区域性气象灾害风险管理机制探析

韦宁+韦丽英

摘要 气象灾害风险管理是防灾减灾的必要战略选择之一。本文分析了百色市气象灾害风险管理问题，并提出了相应的对策，以期创建并不断完善区域性气象灾害风险管理，减轻、减少气象灾害对人们生命财产安全造成的影响。

关键词 气象灾害；区域性；风险管理；机制

中图分类号 P429 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）22-0179-02

在气象灾害面前，人们不应仅仅关注灾害本身和短期内因气象灾害所引起的问题，而应对气象灾害风险管理系统机制进行深入研究，不断探索如何在各类气象灾害风险条件下生存和发展社会经济，进一步规范灾害风险管理，建立气象灾害风险管理地方标准，将气象灾害风险分析、研判、调查、评估评价、监测与预警等编写本地化的气象灾害风险应急指南，为本地气象灾害的灾前、灾中、灾后系统工作成为具有实质性指导意义的气象灾害管理基本模式。

广义的风险管理（risk management），既包括风险分析、风险评估，也包括风险控制[1]。我国是气象灾害频发的国家，绝大多数气象灾害事件都发生在相对有限的地理区域内，使绝大多数的气象灾害呈现明显的区域性特征。而对于一方发生的气象灾害，国家有关法律法规已明确地方政府的责任。因此，对于气象灾害的预防、应急救援和相关管理工作是以地方政府为主导，在灾难发生时第一时间内以政府层面最快组织应急处理。但是，在具体的地方性法规建设方面，各地還欠缺细分灾种的地方性、区域性法规，例如百色市在2008年初因冰冻雨雪造成全市工业、农业较大灾害就是缺乏应对雨雪低温天气灾害应急预案的一个案例。

百色市位于我国西南边陲、云贵高原东南缘、广西西北部，地处低纬，属亚热带季风气候。境内地形复杂，河谷以丘陵为主，南北山区以山地居多，海拔280～980 m，最高为岑王老山（2 062 m）。由于特殊的自然地理条件，局地天气气候差异很大，易产生极端天气，气象灾害频发，以干旱、强对流（冰雹、雷电、大风等）、暴雨、高温、低温冷害、台风为主。百色市下辖12个县（市、区）、135个乡镇，在这些区域内，各区域应对各类气象灾害风险管理方面存在法规体系建设不全、非工程性措施不强、综合监测站网密度不够、气象灾害风险管理知识宣教不足、资金不足等问题。因此，本文以百色市区域性气象灾害风险管理问题为导向，结合国家和上级气象部门对气象灾害风险管理的工作新要求，对建立健全区域性气象灾害风险管理机制问题提出相应的对策。

1 区域性气象灾害风险管理体系建设

区域性气象灾害风险管理体系包括当地政府出台的有关法律法规、以政府为主导的应急预案和应急组织、基于上级气象部门统一建设的监测预警系统，比如在百色市，可以基于广西区气象局打造并在全区气象部门推广应用的“两系统一平台”和广西区气象局统一建设的省级突发事件预警信息发布平台、社会力量参与机制、灾害管理教育培训体系、气象灾害风险“众宣”机制、气象灾害风险管理资金“众投”机制等。

我国自然灾害应急机制的建设引起中央领导的高度重视始于2003年的“非典”。“非典”之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题[2]。党的十六届四中全会以来，各地按照党中央、国务院的决策部署不断提升本地应对突发事件特别是气象灾害的能力，并取得了很大的成绩。然而，在具体的法规建设方面，各区域还有较大的差距，在灾害面前常常缺乏对策，例如2008年初南方地区发生的冰冻雨雪天气造成较大灾害便是一个案例，显现了各地区防御气象灾害工作缺乏法规保障和分灾种的应急措施，对于突发气象灾害的预案可操作性不强、应对不足。

1.1 建设本地区域性规范化、标准化气象灾害防御法规和管理体系

在地方性法律法规建设方面，以百色市来说，60年来当地未出台气象灾害防御法规，仅出台了一些相关的规范性文件，例如2010年百色市政府出台的《百色市气象灾害应急预案》、2017年新修订《百色市洪涝灾害应急预案》《百色市本级重大气象信息和重汛情旱情报告党政主要负责人实施工作方案》等规范性文件，而以国家标准和行业标准为主体的地方性气象灾害防御标准更是处于空白。在部门规范性文件方面，百色市气象局虽然完善了本级内部气象灾害应急预案，出台了《百色市气象灾害防御规划》等，但近年来，当地由于极端天气事件导致的气象灾害多发、频发，由此带来地方性气象灾害防御指南缺失、气象灾害风险调查与评估标准等问题日益凸显。加快推进以国家标准和行业标准为主体的本地气象灾害防御标准体系建设，建设本地区域性规范化、标准化气象灾害防御法规和管理体系是当前气象部门亟待解决的重要课题[3-4]。

1.2 建立以当地政府为主导的气象灾害风险管理组织及队伍

（1）区域性气象灾害风险管理组织应由本地行政首长担任最高领导，成立本地化气象灾害防御协调机构和办事机构，市级应涵盖市本级所在区，县级应涵盖至当地所有行政村。

（2）气象灾害管理属地化原则。鉴于气象灾害管理的复杂性，当地政府应以政府应急管理部门为牵头单位，以气象部门发布的气象灾害预警为先导，组织本地区跨部门的综合应急启动管理工作。

（3）组建应急小分队。主要面向乡镇、村屯和社区的气象灾害防御管理，主要的工作职责：一是“网格化”的气象灾害日常管理，即在本管辖区域内对本区域发生的气象灾害进行摸底排查，按上级指令实施灾害管理；二是开展面向气象灾害突发状态下的协调工作。

1.3 建设具有本地特征的气象灾害应急管理信息系统

现代信息管理技术能够很好地实现对区域性气象灾害的风险管理。以百色市来说，应在省级突发事件预警信息发布系统基础上，整合跨部门资源，在政府应急管理部门的主导下，建设本地化气候变化数据库及本地气象灾害风险管理信息系统。借力中国气象局的智慧气象信息员平台，结合部门人力资源数据库，完备有关人员的资料，包括志愿人员与部门专业联系人、历史灾情、气象备灾物资数据等，通过这个数据库能很容易检索到防灾、抗灾、救灾的各种信息。

1.4 激活本地全民参与机制

气象灾害发生显现出的区域特征性，则在防灾减灾机制建设上更应强调本地全民参与。在民间组织上，组织义工团队、各界爱心人士参与到防御气象灾害工作中；在政府层面上，充分发挥共青团志愿者和各地乡镇气象信息服务站、气象信息员的积极作用。通过纵横本地机构、组织的方式来激活由政府组织到社会团体及个人的全民参与气象灾害防御“网络”，形成具有本地特色的全民参与工作机制。

1.5 完善区域性气象災害管理教育培训体系

建设以当地气象部门专业力量为主，各方资源投入的气象灾害管理教育培训体系。将本地气象灾害管理体系编制成指南手册，通过地方党委组织部、教育部门、民营企业宣传部门等将气象灾害防御教育融入各级学校科普知识教育大纲、融入民众生活和地方产业发展中。通过地方党委宣传部门，协调跨部门的科普教育基地，将气象防灾减灾知识有效融合到跨行业管理层面，进一步提高全社会对气象灾害风险防御意识和风险防控能力[5-6]。

2 加强本地区域性气象灾害防御非工程性措施

当地的气象主管机构要根据当地气候特征和灾害调查历史数据制作当地气象灾害风险区划图，并报地方政府相关部门，由政府组织各有关单位对本地气象灾害风险区划、分灾气象灾害防御措施和防御指南进行充分评估论证，特别是要对特殊地理环境、地质灾害隐患点的村屯和社区避难所和转移路线进行充分考证，经跨部门、跨行业专家充分论证后由本级政府印发实施。

3 建设以当地政府为主导、气象部门为主、跨部门监控资源共享的区域性气象灾害综合监测机制

由于气象灾害发生的区域性特征，在当地建设专业气象灾害监测站和多部门视频监控资源共享对实现发布区域性精准气象灾害预警信息具有重要的基础作用。在基层政府组织带动下，建立有奖灾害报告制度，扩大气象灾害的监测范围。基层气象台站在本部门建设的自动气象站网基础上，积极争取向地方政府、各有关部门建设专业监测站，优化本地气象站网布局，充实气象灾害监测项目[7]。

3.1 制订区域性气象灾害预警阈值和标准

首先要确定本地气象灾害致灾临界条件，其次依据中国气象局正在打造的智能网格预报“一张网”产品，由当地预报员进行经验订正并完成内插计算。关键是当地气象预报员要解决好在数据预报应用产品上的订正精度和准确率问题，才能建立本地区域性气象灾害预警预警阈值和标准。

3.2 健全区域性气象灾害监测预警信息发布和传播机制与渠道

在渠道建设上，应以基层政府为主导，在当地气象部门梳理本地气象灾害历史数据，制作本地气象灾害防御区划的基础上，各部门联合对本地气象灾害进行分灾种应急预案编制，形成以基层政府为主导，基层多部门联动、社会参与的气象灾害防御联动管理体制和运行机制。

在传播机制上，可以气象灾害防御社区标准化认证为突破口，健全从市—区—社区—街道、县—乡—村的分级传播渠道，避免因行政区域出现气象灾害预警信息停滞传播问题；出台奖励认证达标社区、村屯标准，鼓励气象灾害发生周边的行政区域共同参与。例如，在灾害性天气发生区域，设置24 h预警信息站点和应急中心，及时播发上级和当地气象台站滚动发布的天气实况和气象灾害警报。以百色市来说，还可以借助全市1 700多套气象预警大喇叭、各县气象多媒体户外显示屏向公众快速传播气象灾害预警信息和天气情况。

4 区域性气象灾害风险管理资金“众投”机制

随着各级政府对气象防灾减灾工作的不断重视，对各级气象部门的气象防灾减灾地方经费给予了较大支持。但同时也还存在预算资金总量不足、预算项目细分不够、突发性气象灾害防御资金不能及时列入预算等问题。因此，按照气象灾害发生的区域性特征和上述存在的问题，在当地建立由政府投入、部门筹措、社会力量三方共同运维的“众投”机制是解决这些问题的主要对策。特别注意的是在社会力量投入上，应倡导以受益方投入为主，公益资金为辅的模式，达到防灾效益的最大化[8-9]。

5 结语

区域性气象灾害风险管理是指根据气象灾害风险管理原则、评估办法等相关专业理论，结合本地气象灾害风险区划特征、区域政治和社会经济发展等综合考虑建立的管理机制。通过健全地方性法规体系，加强地方性非工程性措施，建设以当地政府为主导、气象部门为主、跨部门监控资源共享的区域性气象灾害综合监测机制，推动区域性气象灾害风险管理资金“众投”机制等举措，创建并不断完善区域性气象灾害风险管理能力，促进全社会、各行业应对气象灾害风险能力的提升，最大限度地减轻、减少气象灾害对人民生命财产带来的影响和损失[10-11]。

6 参考文献

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