方政府的支出责任，因此，要加快推动中央与地方事权与支出责任相匹配改革，从政府内在驱动上解决国有企业剥离办教育存在的困难，形成政府“敢接、接好”的局面。国务院〔2016〕49号文件已经出台1年多，各省市也专门下发了推动事权与支出责任相适应的文件，智库、学术界也就当前我国事权与支出责任改革推行的现状举行了诸多研讨会，本着“谁的财政事权，谁承担支出责任”的理念来加快推动改革，设定改革时间表，形成助推国有企业剥离办教育职能的驱动力量。

四、结语

本文在国有企业供给侧结构性改革的大背景下，研究分析国有企业剥离办教育职能问题，系统地回顾了国有企业剥离办教育职能的历史沿革，剖析了当前剥离办教育职能改革深化阶段存在的问题及原因，提出了推动国有企业剥离办教育职能的对策建议。但是，需要指出的是国有企业剥离办教育职能深化阶段的大幕才刚刚开启，改革存在着诸多不稳定的因素，笔者将进一步跟踪当前国有企业剥离办教育职能的改革进展。

[1] 刘 俭.关于企业办学若干问题的思考[J].上海教育科研,1996(5):6-10.

[2] 邱文华.国有企业分离自办学校的债务纠纷[J].教育与职业,2007(2):29-31.

[3] 黎 辉.厂矿子弟学校与企业分离的实践与思考[D].长沙：湖南师范大学，2007.

[4] 张希鼎.国有大中型企业子弟学校移交地方问题研究——以亚洲第一大露天铜矿德兴铜矿子弟学校为例[D].南昌：江西师范大学，2006.

[5] 邵 宁.国有企业改革实录(1998—2008)[M].北京:经济科学出版社，2014.

[6] 张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京师范大学出版社，2001.

[7] 张玉堂.利益论——关于利益冲突与协调问题的研究[M].武汉：武汉大学出版社，2011.

DivestitureofState-ownedEnterprisesEducationalFunction:Evolution,DilemmaandCountermeasures

GUO Yong, GUO Hanxi

(School of Education and Science, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China)

As an important reform in the supply-side structural reform of state-owned enterprises, the divestiture of state-owned enterprises as a social function has far-reaching significance and influence. The divestiture of state-owned enterprises is an important aspect of the social function of state-owned enterprises, and the reform of state-owned enterprises educational functions has undergone preliminary reforms during 1993-2007. After a lapse of ten years, in 2016, deepening reform restarted. This paper attempts to comb the evolution route of state-owned enterprises being stripped education function, combining with the current situation, we should deeply think about the difficulties at the present stage after education functions of the state-owned enterprises being stripped, and the countermeasures will be put forward to accelerate the peeling of state-owned enterprises to promote the education function.

state-owned enterprise reform; educational function; countermeasures .

金云波)

10.3969/j.issn.1003-0964.2018.01.015

2017-08-24

全国教育科学规划课题(DFA130245)

郭 勇(1968—)，男，河南驻马店人，博士，副教授，主要研究方向为教育学原理；

郭晗曦(1991—)，女，河南鹿邑人，硕士，主要研究方向为教育学原理。

G521

A

1003-0964(2018)01-0069-05