美国职业病危害防治法规标准借鉴

文/秦兴强

2016年8月14日-9月3日，国家安全监管总局组织培训团赴美国，学习美国职业安全健康监管体制，为我国职业病危害防治提供借鉴。

培训团成员合影

秦兴强与培训工作人员合影

2016年8月14日-9月3日，国家安全监管总局组织“美国职业病危害防治法规标准及技术支撑保障培训团”，赴美学习美国职业安全健康监管体制，了解美国职业安全健康监管监察程序、内容、企业职业安全健康管理等，为我国职业病危害防治提供借鉴。

美国职业安全健康监管体制

美国1970年颁布的《职业安全与健康法》中，国会授权建立了3个机构，即职业安全健康管理局（OSHA）、国家职业安全与卫生研究院（NIOSH）和职业安全健康审查委员会（OSHRC），其目的一是制定或执行强制性的职业安全健康标准，二是研究职业危险及其控制措施，三是审查一些有争议的执法活动。

职业安全健康监督执法

OSHA把所有投诉进行优先顺序排序，对于优先等级靠后的危害，OSHA在获得投诉人同意的前提下通知雇主，让其描述职业安全健康问题，并要求将有关职业安全健康的危害因素详细内容、改正措施，在5个工作日内传真给OSHA。如投诉者对雇主的回复满意，OSHA不再进行现场调查。

美国对OSHA的监察活动有如下限制性规定：①雇员在10人以下（含10人），歇工率低于全国平均水平的企业，在计划中不安排职业安全健康检查；②对于“初次”不严重的违章，不得罚款；③雇员在10人以下，已请求现场咨询，并正在采取措施消除已确认的危险，不得对企业罚款。鉴于此，美国要求每个11人以上的企业都要建立档案，要有记录并保存5年。对其违规处60～7000美元的罚款。对于在指定日期内未将违规情况改善者，可处每日7000美元以下罚款。严重的，可被民事控诉处7 000美元以下罚款。如故意违规，引起雇员死亡或永久性伤害的，可处7 000美元以下罚款或6个月以内的监禁，或两者一并执行。

职业安全健康培训

1972年，OSHA建立了培训所OTI，开设短期课程和举办研讨会，对监管人员培训职业安全与健康标准、政策方针和执法作业程序，使他们能做到专业执法。

OSHA努力在执法和教育培训之间、在新标准制订和咨询服务之间、在大企业和小企业之间达到一种协调，促进企业自愿守法。具体措施包括：在标准制修订过程中，请企业和社会各界全程参与，充分沟通，协调各方利益，使企业对新标准不陌生，能遵守；全面整顿早期采纳的上千个同业标准，简化体系，提高标准的质量和有效性；调整重心，从单纯执法向执法和服务并重转变，OSHA向州政府拨款，鼓励地方政府为小企业提供免费的现场咨询服务，鼓励企业敞开大门，请咨询顾问进厂巡查，现场发现问题并培训、指导；对于大企业，OSHA重点帮助企业建立全面的安全健康管理体系，鼓励雇主、雇员之间合作，并在1982年启动了“自主保护计划”（VPP），在全国发现和认可职业安全健康管理成绩突出的企业，使他们成为全国的模范。

OSHA和州政府的另一项联合举措是：OSHA依法批准州政府的“地方性”职业安全健康计划，开展地方性执法工作。为确保工作的有效性，OSHA会对这些计划严格评估，确定地方性标准水平不低于联邦标准，州政府在机构、人员设置和能力建设方面，以及资金落实方面，都做到有效执法。为鼓励州政府参与，OSHA也会在启动期提供90% 的资金支撑，并每年提供不低于50%的资金补助。

OSHA还引入外部资源，试点由非营利性机构组建OTI培训中心，不靠政府拨款，提供非营利性的有偿培训，到2007年时，几乎每个州和大区都设立了OTI的培训中心，每年培训学员15万名。而早在1978年，OSHA就设立了面向全社会的培训资助计划，工会、行业协会、非营利性机构、州政府支撑的培训机构，都可申请获得OSHA补助金，用于现有培训机构扩容、培训能力提高、或开发专题培训材料。OSHA补助金来自社会捐助，作为回报，OSHA通过自己的网站，向社会提供受益机构培训课程信息，允许公众免费下载一些资助项目制作的培训材料。

中美职业安全健康监管工作对比

职业安全与健康统一立法

美国经历过生产安全事故与职业病危害事故上升高发、快速下降到安全稳定的不同时期，立法也随之几经更迭，经历了工厂法、安全生产法到职业安全与健康统一立法的不同阶段，目前美国采取职业安全与健康统一立法，这也是当今世界上多数发达国家采用的立法形式。

我国2001年颁布了《职业病防治法》，2002年颁布了《安全生产法》，安全生产和职业健康采取双轨制立法，这与我国当时正处在安全生产事故高发期的历史国情有关。在之前的一段时期内，这种做法对遏制重特大安全生产事故发生起到非常积极的作用。然而，从目前实际情况看，两法分立既不利于安全生产与职业健康2项工作协调开展，导致重复执法，降低执法效率，浪费行政资源；同时也加大了企业负担。

在作文教学中，有部分学生对写作有畏难情绪，这就需要教师晓之以理，改变学生的畏惧心理。教师要想方设法做学生的思想工作，让学生明白写作是非常有趣的、有意义的事情。学生一旦明白写作的重要性与必要性，写作的心态就会随之转变。在作文教学中，晓之以理要达到好的效果需要老师本身具有一定的写作功底，老师可以拿出自己的一些作品跟学生分享，还可以跟学生交流写作心得，引领学生进行作文训练等。

职业病危害的范围扩展

美国的职业病危害范围已扩展到非物质领域，如重复性动作伤害等人类工程学领域。美国OSHA于最近出台了人类工程学标准草案，可看出美国的职业病危害范围已渐渐向非物质因素拓展。当前，美国也非常重视职业压力、工作场所暴力等因素，使员工免于遭受暴力、精神压力等侵害。

我国法律把职业病的病因即职业病危害，局限在物质因素这一狭小范围，即粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素，基本不考虑非物质的工作制度、动作、精神等因素对职工健康的影响。

监管与服务并重的工作模式

美国OSHA的监管员数量并不多，监管任务也十分繁重，但监管人员专业素质较高，监管执法执行力更强，通过强有力的执法督促企业不敢违法、不愿违法。我国职业安全健康监管人员，尤其是职业健康监管人员多数为临时转岗，业务素质和执法水平有待提高。

相比于我国安全监管部门对企业主要行使监督管理、执法检查和违法处罚的监管职责不同，OSHA履行法律所赋予的监督执法权力的同时，对企业还有帮助指导责任。OSHA内部设有负责向企业提供咨询服务的部门，该部门可根据企业需求提供免费专业指导，帮助企业提出整改方案。同时，该部门独立于监督执法部门运行，不得将企业有关情况提交执法部门进行执法检查。

主动落实企业主体责任

美国的职业安全健康管理并不仅仅从员工角度出发，而是同时考虑雇主的利益，充分发挥雇主和雇员双方积极性来共同促进工作场所职业安全与健康。职业安全与健康的促进不仅有利于员工，同时也将有效增加雇主利益。职业安全健康能产生效益体现在以下方面：事故减少与员工伤亡降低会大大降低雇主的生产成本，减少损失，节约巨额赔偿金及职工医药费，同时职业安全健康设施投入也会带来更高效的生产率。OSHA相关网站上，雇主可输入所属行业及产生职工伤亡的数量，网页会给出可能造成的经济损失，以及多少效益才能弥补这个损失。基于这些因素，雇主更愿主动配合政府搞好自身职业安全健康。

工作建议

促进《安全生产法》和《职业病防治法》两法融合

安全生产与职业健康属于同一工作领域，具有相同性质，二者涉及劳动者在劳动过程中的基本权利，是同一问题的两个不同方面，二者不仅具有统一性，且具有相互支撑、融合、促进的属性，两者之间是正相关的。中国职业安全健康走一体化是大势所趋。法规标准是监管之根本，制定《职业安全健康法》，以维护劳动者的职业安全健康权利为宗旨，将安全生产与职业健康的管理要求一并规范，为一体化监管提供法律依据，既有利于监管部门执法，也便于用人单位落实执行。

整合职业健康标准体系

对职业健康标准体系进行充分研究，做好职业健康标准体系的顶层设计。一是要调整理顺职责，按照责权一致、有利工作的原则，进一步明确国家职业卫生标准的制修订职责，将与工作场所监管相关标准的制修订职责划转至安全监管部门。二是标准体系要层次清晰，既要有引领企业进步、要求更高的推荐性标准，也要有守住底线、有利于监管部门监督执法的强制性标准。三是要做好职业健康标准与法律法规的衔接，使管理性法规与技术性标准相互配合，给予企业简洁明确的要求与指导，使企业知晓要做什么、怎么做，以及如果不这么做的法律后果。四是压缩标准数量，提高标准质量，在吸纳企业参加标准制修订工作的基础上，把握标准的导向与尺度，确保标准的科学性与可行性。五是根据经济社会发展情况，适时调整职业病目录，逐渐将心理压力、肌肉骨骼疾病等纳入职业病范围，扩大劳动保护的范围。

明确定位 督促企业落实主体责任

要树立依法行政理念，厘清监管部门与企业的责任界限，监管部门是规则制定者和秩序维护者，企业是规则遵守者和职业健康自主管理者，企业才是职业安全健康工作的责任主体。安全监管部门要创新思路，改进工作方式，从目前监管人员数量和业务能力来看，仅凭行政执法无法覆盖存在职业病危害的1 200万家企业，要发挥职业健康技术服务机构的技术优势，通过政府购买服务等方式，为安监部门提供技术支持，缓解职业健康监管力量不足、技术支撑薄弱的问题。同时，充分发挥市场作用，为企业提供全过程服务，解决中小企业职业病危害防治工作“无人管、不会管、管不好”的难题。要行政执法与教育引导并重，既有对违法企业的严厉处罚，又有正面的帮助与指导，充分发挥帮助促进企业自觉落实主体责任。要通过执法、宣传、教育等方式，使企业负责人了解职业安全健康法规标准的具体要求、达到这些要求的方式方法，以及产生事故的后果，使他们认识到预防也能产生效益，自觉加大投入，自觉加强职业安全健康管理，保护劳动者职业安全与健康。充分发挥保险和第三方机构作用

依靠强制工伤保险制度预防安全事故，是所有工业发达国家和众多发展中国家的普遍做法与成功经验。保险公司主要为企业主在职业安全健康方面出谋献策，实地排查治理隐患，以减少工伤赔付，并根据事故风险确定保险浮动费率。更大地发挥第三方技术服务机构的技术服务和支撑作用，除了为企业提供传统的评价、检测等技术服务外，可以全面参与企业规划设计、项目建设、生产经营全过程，提供全方位的事故预防、风险评估、隐患排查、文化建设等服务。

我国工伤保险虽然是强制性，但未能与安全监管监察体系充分结合，仅停留在事后赔偿层面，事故预防作用基本未发挥。建议进一步推动提取安全生产费向参加安全生产责任险转化，统筹考虑保险和第三方机构作用发挥，建立健全政府、企业、承保单位、第三方机构共赢机制，充分调动各方在安全生产和职业健康方面的积极性、主动性和创造性。