欧美发达国家职业安全管理的做法及启示

冉斌++胡盼

摘 要：我国职业安全事故时有发生，职业安全现状依然严峻，职业安全问题已经成为社会关注的焦点。本文介绍了欧美发达国家在职业安全管理方面的做法，并且讨论了如何借鉴他们的成功经验，为进一步完善和改进我国职业安全管理提出具体建议。

关键词：欧美发达国家 职业安全 启示

随着我国经济和社会的飞速发展，人们对职业安全要求也越来越高，我国已经逐步建立起职业安全与卫生管理体系，大幅度降低了我国工伤事故、职业危害和职业病的发生率，在保障劳动者身体健康以及生命安全方面做出了积极贡献，并有效维护了劳动者的权益。但是，我国职业安全管理仍然存在不足之处。作为世界上最早进行职业安全管理的发达国家，美国、德国以及英国等国家在职业安全管理方面已积累了许多成功经验，值得我国加以借鉴和学习。

一、美国、德国、英国职业安全管理的做法

作为世界上发达的工业国家，美国、德国、英国的职业安全管理起步都很早。1970年美国颁布《职业安全与卫生法》，成为最早建立职业安全法律的国家之一。1884年德国颁布《企业事故保险法》，是世界上第一个实施工伤保险的国家。为了保障工人们的身体健康和生命安全，英国在1974年颁布了《职业安全卫生法1974》，该部法律成为英国开展职业安全活动的基础。经过多年的努力，美、德、英三国在职业安全管理方面取得的成效十分显著。

（一）建立完善的职业安全管理法律体系

1970年美国颁布《职业安全与卫生法》，这部法案为美国职业安全管理奠定了坚实的基础。1977年美国国会通过并颁布《矿山安全卫生法》，这部法律成为美国煤矿安全生产的法律基础。《职业安全与卫生法》帮助和鼓励各州依据本法制定相应的职业安全标准，各州可以独立行使对本州职业安全监察权利，但所制定的标准必须高于联邦职业安全与卫生管理局的标准，而没有制定新标准的州可以继续采用联邦标准。统计数据显示，美国1971年到2000年工作场所死亡率减少50%，职业伤害和职业病的发病率也降低了近40%。美国《职业安全与卫生法》的提出，对美国以及世界上其他国家的职业安全与卫生管理产生了深远影响。德国已经颁布实施的涉及职业安全的法律有很多，包括《职业安全法》《劳动保护法》《联邦德国职业医学法规》以及《工作场所规定》等，这些法律法规构成了德国职业安全管理法律体系。为了保障工人们的身体健康和生命安全，英国在1974年颁布了《职业安全卫生法1974》，该部法律成为英国开展职业安全卫生活动的基础。为了提高工作场所的安全性，保障劳动者的生命安全，英国在2000年公布了“振兴健康安全战略”。

（二）设置职能明确的职业安全管理组织机构

为了贯彻和实施《职业安全与卫生法》，美国联邦政府建立了三个独立机构，包括职业安全与卫生管理局（OSHA）、美国职业安全与卫生研究所（NIOSH）和职业安全与卫生审查委员会（OSHRC）。OSHA隶属于美国劳工部，是一个独立的执法机构，由《职业安全与卫生法》授权其制定职业安全与卫生法规和标准并监督法规标准的执行程度。OSHA的业务包括行政管理、建筑管理、合作与国家计划、培训与教育、执行项目、评估与分析、信息技术、技术支持、标准和指导，这些业务分别由九个部门负责。NIOSH是卫生与人类服务部（HHSD）的内部机构，主要负责职业安全与卫生科学研究，辅助OSHA的工作。NIOSH研究范围十分广泛，包括流行病学、安全学、医学、化学、工业卫生、心理学和统计学等。OSHRC也是独立运作的政府机构，主要职责是监督和检查OSHA的工作。德国的联邦经济劳动部是主管职业安全工作的部门，而该部下设的劳动保护局具体负责劳动保护工作并且具有独立执法的权力。英国负责职业安全与卫生工作的政府机构包括卫生安全委员会（Health and Safety Commission ， HSC）和卫生安全执行局（Health and Safety Executive ， HSE）。卫生安全委员会主要负责制定职业安全卫生法律标准，同时还提供信息和咨询服务。卫生安全执行局是卫生安全委员会的下属机构，负责开展职业安全卫生执法活动。

（三）实施严厉的职业安全监管制度

在美国，当OSHA发现雇主没能够承担起为雇員提供安全卫生的工作环境的责任时，OSHA将果断地采取处罚行动。雇主如果对处罚存在异议，可以向OSHRC提起诉讼，OSHRC会对OSHA的决定是否符合相关法律法规的规定进行重审。OSHRC将根据重审结果对OSHA的决定进行确认、修改、撤销，或者采取其它行动减轻处罚。德国在职业安全管理方面非常重视监察、指导以及服务工作。德国职业安全管理的特点是采用“双元制”的管理模式，联邦政府和同业公会共同对职业安全进行管理，政府的职责是制定职业安全卫生标准法规，依据法规对企业进行监管。在德国，工伤保险的法定经办机构是同业公会，所有的企业必须向同业公会缴纳保险费。同业公会是具有自主决定权和管理权的非营利社会性团体，依据相关法律法规开展职业安全卫生工作。企业安全主体责任已在英国得到落实，企业承担生产经营过程中的一切责任。由于英国企业在正式投入运营之前必须进行风险评估，因此企业主的风险意识普遍较强。英国政府对职业安全违法行为处罚十分严厉，罚款金额很高，一些企业甚至没有承担高额罚款的能力，因此，企业十分重视职业安全工作。英国还利用信用体系促使企业提高其安全保障。

（四）拥有健全的工伤保险制度

德国拥有十分健全的工伤保险制度，早在1884年德国就颁布了《企业事故保险法》，是世界上第一个实施工伤保险的国家。在德国，同业公会负责办理工伤保险，并且工伤保险具有强制性，雇主必须为雇员购买工伤保险，不然雇主将会承受高额罚款，情况严重者还会承担法律责任。德国的工伤保险覆盖面很广，事故发生后，不管雇主有没有为雇员参保，雇员均有权享有工伤保险待遇。美国工伤赔偿制度拥有一套完整的法律法规体系，除了国家赔偿法外，各州政府根据工伤保险政策自主权都制定自己的工伤赔偿法，但是任何州的立法均不得与国家赔偿法相抵触。美国同时存在工伤社会保险和雇主责任保险。为了确保雇主遵守工伤赔偿法的规定，美国要求所有雇主必须选择一种保险方式，包括从私营商业保险公司处购买、从州保险基金或私营保险公司处购买、向垄断的州保险基金购买、自保等。

二、发达国家职业安全管理对我国的启示

近几年，我国职业事故、职业危害及职业病的发生率虽然有所下降，但却依然远远超过发达国家，排在世界前列，特别是作为劳动市场的弱势群体——农民工，面临严重的职业安全威胁，农民工职业安全现状不容乐观。这些问题所导致的巨大的经济损失给国家和社会造成重大负担。我国职业安全管理存在法律法规体系不完善，管理机构设置混乱，监督管理不到位，工伤保险制度不成熟等问题。本文通过分析我国职业安全管理现状，借鉴上述发达国家的成功经验，为完善我国职业安全管理提出如下建议：

（一）完善职业安全法律法规体系

我国职业安全法律体系主要包括：2001年通过的《中华人民共和国职业病防治法》、2002年通过的《中华人民共和国安全生产法》以及一系列职业安全法规和标准等。这些法律法规和标准为我国职业安全建设奠定了坚实的基础，对保障劳动者健康，预防职业疾病，避免职业危害具有重要意义。随着我国经济和工业化的飞速发展，我国对职业安全法律也不断进行修改，在2011年和2014年先后对《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国安全生产法》进行了修改。尽管我国职业安全法律体系较为完善，但是至今没有出台专门的职业安全与卫生法。

参考欧美发达国家经验，我国应该进一步完善职业安全法律体系，包括：制定一部适合我国国情的《职业安全与卫生法》，将职业安全与职业卫生工作相结合；召集各方面的人才制定各个职业领域的职业安全标准，这对各行业的职业安全管理工作具有指导意义；对职业伤害预防和职业康复工作做出规定，预防职业伤害不仅能更好保障劳动者健康还会降低企业的运营成本，职业康复工作则更多的是体现人道关怀，让劳动者在危害发生后能更快地重回劳动岗位，恢复以前的生活。

（二）构建独立的职业安全组织机构

我国的职业安全管理工作主要由国家卫生和计划生育委员会和国家安全生产监督管理总局负责，他们各自设立一些机构负责职业安全各方面的工作。总体表现为工作场所中的职业病危害预防工作由安全部门进行监管，职业病的诊断救治工作由卫生部门进行管理，劳动者的社会保障则由劳动部门提供。这种部门设置模式很容易造成部门职能交叉重叠，部门间缺乏独立性，出现问题推诿责任等现象，不利于我国职业安全管理工作的进一步发展。

借鉴欧美国家的成功经验，我国对于职业安全管理工作中的不同方面应建立独立的管理机构，明确规定各部门的权利和职责，避免出现职能交叉、权责不明等问题。除了分工明确，各部门之间还应加强沟通合作，对于工作场所出现的职业安全问题各部门应密切配合，认真履行各自职责，承担相应的监督管理责任。

（三）提高职业安全监管水平

目前我国职业安全工作还存在执法不严和监管不力的问题。我国检查人员的数量不到2万人，这个数目远远低于我国职业安全工作的需求，导致某些地区的职业安全监察工作无法有效开展，制约了我国职业安全管理的进一步发展。职业安全检查人员的素质往往决定监察执法的力度，不同于美国等国家职业安全检查员需要通过严格的考核与培训制度，我国检查员的任职条件比较低，导致检查人员素质不高，职业安全执法检查效率低。此外，我国对职业安全违法行为处罚不严的问题也十分突出，对雇主的违法惩处多以追究民事责任为主，并且罚款金额也偏少，这样无法引起企业的高度重视。

因此，我国应扩大职业安全检查队伍，提高检查员的录用标准、增加专业培训工作，尽可能提高检查员的专业素质和执法能力。我国还应做到违法必究、执法必严，对违法企业采取零容忍态度，不仅追究民事责任，对于情节严重的企业还要追究行政责任和刑事责任，增加企业违法成本，促使企业高度重视职业安全管理工作。

（四）完善我国工伤保险制度

我国至今尚未出台专门的工伤保险法，涉及工伤保险的法律主要包括《工伤认定方法》《工伤保险条例》《职业病防治法》《安全生产法》等，这些法规的立法层次低，约束力也相对较弱，可操作性不强。

借鉴美国和德国健全的工伤保险制度，我国应加快工伤保险制度建设。制度的实施离不开强有力的法律约束，为了更好地开展工伤保险工作，我国应制定专门的工伤保险法，提高立法层次和法律效力。扩大工伤保险的覆盖面，增加受保主体的职业类型，例如农民工、保姆等，让各行各业的劳动者都能够公平地享受社会福利。我国还应明确雇主责任，加快发展雇主责任保险，利用其具有灵活性的特点来协调和补充工伤保险；建立健全工伤预防、工伤补偿和职业康复三位一体的工伤保险制度，注重工伤预防工作，提高工伤预防意识，避免工伤事故和职业危害的发生，保障劳动者生命安全健康，减少经济损失，降低企业成本。

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（作者单位：吉林大学商学院）

责任编辑：代建明