该如何治理城市边缘地带（讨论）

吕德文

在城市街头，可见小贩、乞丐、杂耍等营生活动，也存在着坑、蒙、拐、骗等现象。这个在传统社会被称作“江湖”的地方，是国家与社会的边缘地带，非正规经济大量存在，社会力量较为活跃，非正式行政普遍存在。对“江湖”的治理，仍然考验着现代国家。因为对国家而言，边缘地带往往意味着行政力量会受到限制；对社会而言，这是个最具活力，也最具风险的领域，社会的自我治理显得困难重重。

在传统时代，“江湖”大多立足于熟人社会，通过同乡、同业等关系维系内部秩序，国家也发育出一套基于血缘、地缘关系基础上的半正式行政技术。国家权力机关依赖代理人治理，客观上尊重了熟人社会的自治权。正式权力运用人情、面子等半正式行政方式开展，使得行政、法律等适应于地方性规范。在国家治理任务不多、社会事务并不复杂的传统时代，半正式行政可谓是一种官民两便的简约治理方式。

然而，在现代社会中，熟人社会逐渐解体，代理人无法有效掌握治理信息，地方性规范也逐渐失去了力量。这在我国城市治理中表现尤甚。改革开放后，大量流动人口涌入城市，城市街头的陌生人社会已然成形。城市在实践中逐渐放弃熟人社会的治理技术。比如，“临时工”已非来自于本地的志愿者，而是市场招聘的劳务人员，他们大多是城市里的

陌生人。与此同时，国家治理领域开启了行政理性化进程。其基本逻辑是：加强正式行政的管制，严格限制半正式行政人员参与地方治理。

我国在一个相当短的时间内完成了从“乡土中国”向“城市中国”的转型。大规模的城市化意味着，城市街头的边缘地带在迅速扩张，非正规经济的类型、从业人员及活跃程度，都在呈几何级数增长。边缘地带的社会事务不仅随着城市化进程而急剧增加，且细小琐碎、复杂而难以定性，它并不遵循科层制行政中的分门别类、按部就班的要求，正式行政力量满足不了边缘地带的治理需求。这造成了一种困境：一方面，由于正式行政存在局限，一线行政仍严重依赖于半正式行政；另一方面，国家治理体制并不认可半正式行政有其存在的合理性。过去一些年城市街头执法冲突不断，很大程度上源自于边缘地带治理的复杂性。

因此，在城市边缘地带客观上难以消逝的情况下，城市治理现代化也应该赋予半正式行政一席之地。一方面，半正式行政需受到正式权力的严格规制。近些年来，各个城市管理部门加强了对行政辅助人员的管理、使用，如制定了一系列法律法规，明确行政辅助人员的职责，推行民警带班制等行之有效的操作流程，从而使得半正式行政权力受到有效约束。另一方面，也要赋予半正式行政自由裁量权，建立半正式人员积极履责的激励措施。比如，武汉市城管系统近些年来推广了一系列柔性执法措施，绝大多数是协管员主导参与的，这在扭转城管形象、重塑行政执法的严肃性方面，都起到了良好效果。

治理城市边缘地带，既要保持这一地带的活力，又要维持其基本秩序。我国正处于史无前例的快速城市化进程中，虽面临边缘地带治理的挑战，却也是一个重新认识我国传统的治理资源、重塑秩序的机会。▲

（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）