安监局能否处罚违法运输企业

文/本刊记者 包冬冬

安监局依据《安全生产法》对发生交通事故的运输企业予以行政处罚，是否属于超越职权的行政行为？一起发生在黑龙江省哈尔滨市呼兰区的典型案件，引起了业界的广泛关注。

2014年修订的《安全生产法》中，新增了第109的内容：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款： （一）发生一般事故的，处20万元以上50万元以下的罚款……；”那么，是否意味着，安全生产监管部门可以依据此项规定，对发生生产安全事故并负有责任的生产经营单位进行处罚呢？请看这一个发生在黑龙江省哈尔滨市呼兰区的案例。

8月10日23时许，陕西省境内京昆高速公路安康段秦岭1号隧道发生一起大客车碰撞隧道口事故，造成车内36人死亡，13人受伤。新华社发

法院 安监局超越职权

2015年3月1日6时40分许，朗奥公司的一辆大型普通客车在哈尔滨市呼兰区鹤哈高速公路北往南方向411 km路段，发生一起交通事故，经呼兰区交警大队认定：冰雪路面、超速行驶、采取措施不当，车辆侧滑撞到中心隔离带上后侧翻，造成乘车人4人死亡、32人受伤。司机王金财负事故的全部责任，朗奥公司对死者和伤者进行赔偿。

2015年6月26日，呼兰区安监局认为朗奥公司存在以下违法行为：驾驶员冰雪路面超速行驶，采取措施不当；未认真落实交通安全的法律、法规，对驾驶员安全培训不到位；对客运车辆监管不力，未严格执行车辆GPS系统安全管理有关规定，肇事车辆当天GPS系统运行不正常未进行有效管理；驾驶员未按规定提醒乘客系安全带。因此，呼兰区安监局向朗奥公司下发了行政处罚决定书，给予该公司人民币52万元的行政罚款，对朗奥公司法定代表人纪宏春罚款8 000元、安全管理员陈英罚款6 000元。朗奥公司不服，向法院起诉，请求撤销呼兰区安监局的行政处罚决定，退还其已交的罚款31万元。

一审法院呼兰区法院判决认为，朗奥公司所属车辆在冰雪路面超速行驶，车辆侧翻撞到隔离带上造成交通事故。《道路交通安全法》明确规定，应适用其规定进行处理。由于道路交通安全的特殊性，国家专门制定了《道路交通安全法》及其实施条例、《道路运输条例》予以规范，故呼兰区安监局依据《安全生产法》相关规定对发生交通事故的运输公司予以行政处罚的行为，属于超越职权的具体行政行为。朗奥公司请求撤销呼兰区安监局的行政处罚应予以支持。

《安全生产法》第109条

发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:

（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。

《生产安全事故报告和调查处理条例》

第13条

事故报告后出现新情况的，应当及时补报。自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。

第32条

有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

第43条

本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。

呼兰区安监局上诉到哈尔滨市中级人民法院，称：涉案事故属于生产安全事故，呼兰区安监局具有依据安全生产法律、法规进行处理的职权；《道路交通安全法》对本案情形没有特别规定；安全监管部门对发生交通事故负有责任的道路运输企业具有行政处罚权；处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持。呼兰区安监局请求撤销一审判决，驳回朗奥公司的诉讼请求。

朗奥公司答辩称，呼兰区安监局引用的均为部门规章、规范性文件，最高人民法院关于安监部门对道路交通事故是否有处罚权已作出答复；呼兰区安监局出具的行政处罚决定中认定的事实与处罚依据条款没有关联性，请求驳回上诉，维持原判。

哈尔滨市中级人民法院维持原判，主要依据最高人民法院（2010）行他字第10号《关于安监部门是否有权对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（以下简称《答复》）的规定。

《答复》中明确：根据《安全生产法》第2条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《调查处理条例》）的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第21条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第82条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《调查处理条例》第37条对相关运输企业实施行政处罚不妥。

本案中，交警部门出具的交通事故认定书，已经认定驾驶员王金财驾驶车辆在冰雪路面超速行驶，采取措施不当是构成事故的原因，违反了《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》。那么，根据《答复》的规定，未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因的，呼兰区安监局根据《调查处理条例》第37条对相关运输企业事实行政处罚不妥。

综上，哈尔滨中级人民法院维持一审判决，并此判决为终审判决。

呼兰区安监局不服，向黑龙江省高级人民法院申请再审，但依旧维持原判。黑龙江省高级人民法院认为，虽然《安全生产法》已于2014年修正，《答复》是2010年作出的，但《答复》对于职权法定这一基本的依法行政予以充分释明，目前仍然有效。

专家对安法第109条理解不同

对于法院的判决，中国矿业大学中国安全生产法律与政策研究中心研究员周勇、中国矿业大学公共管理学院法学系副教授、博士、硕士生导师汤道路提出了自己的观点。

他们认为，这个司法判决体现的立场观念与安监部门的行政执法思路产生了极大的冲突，再次凸显出两部法律在适用范围上的复杂性，而其中的关键点就是《安全生产法》第109条应如何适用的问题。

一、二审法院以及再审法院都援引了最高人民法院2010年的《答复》，认为道路交通事故认定书认定客车司机对翻车事故负全责，是发生事故的直接原因。虽然朗奥公司存在安全教育培训不到位等违法行为，但因该违法行为不是事故发生的直接原因，因此对这些违法行为“不宜”直接适用《调查处理条例》第37条以及后来的《安全生产法》第109条的规定予以处罚，而是应当选择违法行为对应的罚则条款处罚，例如安全教育培训不到位的即应当选择《安全生产法》第94条加以处罚。

法院的观点体现出了司法机关在对待行政处罚问题上的审慎性，即通过限定直接因果关系来限制可能的行政处罚权不当扩张，这一司法精神总体上是值得赞扬的。但是，进入安全生产这一特殊领域，却可能是违反了《安全生产法》“预防为主”“强化和落实生产经营单位的主体责任”等基本原则的，进而导致其对《安全生产法》第109条理解失当。具体来说，本案裁判结果反映出以下几个问题：

首先，《安全生产法》与《道路交通安全法》在调整范围、调整方法、法律责任等方面有着明显的不同。总体看来，《道路交通安全法》主要调整人、车、路、通行规则等直接涉及道路交通安全的问题，而《安全生产法》则主要调整作为生产经营单位的交通运输企业是否落实了生产安全责任制、是否依法建立并运行了有效的内部安全管理等间接涉及道路交通安全的问题。正因为《安全生产法》更强调事故预防、更强调对生产经营单位内部安全管理的规制，所以《安全生产法》设定的行政处罚大都不需要以实际发生事故后果为前提，而且这些行政处罚不仅关注可能导致事故发生的行为、技术等直接原因，更加关注可能导致事故预防不力的安全管理失效等间接原因，这是《安全生产法》显著的特点之一。

其次，关于《安全生产法》第109条的适用条件。以是否已经发生事故为标准，《安全生产法》对生产经营单位的违法行为采取两种处罚方式：对于尚没有发生事故，则对各违法行为依据各自的罚则处罚，例如违反了第25条安全教育培训义务的，则依第94条第3项处罚；对于已经发生了事故的，则对查出的与事故发生有因果关系的各项违法行为不再一一寻找对应的罚则条款，而是直接适用第109条，对事故责任单位进行“打包式”处罚。

因为第109条处罚较重，可以理解为立法者意图通过加大事故成本、重罚事故责任单位，来强调内部安全管理与事故预防的重要性。因此，适用第109条时，只需证明生产经营单位存在安全违法行为且该违法行为与事故发生存在因果关系，即可证明生产经营单位对事故负有责任，即可予以处罚，并不需要证明这些安全违法行为与事故发生是否是直接因果关系。就此而言，最高法的《答复》对此条的理解与《安全生产法》的立法目的可能存在一定偏差。

最后，必须指出，本案的判决结果可能会对全国的安全生产执法工作带来严重的不良影响。《安全生产法》在我国立法较晚，但是发展较快，而且社会积极效果突出。近年来，我国在安全生产方面取得的巨大进步，离不开《安全生产法》的严格实施，尤其是其中严防死守般的义务保障机制和严格的责任追究机制，更是发挥了关键性作用。不可否认，本案中安监局自身在行政处罚上也存在一定的瑕疵，但本案所反映出的各级法院对《安全生产法》的误读误判，可能导致安监部门对交通运输企业内部安全管理的行政监管投鼠忌器，进而导致监管盲区，必然会对我国的公共交通安全产生深远的负面影响，这才是本案最让人担心之处。

杭州市下城区安监局调研员严一逵政府的批复是责任事故处罚的法定要件

作为杭州市下城区安监局调研员、公职律师严一逵，对此类案件做了很多研究。他认为，一是《安全生产法》与《道路交通安全法》虽属于普通法和特别法的关系，但《安全生产法》第2条的适用范围明确规定，只有当“有关法律法规……另有规定的，适用其规定”，而《道路交通安全法》对事故企业的行政处罚并无明确规定，故对事故责任单位实施行政处罚仍应适用《安全生产法》有关规定。

二是《调查处理条例》第2条，适用范围并未排除道路交通事故，且第13条明确规定：道路交通事故属调查处理范围，第43条第一款规定“本条例规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”。

三是2014年修订的《安全生产法》新增加的第109条，规定了发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安监部门依照事故等级和情节轻重处以罚款。所以，安监部门对道路交通安全事故负有责任的生产经营单位具有实施行政处罚的法定职权。

严一逵解释，行政机关实施行政处罚不是任意性的，而是有法律法规限定的。根据《调查处理条例》第32条：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”。安监部门对发生生产安全责任事故的单位实施行政处罚，其立案、处罚的依据是政府对道路交通安全生产责任事故的行政批复。只有批复将事故定性为“生产安全责任事故”，安监部门才能依照批复明确的内容，对事故责任单位处以相应罚款。如批复将事故定性为“非生产安全责任事故”，安监部门就不能适用有关责任事故相应规定对事故单位处罚。本案一审判决书中已经明确，这是一起较大道路安全责任事故，呼兰区人民政府的批复也作为证据之一提交法庭，因此，依据《调查处理条例》第32条，可以对事故交通企业进行行政处罚。

值得注意的是，安监部门对事故发生单位的行政处罚是针对“生产安全责任事故”的行政处罚。其主要证据就是政府的批复，而非其他的诸如培训不到位、制度不落实等有关内容。因为政府的批复是责任事故处罚的法定要件，对发生生产安全责任事故具有当然的证明效力。一旦安监部门就生产安全责任事故对责任单位的行政处罚引起行政诉讼的话，只要政府批复成立，政府批复的证据材料与责任事故案件事实之间的证明关系就得以确认。其他的事故调查材料不是安监部门对责任事故的责任单位实施行政处罚需要举证的内容。如事故责任单位对政府批复不服，那事故责任单位应当自知道或者应当知道作出批复行政行为起6个月内，以政府为被告向法院另行起诉。只有对政府批复提起的行政诉讼，才能就批复的相关内容由政府负举证的责任。

所以，安监部门对责任事故中责任单位的行政处罚与政府对责任事故所作的行政批复，在法律上是不同行政主体行使的不同行政法律行为，其举证责任分配和证明标准是完全不一样的。

严一逵解释，只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚。安监部门实施的处罚，是对负有生产安全事故责任单位的罚款处罚，法律法规依据是《安全生产法》第109条和《调查处理条例》第37条。由于《安全生产法》增设的第109规定，加大了对事故责任单位的处罚力度，这与《调查处理条例》第37条规定的内容相冲突。根据“上位法优于下位法”的法律适用基本规则，应优先适用《安全生产法》第109条规定。

安监部门对发生生产安全责任事故负有责任的单位实施行政处罚，必须清楚其违法的事实是“发生了生产安全责任事故，并负有责任”。由于《调查处理条例》没有对责任单位设定如“生产经营单位应……，防止发生生产安全事故，对负有责任的依法承担相应法律责任”之类的具体行为规范的义务性条款，《安全生产法》第84条虽有“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第87条的规定追究法律责任”的规定，但由于该条款对生产经营单位责任追究的规定没有单列，往往被人解读为只强调对行政部门事故责任追究的规定，而忽视了生产经营单位责任追究的规定。这样，安监部门在行政处罚时，往往因找不到对事故责任单位违法的实体规范条款，而用“制度不落实、培训不到位”等（《安全生产法》第4条、25条等）违法行为来替代，结果不能与责任事故对应的《安全生产法》第109条（包括《调查处理条例》37条相应条款）法律责任规定来匹配，造成违法行为与对应的法律责任处罚规定不一致。

对此，从最高人民法院2010年的《答复》可见，行政处罚中既然当事人违法发生了生产安全事故，就应找出其发生生产安全责任事故的违法条款，才能与“法律责任”中对事故责任单位的处罚条款相匹配。

所以，安监部门对道路交通责任事故中负有责任的企业实施行政处罚时，应针对其违反《安全生产法》第84条“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外……”的规定，适用处罚依据是《安全生产法》第109条相应规定。只有这样，才能使事故责任单位的违法行为与法律责任的处罚行为一一对应，做到“过罚相当”，正确适用法律。