公共政策视角下的民事案件执行难问题研究

项旭旸

摘要：以往人们把“执行难”问题当作法律问题加以研究，但本文认为“执行难”并不是一个纯粹的法律问题，应当纳入到公共政策的研究范围。造成当前执行难困境的原因除了法律自身问题外，从公共政策方面看还在于缺乏完善的诚信体系、公共部门独揽执行权体制不能适应需要以及执行负担了过多其他制度的功能导致程序不堪重负，因此要解决执行难问题，就要有针对性的解决上述原因。

关键词：公共政策；执行难；社会信用体系；执行制度改革；市场竞争；个人破产

一、公共政策视角下“执行难”的概念界定

随着经济社会的发展和利益格局的深刻调整，社会矛盾激增，一大批民事诉讼案件涌入法院并进入到执行程序，执行案件“案卷高筑”现象非常严峻，大量的执行案件滞留在人民法院有效执行，形成所谓的“执行难”问题。生效法律文书无法执行，无形中助长了恶意逃债的不良社会风气，使裁判权威和公信遭受贬损，法律尊严遭到践踏，因此“执行难”问题亟待我们去解决。长期以来，人们普遍将“执行难”问题作为一个法律问题来进行研究。诚然，强制执行是一种法律程序，导致执行难的部分原因在于这种程序的法律规定不完善，但笔者认为，难以就此认定“执行难”只是法律问题。正如学界定义的那样，“执行难”是指人民法院对已经发生法律效力的法律文书，由于各种障碍因素的存在，无法使之实现或者难以实现的现象。因此，导致执行难的障碍因素是多方面的，其中包括社会、政治、舆论等非法律因素，上述因素的形成和解决的关键通常也不在法律自身。此外，除了上述提到的外部障碍因素外，也可能是由于债务人缺乏现实的履行能力导致生效判决难以执行，显然也不是法律所能够解决的。所以，将执行难界定为一个法律问题，仅从法律的角度加以探讨，恐怕难以使问题得到根本性的解决。部分研究已经认识到执行难问题的复杂性，提出不仅要完善法律，还要从社会制度、经济制度、文化制度等多方面措施人手，但在笔者看来，这种研究这已经超出了法学的范围，进入到了公共政策的领域。另一方面，部分研究也认识到泛泛的讨论“执行难”问题存在靶向过宽过泛的问题，有必要从法律定义上限制“执行难”概念的范围，将非法律因素导致的执行难问题中剥离出来。但是由此一来就会导致“执行难”问题解决的不彻底，因为不论是什么因素导致的执行难，也不论被执行人有无履行能力，生效法律文书难以得到执行这一程序状态是一致的。因此在笔者看来，有必要对执行难的概念做两种意义上的界定。作为法学研究对象的“执行难”，应当是指由法律因素导致的有条件实现的生效法律文书无法实现或者难以实现的程序状态。作为法律意义上的“执行难”，在实践中由司法部门和立法部门通过完善法律加以解决。而公共政策视角下所界定的“执行难”，其涵盖的范围要大的多，具体体现在以下几个方面：首先，公共政策视角下的“执行难”，不仅包括法律因素造成的“执行难”，还包括了社会、政治、经济、舆论等多方面因素造成的“执行难”；其次，公共政策所要解决的“执行难”，不仅是已经进入执行程序的案件执行难，而且还要研究执行程序外的“执行难”，即还要考虑如何通过公共政策，从源头上化解形成“执行难”案件的潜在风险；最后，公共政策视角下的“执行难”，不仅包括被执行人有履行能力的“执行难”，也包括被执行人缺乏履行能力导致的“执行难”。被执行人缺乏履行能力或者可以被称为“执行不能”，但从公共政策的视角来看，“执行难”也好，“执行不能”也好，执行程序受到阻碍，执行案件被滞留在执行程序，申请执行人的权利得不到实现等程序现状是一样的，因此两者同样属于一种社会问题，应当容纳到公共政策的考量范围。笔者认为，在针对执行难问题进行研究时，有必要对自觉的对所要研究“执行难”界定范围加以明确，而本文所要研究的执行难问题，显然属于后者。

二、公共政策视角下“执行难”的困境分析

最高人民法院给中央的《关于解决执行难问题的报告》中提及的“被执行人难找、被执行的财产难寻、协助执行人难求、应执行的财产难动”形象的概况了当前执行程序遭遇的困境。但是，在公共政策视角下，执行程序面临的更深层次问题在于：一方面是诉讼案件频发高发，进入到执行程序的案件源源不绝，另一方面，政府、法院在执行程序上不断加大投入，但难以从根本上突破执行效率的瓶颈，现有的执行制度也不可能满足所有判决都“变现”的要求，一旦被执行人丧失履行能力，执行程序就会走进死胡同，无法执行的案件只会越积越多，法院执行部门将疲惫不堪。

笔者认为，造成这种现状的原因是多方面的。首先是缺乏完善的社会信用体系。执行难表面上是被执行人拒不履行生效法律文书确定的义务，但其根源是由于失信成本过低导致社会主体诚信缺失。当前正值社会主义市场经济不断壮大、发展不断加速之际，人的逐利本能不断的被释放出来，在巨大利益的诱惑下，社会主体就可能出现逐利忘义等不诚信的行为。由于社会信用体系缺失，失信行為缺乏法律以外的高效的规制手段，最终都只能借助成本高、周期长的诉讼何执行程序予以纠正，导致失信者能够轻易地从失信中获得非法利，所以乐于失信和逃避执行，进而形成大量的“执行难”案件。

其次，公共部门独揽执行权的执行“生产关系”难以满足执行“生产力”发展的需求。法院作为公共部门，其本质特性及公共物品供求关系的特点使得它们在提供的执行服务时难以将“生产效率”发挥到极致。执行作为一种公共物品，存在价值评估上的困难，法院也不是通过市场有竞争性地出售其产出的执行服务，所以也难以核算应该在执行案件中投入多少的人力物力，当前政府、法院在执行工作中不计成本的加大投入，有可能导致成本投入过高而不效率的问题。另一方面，市场竞争会迫使私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以最高效率使用资源的企业最终会被淘汰。但执行服务却是法院垄断供给的，缺乏优胜劣汰的竞争机制，即使法院低效运作也不存在生存的问题，因此法院也缺乏突破效率瓶颈的核心动力。

最后，执行程序负担了太多本不应由其负担的功能，以致不堪重负。执行程序作为本来意义而言，只不过是一种强制债务人清偿债务的手段，并不当然具有解决债务人债务问题的功能。当债务人债台高筑、资不抵债时，执行程序的作用充其量不过是强行处置债务人不愿交出的财产，按照法律规定的方式分配给债权人用以清偿而已。完成这一步后，执行程序就应当完结。至于剩余的债权债务应当如何处理，并是执行程序要解决的问题。但在现有的制度体系下，即便债务人（特指自然人）资不抵债，也只能由执行程序来处理他们的债务危机。即便债务人已经没有可供执行的财产，法院的执行工作也不能完全停止，执行部门仍要在被执行人还可能有可供执行的财产的这种假设下不厌其烦采取查控措施。债权人手持执行名义，但始终无法将其变现，既没有其他的规则限制其发动执行程序的权利，也没有其他权利救济途径，因此只能不断的申请启动执行程序，要求法院对债务人采取执行措施。法院收到债权人的执行申请后，即便确信执行已经失去意义，但仍不能拒绝债权人的请求，只能按程序不断的发动查控措施。这样，债权人、债务人和法院均被不厌其烦的束缚在执行程序中，这些案件不断地的累积滞留在执行程序，成了无法执行又不得不执行的“执行难”问题，使执行程序不堪重负。显而易见，问题的关键在于缺乏一种能够帮助债务人解决债务危机的制度将这些无法执行的案件从执行程序中清理出去，使法院、执行人、被执行人得到解脱，减轻执行程序的负担。

三、公共政策解决执行难问题的路径分析

如前所述，“执行难”是一种复杂的社会问题，要从根源上解决，不能仅仅在法律上解决执行程序自身的问题，而是要使用公共政策手段，从源头上化解各种导致执行难的障碍因素。

首先要构建完善的社会信用体系，解决社会主体失信成本过低的问题。依托社会信用体系，社会主体可以清楚的了解到交易对象的信用情况，并作出合理的判断选择，降低交易风险。社会信用体系下的信用制裁可以让失信者为任何失信行为付出应有的代价，这样的代价可能是不能获取贷款、求职不被录用或者社会保障资格被剥夺等等，进而迫使社会个体恪守承诺，促成道德自律，不敢轻易失信，有效降低诉讼案件乃至执行案件的形成。

其次，借助市场的力量进一步解放执行机构的运作效率，解决公共部门独揽执行权导致的不效率问题。现有的化解“执行难”的主要手段是不断强化法院的执行权力。但从英国、法国国家等国家的经验来看，他们为应对执行效率低下的问题，却反其道而行，即出现了执行机构的“私有化”趋势。执行权可以进一步细分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是天然的司法权，固然由法院自己行使。而执行实施权却可以借鉴英国、法国等国家的经验，将其交由市场主体的完成。国家可以设立私人执行员的资格许可，对允许符合要求的私人代国家行使执行实施权，由其根据债权人的申请，按照执行文书直接向债务人实施执行强制措施，同时收取费用作为回报。当私人执行员实施执行行为遭到干扰时，允许他们向公安机关等公权力部门请求协助，也可以由法院出面给予制裁。债权人可以根据自己资力和债权的执行难度，选择不同水准的私人执行人，由于申请执行需要预付一定的费用，不计较成本、盲目申请执行可能会血本无归，债权人会做出理性的考量，进而避免资源的浪费。私人执行员在市场竞争的压力下，必须不断的提高自己的执行能力和效率才能免遭市场的淘汰，这就迫使他们提高执行服务的效率。法院彻底回归居中掌舵位置，不具体的介入执行纠纷，从而从执行事物中解脱出来，专心于纠纷的裁决。当然，这种改革是一种循序渐进的过程，不可能一蹴而就，所以可以像英国一样，采取“双轨制”，可以由债权人自行选择私人执行员，或者选择带有公共福利性质的国家执行员。

最后，应当建立起一套系统完善债务危机解决制度，解决执行程序越俎代庖的问题。这包括自然人的破产制度、强制和解制度和债务人保护制度。自然人破产制度是指当债务人陷入债务危机无力清偿全部债务时，应当允许债务人、债权人向法院申请债务人破产，使债务人免除相应的债务并接受信用惩戒。由于债务人事实上已经处于无资力状态，不可能现实的清偿债权人的债权，因此即便免除他们的债务也没有实际损害到他们的利益。已经进入执行程序但又因缺乏履行能力而無法执行的案件能够有序的退出执行程序，转由破产程序来接管并适当的消灭这些没有实际意义的执行名义，使法院在执行困境中得到解脱。不仅如此，自然人破产制度不仅仅是简单的免债和惩戒，更能够在合理的范围能保障债务人的基本人权，还能够通过复权和债务减免机制引导和激励他们努力偿还债务，早日回归社会，故从实际效果上看更有利于债权的实现。考虑到破产带来的免债和信用惩戒是一种极为惨痛的代价，而且有时债务人只是暂时资不抵债，只要给予合理期限，就有可能转危为安，清偿全部债务。持续的强制执行显然会干扰债务人的正常经营，破产惩戒更可能彻底断绝债务人走出本次债务危机的可能。因此，还可以建立起一种更为缓和的债务统一和解机制，就是在专业机构的协调下和全体债权人达成统一的和解方案，此后任何债权人都不能在宽限期内再次向法院申请执行或者申请债务人破产，以此来帮助债务人度过难关，走出危机。当债务人不愿意破产，债权人又不愿意与其和解的情况下，只要债务人有偿还债务的潜能，再给予一次宽限救济的机会，于债务人、债权人和整个国家社会都是有利的，还应当由法院再次裁夺是否给予这样的机会。

当然，造成的难的因素还有很多，因此解决“执行难”问题是一个复杂的系统工程和一项长期而艰巨的任务，需要借助公共政策不断的破解导致“执行难”的各种障碍因素，才能使执行工作最终走出困境。