国外推动绿色发展基金的经验及对内蒙古的借鉴和启示

常兆春

摘 要：绿色发展基金对于支持地区生态文明建设、提升经济增长潜力、推动经济加快向绿色化转型和可持续发展具有重要意义。一些发达国家或地区的绿色基金已经有几十年的发展历程，其有效的资金组织形式、先进的基金管理体制、科学的绩效衡量体系，取得了良好的社会、生态、经济效益。本文整理了国外推动促进绿色发展基金的主要做法和管理经验，调查了内蒙古正在筹建和设立绿色发展基金的基本情况和存在问题，并提出相关启示和建议。

关键词：绿色发展基金 环境保护 国外经验

当前，全球可持续发展进入了以绿色经济为主驱动的新阶段。2016年9月G20峰会对政府通过绿色金融带动民间资本进入绿色投资领域达成共识，政府与社会资本合作的绿色发展基金将成为重要路径。一些发达国家或地区的绿色基金已有几十年的发展历程，其有效的资金组織形式、先进的基金管理体制、科学的绩效衡量体系，取得了良好的社会、生态、经济效益，对于支持生态文明建设、提升经济增长潜力、推动经济加快向绿色化转型和可持续发展具有重要意义。内蒙古自治区正处于调整经济结构、转变发展方式的关键时期，对绿色金融的需求不断扩大。然而，作为构建绿色金融体系重要任务和主要抓手的绿色发展基金发展滞缓，存在筹建落实缺乏合力、社会资本参与度不高、基金管理机制不健全等问题。因此，有必要研究和借鉴国外先进经验，推动内蒙古绿色发展基金不断发展壮大。

一、国外绿色基金发展情况

（一）国外推动绿色基金发展的主要做法

一是对申请绿色发展基金的企业施以优惠，增加其参与意愿。例如，纽约州能源研究与开发署（NYSERDA）对申请清洁能源基金的企业，根据能源利用绩效安排补助发放，对小型、简单的设备更换奖励高达6万美元，大型、定制的能源效率改进，奖励最高可达200万美元，预先发放补助总额的75%，在项目按预计正常运转1年后再发放剩余的25%。泰国合同能源管理（ESCO）基金为合格的中小企业（能源密集型服务业和工业部门）提供设备租赁，年利率仅为4%；向项目业主提供上限为300万美元且不超过5年的商业银行贷款担保，业主仅按每年担保金额的1.75%支付费用。

二是减免税负，弥补绿色基金投资收益不足。例如，荷兰政府对股息、利息和一般项目的资本利得征收25%的所得税，而该国政府推行的“绿色基金计划”，对绿色基金投资者仅征收1.2%的资本收益税和1.3%的所得税。韩国政府对投资绿色产业比例超过60%的产业投资基金给予分红收入免税等优惠政策。

三是健全基金治理结构，防止地方政府“一支独大”。完善的治理结构和严格的基金运作程序能激励良好的基金管理表现。美、英等国绿色发展基金通常采取现代公司治理结构，即所有权和经营权分离，政府作为所有者，以股东和（或）董事身份参与绿色投资机构的治理与引导，绿色投资机构在政府监管下保持高度自治，由专业投资团队和管理团队负责管理绿色发展基金，日常运营不受政府直接干预，拥有较大的自主权。例如，英国绿色投资银行的治理架构由五个部分组成：股东、政策小组、董事会、董事委员会和高级管理层；英国商务部、创新和技能部作为股东，与其他政府部门合作共同组建政策小组，确保英国绿色投资银行在战略层面和政府目标保持一致，但其日常运营层面完全独立于政府，董事会及其委员会负责保证银行按照私营部门公司治理的最佳实践运行，高级管理层负责其日常运营，董事委员会监督银行风险管理和合规审计。

四是建立审批监管制度，保证绿色基金投向。例如，美国绿色基础设施建设资金由联邦环境保护局和州政府共同管理。各州政府获得拨款前需制定基金使用计划并提交环境保护局，环境保护局通过制定导向性政策和控制预算比例来引导基金投向，通过审批各州基金使用计划、拨款申请等对其开展监督。泰国合同能源管理（ESCO）基金为降低信贷风险和项目风险，通过制定执行严格的资格审核标准和审批程序，致使项目合格率极高。南非绿色基金（EFS）在运作的前两年内就建立了坚实的财务和法律制度，以保证绿色基金的投向。此外，美、英、澳等国针对绿色发展基金的运作普遍建立起完善的评价与绩效考核指标，对绿色发展基金的经营状况、可持续发展等进行衡量。

五是创设投资研讨论坛平台，发挥非政府组织作用。以美国1996年创立的社会投资论坛为例，该论坛是基于会员制的非营利性民间组织，专注于绿色发展基金讨论与研究，为绿色生态投资提供交流平台，促进投资项目和绿色发展基金有效衔接。投资者可以在该论坛搭建的金融服务平台发布项目信息，为具体的绿色投资项目寻找合适的投资人。论坛披露所有社会责任投资基金的投资策略、收益表现等信息，用于机构或个人投资者比较各基金的成本、财务表现等情况，最终选择合适的投资管理者。同时非政府组织还能发挥监督作用，如监督金融机构自身环保状况和节能减排效果，监督对环境污染企业的融资状况以及对环保产业的支持力度和绿色投资基金的使用情况等。

六是建立信息披露制度，增加绿色发展基金的透明度。建立信息披露制度，是实现管理透明化的重要途径，可以让投资者和社会公众监督基金的投向，衡量基金实施过程和程序的质量和效果。例如，澳大利亚清洁能源金融公司和美国康涅狄格州绿色银行等多家绿色投资机构都定期向政府和投资者在内的利益相关方公布绩效指标和项目信息，包括投资金额、投资方式和工具、项目完成后对低碳经济发展的贡献等。

七是建立有效的投融资渠道，为社会资本便捷进入绿色基金创造可能。一方面，设立社会责任投资指数。如美国MSCIKLD 400社会责任指数是美国第一个以社会和环境主题为筛选标准的指数。自1997年以来连续20年整体跑赢MSCI USA，显示出绿色项目及绿色基金能够给予投资者较好的投资回报，为私人资本进入绿色基金提供了有效通道并增强了其投资信心。另一方面，采用PPP模式撬动社会资本。如2008年欧盟投资8000万欧元创办全球能效和可再生能源基金（GEEREF），其作为母基金通过从私募市场集资，吸纳社会资金进入，并将资金投向非洲、亚洲等地区的“地区子基金”，最终实现最大50倍的杠杆效应。

八是选择合适的基金管理人，实施专业化投资。国外经验表明，绿色基金管理团队需要具备若干领域的专业知识能力，包括能效技术和方案、市场评估和项目开发、财务分析和项目评估以及对能效和能源服务市场的了解。基金管理人的选择有多种方案，如美国许多州通常采用公共事业公司管理、现有政府机构管理、独立的第三方机构管理三种模式。此外也可成立新的组织机构来管理基金。这些类型的组织机构也可聘请专业的基金管理人或基金管理团队进行管理，针对各个目标市场建立项目库并制定市场经营策略。

二、内蒙古绿色发展基金相关情况

（一）基本情况

一是相关政策。2016年9月，内蒙古自治区正式出台《培育发展绿色基金工作方案》，提出要打造一批经营规范、治理良好、业绩优异、具有影响力的绿色基金，推动内蒙古绿色投资市场建设和绿色产业不断发展壮大的目标；并明确了做好绿色引导基金培育工作、支持民间资本参与、创造市场发展的良好氛围、推动市场交流合作、加强绿色产业人才队伍建设、促进市场规范健康发展、强化部门协调沟通等七个方面的具体措施。

二是基金规模。以内蒙古自治区环保基金为例。由政府引导性资金和包商银行等4家企业共同投资发起组成“环保母基金”，初始规模40亿元。“环保母基金”作为引领资金可再次放大，每年预计可形成约200亿元的环保基金投资规模。再以包头市绿色生态建设发展基金为例。由包头市农牧业局牵头，包头市政府授权包头市住房发展建设集团公司与内蒙古蒙草生态集团和金融机构组成的银团合作设立100亿元的绿色生态建设发展基金，专项用于包头市生态产业PPP项目的建设和运营。

三是基金运作模式。以内蒙古自治区环保基金为例。内蒙古环保投资公司代表自治区政府出资，履行出资人职责，分5年共投入50亿，并吸收社会资本共同形成环保母基金。母基金设立合伙人联席会、投资决策委员会、专家咨询委员会等议事决策及管理机构，负责对基金投向、重点项目的筛选、绩效评价等事宜的审核把关；并针对内蒙古不同的环境治理项目，分别打造若干个项目包，按照市场化的运作模式，向国内公开招标若干个专业的基金管理公司，由专业基金管理公司负责对投资项目的组织实施。子基金通过环保母基金注入的引导资金后，再吸收其他社会资本进入，二次放大后形成各子基金的投资规模，并负责直接对环境治理项目的投资。

四是基金投向。内蒙古自治区环保基金的投资方向主要有：用于解决政府职责范围内的公共环境问题，支持企业解决污染治理设施建设运行和污染物综合利用过程中资金投入不足的问题，推动环境治理技术的研发、应用和第三方治理服务市场的形成与发展，推动环保产业加快发展等。包头市绿色生态建设发展基金拟投向的重点项目主要是大青山南坡绿化生态建设工程，城市生态环境、黄河湿地建设工程以及生态旅游建设工程等。

（二）存在的问题

一是绿色发展基金筹建落实缺乏合力。目前，自治区发改委、环保厅、金融办、人民银行等多个部门都对贯彻落实七部委指导意见进行了规划部署，自治区政府也出台了较为全面的构建绿色金融体系的实施意见，但在制度安排上没有明确由哪个部门牵头推进，落实过程中各自为战，缺乏具体工作抓手和完善的实施政策，使得制度安排与实际推进之间存在距离。

二是社会资本参与积极性不高。一方面，绿色发展基金主要投向污染防治、生态保护等领域，项目具有投入大、周期长、收益低等特点，对社会资本缺乏吸引力。另一方面，市场准入、财税、金融政策方面的具体配套扶持政策欠缺。例如，目前虽然自治区政府出台了培育发展绿色基金的总体工作方案，但盟市还未出台支持绿色发展基金的相关操作细则，相关财政税收和金融服务支持措施还未明确。

三是部分绿色发展基金管理机制不健全。一方面，市场化程度低。例如，在内蒙古自治区环保基金管理中，内蒙古环保投资公司将代表自治区政府出资，对环保基金的投资方向和投资原则享有“一票否决权”，如此可能导致基金在进行项目选择时缺乏一定的自主权。另一方面，内部管理机制还不健全。例如，目前包头市设立的绿色发展基金尚处于摸索阶段，相关职能部门间虽有明确分工，但未建立有效的信息沟通机制和相互制衡机制，存在信息不对称和各自为政的问题。

三、国外经验的借鉴和启示

（一）完善绿色基金投融资渠道，构建多元化的投资主体结构

通过建立社会责任投资指数、PPP融资模式等有效渠道，为更多的社会资本进入绿色基金创造可能。同时，政府可以发挥引导作用，推动、组建地区性或行业性的绿色发展基金，利用政府资金杠杆效应影响带动市场资金流向环保行业，克服融资障碍；再通过政策调整和制度安排，发展民间资本、社会养老金、金融机构、国外资本和政府资金等共同参与的多元化投资主体结构，促进资金流更加灵活持久。

（二）选择适合地区特点的绿色基金组织形式

由于受到现有法律和规定限制，目前比较适合我国国情的绿色发展基金的组织形式是契约型、封闭型的。国外经验表明，从长远来看，有限合伙制度更适合绿色发展基金。因为在此制度安排下，政府资金占比不能太高，不作为主要合伙人进入基金管理机构，而只是有限合伙人。而且，有限合伙制能有效地将资本与专业人才有机结合，在明确划分责、权、利的基础上提高决策的专业水平，在激励和约束管理人行为的同时减轻有限合伙人承担的风险和责任。

（三）出台绿色发展基金的配套扶持措施和相关操作细则

加大财政税收和金融支持力度，通过放宽准入、减免税收、增加奖补、贷款贴息、引入第三方担保、完善风险共担机制等激励措施，提高社会资本参与绿色发展基金的积极性。构建自治区级层面的绿色基金及项目交流对接平台，推动绿色可投资项目的信息沟通和共享；同时要加强相关职能部门间的信息沟通和协调配合，切实有效推进绿色发展基金的筹建工作。

（四）建立健全绿色发展基金管理机制

从法律层面明确绿色基金成立及运营机制，包括基金的政策目标、治理结构、决策程序等。构建绿色发展基金绩效评估体系，按年度评估绿色发展基金的运作效果，建立完善绿色发展基金信息披露制度，增加基金管理透明度，督促引导基金积极参与、持续跟踪投资项目经营情况，确保资金用于绿色方向。

参考文献：

[1]马俊，周月秋，殷红.国际绿色金融发展与案例研究[M].中国金融出版社，2017.

[2]马俊，周月秋，殷红.中国绿色金融发展与案例研究[M].中国金融出版社，2016.

[3]蒋华雄，谢双玉.国外绿色投资基金的发展现状及其对中国的启示[J].兰州商学院学報，2012，（5）.

（作者单位： 中国人民银行呼和浩特中心支行）

责任编辑：康伟