40年来我国城镇化的演变特征及未来发展思考

汪来喜 郭力

摘 要：改革开放40年来，我国劳动力流动经历了由离土不离乡—东南流—回流的转变，产业布局体现为由乡镇企业异军突起—东部产业集聚—产业内迁的演变；受此影响，我国城镇化道路也形成了由20世纪80年代小城镇发展模式—90年代集中型城镇化模式—21世纪以来城市体系分散化的趋势。当前产业内迁与劳动力回流趋势促使城镇化重心偏向落后农村区域，因此，城镇化发展重点要由大城市到乡村振兴转变，城镇化的空间布局要由集中的城市区域向分散的农村地区延伸，这将成为改善城镇化结构与区域趋同发展的契机与出发点。

关键词：产业转移；劳动力流动；城镇化；演变特征

中图分类号：F299.2文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）11-0017-05

一、产业转移与劳动力流动视角下我国城镇化道路及其历史演变

改革开放40年来，我国城镇化水平快速提升。从城镇化率看，1978年城镇化率为17.9%，2017年城镇化率为58.5%，提升幅度达到40个百分点，從农村进入城市的新增人口达到6.4亿人；从城市数量看，1978年城市数量为193个，2017年为657个，增加了464个，增加了1.4倍；从城市经济在整个国民经济中的占比看，从1978年的36%提升至2017年的80%，进入诺瑟姆曲线所描述的城镇化中期的后半阶段。由于工业化规模收益递增阶段在中国已接近尾声，快速的城镇化愈发成为主导经济社会发展的关键动力，也是中国由传统社会向现代社会转变的必然趋势，梳理40年来我国城镇化历史演变及特征，对指导未来城镇化发展具有重要指导意义。

（一）20世纪80年代：乡镇企业异军突起、“离土不离乡”与小城镇发展模式

1.乡镇企业异军突起与劳动力“离土不离乡”

20世纪80年代到90年代初，我国早期城镇化走了一条“农村包围城市”的道路。一是农村劳动力率先解放，将大量农村剩余劳动力从土地的束缚中解放出来，为工业发展提供了充足而廉价的劳动供给；二是乡镇企业异军突起，其从业人员占全国非农就业人员的比重由1980年的23.9%持续上升到1985年的35.8%，并在1989年达到最高值40.9%①；三是“离土不离乡”的非农转移方式，1988年我国有1.2亿农民工，其中大约有75%都在家乡附近的乡镇企业实现了就地转移，外出务工者仅占不到四分之一②，跨省迁移者更少。

2.小城镇发展模式顺利实现城镇化起步

20世纪80年代的农村工业化与农民非农化直接推进了我国城镇化发展，使得我国城镇化率由1980年的19.39%快速提升到1991年的26.94%，年均上升0.7个百分点，顺利实现了城镇化起步。乡镇企业吸纳就业量与国有单位就业人员数之比从1980年的0.37∶1，持续上升到了1995年的1.14∶1，非农就业机会的增多从根本上助推小城镇经济繁荣与人口增加，以自下而上的方式有力地推动了我国城镇化进程。

（二）20世纪90年代：产业集聚、“两栖式东南流”与集中型城镇化

1.东部地区通过承接产业转移实现产业集聚

20世纪90年代，随着邓小平南方谈话后改革开放的进一步深入，中国东部沿海地区通过大规模吸纳外来资本与学习国外先进技术、管理经验，率先实现了工业化腾飞。特别是广东、上海、浙江、江苏等省市凭借自身区位地理条件优势、劳动力成本优势、对外开放政策扶植及市场经济体制逐渐完善等，大力承接国际劳动密集型产业转移，基本上形成了制造业上下游产业链与配套设施、服务的区域集聚，迅速成长为世界制造业中心，有效带动了生产要素的流动与集聚，实现了经济高速增长与工业化、城镇化进程加快。③与此同时，中西部广大区域的外资与民营工业发展相对滞后，国有企业陷入困境，农民务农收入低下且务工机会缺乏，与东部地区的发展差距逐渐拉大，形成了非均衡的区域发展态势。

2.劳动力“两栖式东南流”形成我国独特的“民工潮”迁徙现象

由于东部地区非农产业快速发展与就业机会增加，20世纪90年代的劳动力流动方式主要是农民工跨省“东南流”到东部沿海发达地区就业，形成了我国独特的“民工潮”迁徙现象。从农民工流动总数看，1993年跨省流动农民工数量比1989年增加1倍多，达2200万人；从流动区域看，2000年东部的广东、江苏、浙江、上海、北京、福建等6省（市）不仅承接了全国外商投资总额的68.4%，而且承接的投资创造了大量的就业岗位，68.5%的跨省流动人口聚集在这些区域予以佐证。到2005年，全国流动人口达到14400万人，其中沿海地区净迁入人口3195.8万人，而内陆地区净迁出人口2358.4万人。④

3.集中型城镇化发展模式使城市成为区域经济发展的中心

从20世纪90年代初到21世纪初，我国城镇化发展速度明显加快，顺利实现了由初期“低速起步”阶段到中期“持续加速”阶段的过渡。我国城镇化加速的转折点大约在1995年左右，即城镇化率在30%左右时，这和诺瑟姆曲线描述的发展规律高度吻合。我国城镇化率从1981年到1995年年均提高约0.7个百分点，此后明显呈现出城镇化中期的持续加速上升势头，到2010年城镇化率达到50%，1995年到2005年，城镇化率年均提高1.4个百分点，每年新增城市人口2000多万人。相对于农村与农业，这一时期城市成为区域经济发展的中心。

（三）2004年至今：产业内迁、“劳动力回流”与城市体系均衡发展

1.我国东部沿海地区低附加值劳动密集型产业及外向型产业向中西部地区转移

进入21世纪以来，特别是2008年金融危机爆发以后，我国东部沿海地区的低附加值劳动密集型产业及外向型产业出现加速、大规模往中西部地区转移的浪潮。例如，1999年中西部地区各省的平均固定资产投资额在全国占比明显偏少，与全国平均水平相比仅为62.31%；而随着近年来实业资本加速往内地流动，2007年这一比例已经达到71.85%。从区域来看，2006年以来，中部地区与西部地区的历年固定资产投资额增长率一直明显高于东部地区，并且中部地区的增长幅度略大于西部地区，这也印证了产业从东部—中部—西部的梯度转移规律。

2.东部地区劳动力短缺、回流加剧产业内迁

从2004年开始，我国东部沿海的珠三角、长三角、闽东南等地区率先出现“民工荒”现象。这表明我国劳动力供给的短缺趋势已经不可逆转，我国已进入或即将进入“刘易斯转折区间”。首先，从人口数量基础来看，我国劳动力供给数量在长期中必将越来越少，自20世纪90年代以来，我国人口自然增长率一直持续降低，从1992年的1.16%，快速下降到2011年的0.48%。其次，从劳动力供给的直接来源看，近年来我国经济活动人口虽然仍然在增加，但是增速已经从20世纪90年代的1个百分点以上，迅速下降到了21世纪以来的0.5个百分点左右。再次，我国人口年龄结构正在迅速老化，根据世界银行统计数据，2006年我国64岁以上老年人口占总人口的比重为10.86%，到2015年为16.15%。

与“民工荒”及劳动力短缺现象几乎同时出现的是劳动力流动方向的重大转变，作为流动劳动力主体的农民工越来越倾向于“回流”到中西部地区的家乡附近务工或自主创业。2009年，在东部地区务工的外出农民工比2008年下降8.9%；在中部地区务工的外出农民工则比2008年增加618万人，增长33.2%。⑤随着近年来内陆地区非农产业的发展壮大与就业机会的增加，愿意在中西部地区就近务工的农民工越来越多。劳动力“回流潮”的长期延续加剧了沿海地区的劳工短缺困境，迫使沿海产业尤其是劳动密集型制造业进一步加快往内地转移；而产业内迁又会进一步引导流动劳动力更加倾向“回流”到中西部地区就业，这就形成了“返乡潮—用工荒—产业内迁”的正向循环因果关系。⑥

3.城市体系分散化与城镇化均衡发展

产业内迁、劳动力回流及其互动增强机制使得生产要素更多地流向以往处于凹陷地带的中西部及中小城市，有效拉动落后地区、低等级城市的工业化与城镇化进程，促进了我国城镇化的均衡发展与布局扩散。进入21世纪以来，我国整体上已逐渐迈入城镇化发展中期，城镇化率仍保持年均提升1个百分点以上的高速增长，但是城镇化的推进重心却发生了潜移默化的转变：东部一些发达地区陆续进入城镇化中后期，城镇化率的增长速度逐渐放缓；但中西部大部分地区还正处在城镇化加速推进的黄金期，长期保持着较高的城镇化发展速度。

二、当前我国城镇化发展中存在的问题

（一）政府主导、投资驱动的城镇化效率低下

1.政府主导的“自上而下”型城镇化效率较低

近年来我国的城镇化进程体现为明显的政府主导型特征。各级城市政府在城镇化推进中扮演了重要角色，不仅采取倾向性的财政、税收、金融等政策手段扶植特定产业与区域发展壮大，并且还直接投资参与了大量的城市基础设施与大型公共项目建设。2000—2009年，全国政府财政支出总额年均增长约16%，远高于同期的GDP年均增长12.2%的幅度。但是，这些“自上而下”的政府干预行为很容易导致城市财政支出规模过度膨胀，在长期中将会“挤占”私人主体的活动空间与积极性，影响城市经济发展效率。例如，政府财政支出扩张对我国城镇化的促进弹性在过去10年中不断下降，从21世纪初的0.35急剧下降到近年来的0.15左右，即政府财政支出平均每提高1%，僅能拉动城镇化水平上升大约0.15%。

2.资本投入对城镇化的驱动效率不断降低

过去多年我国的城镇化建设具有明显的投资驱动倾向，资本形成占国民经济的比重从2000年的35.3%攀升到了2009年的47.49%；而同时期最终消费率从62.3%下降为48.17%。进入21世纪以来，固定资产投资扩大对城镇化的促进弹性迅速下降，近年来一直在0.1左右低位徘徊，投资的驱动作用已没有20世纪90年代那么强劲，随着城镇化中后期城镇化率的不断提升，投资的驱动效率将越来越低，而科技、教育等人力资本增进因素的驱动效应将愈发凸显。

（二）人口城镇化滞后且“半市民化”现象严重

1.人口城镇化滞后于产业非农化及当前经济发展阶段

由于长期以来实际执行的低价工业化及高价城镇化策略，我国的人口城镇化严重滞后于经济非农化。改革开放以来，我国的人口城镇化水平不仅一直滞后于非农就业比重，而且更落后于非农产值比重。虽然自1995年以来城镇化进入加速发展期，非农产值比重与城镇化率的差距从1995年的2.8倍，快速下降到了2010年的1.8倍，但是和世界上其他国家相比，这一对比关系仍然偏高。出现这种现象的主要原因在于我国长期实行重工业优先的发展战略，乡镇企业崛起带动农村出现非农化高潮，以及农民工的“两栖式”候鸟迁徙方式导致相当一部分人虽在城市务工，但很难在城市定居落户与长期生活。

以我国当前所处经济社发展阶段的角度衡量，2017年人口城镇化率为58%，仍然较为滞后。按照世界银行的分组标准，我国已进入“中上等收入国家”行列。而以人均GDP为参照，处于相同经济阶段甚至更低水平的国家都拥有比我国高得多的城镇化率，如2006年阿根廷的人均国民收入4470美元，城镇化率却高达90%；巴西的人均国民收入3550美元，城镇化率为84.2%；即使人均国民收入仅2600美元的伊朗，也拥有66.9%的高城镇化率。⑦

2.农民工的“半市民化”现象严重

2000年，我国以常住人口计算的名义城镇化率为36.22%，而以城市户籍人口计算的实际城镇化率仅为22.88%。将近1.7亿人口生活在城市却没有城市户籍，处于“半市民”状态，占城市总人口的比重竟然高达37%，即每100个城市常住人口中就有37人处于“半市民化”地位。到2017年，我国的名义城镇化率上升到58.5%，但是实际城镇化率仅上升到42.4%，仍然有2.25亿人生活在城市却没有城市户籍。经过17年的消化，我国城镇化中的“半市民化”问题仍然相当严重，亟须改善。

（三）城市空间布局与功能划分不合理

1.宏观视角：东部地区与中西部地区的城镇化水平差异较大

20世纪90年代以后，由于产业与人口更多地流向东部发达地区与少数大城市，我国东、中、西部地区之间的城镇化水平差距越拉越大，成为我国城市布局过度集中的突出反映及重要原因。到2006年，我国东、中、西部地区的城镇化率分别为54.6%、40.4%、35.7%，东部地区的城镇化率分别是中部地区、西部地区的1.4倍与1.5倍。虽然近几年来城镇化水平的区域差距出现缩小趋势，但是仍难根本转变长期形成的非平衡城镇化格局。截至2017年年底，我国整体城镇化率达到58.5%，但是区域差距仍然过大，东部地区各省的平均城镇化率为80%，已基本进入城镇化中期的后半阶段；而中西部地区的平均城镇化率不足50%，仍处于城镇化起步阶段。

2.微观视角：我国城市空间拓展呈现点状膨胀的特征

20世纪90年代以来，我国城市空间拓展的典型特征是点状膨胀，大多数城市都形成了单一中心的地理布局。一方面，在一定经济区域内，少数大城市发展较快，城市首位度较高，与周边中小城市形成了较大的级别落差；另一方面，在单个城市范围内，各种资源越来越多地向城市中心区或核心区集聚，而郊区、远城区发展不足导致城市周边无法形成人口与产业密集的亚中心与卫星城市，类似美、日等发达国家那种多中心的城市格局很少出现。在我国大多数都市区内，城市中心区的人口密度都很高，而郊区、郊县的人口密度一般过小，两者差距悬殊。例如，北京、上海、广州的中心城区人口密度均超过了每平方公里20000人，而郊区人口密度却大都徘徊在每平方公里600人左右，两者相差33倍。作为对比，东京、雅加达的中心城区与郊区的人口密度仅相差7倍与11倍，远远小于我国。⑧

与多中心的发展模式相比，城市的点状膨胀往往会造成城市居民名义收入的上涨被更高的住房、交通、物价成本所消耗，大多数人的实际福利并没有得到很大改善，实际上是一种虚假繁荣。另外，单一中心的城镇化模式更容易诱发中心城区出现环境污染、交通拥挤、城市建设用地紧张、房地产价格泡沫等问题。

3.各级城市规划上存在功能划分不清及同质化的现象

当前我国各城市之间更多地体现为行政级别上的隶属关系，区域分割、条块分割现象严重，而在产业、职能上的分工与协作并没有较好地形成。首先，不同城市的产业结构严重趋同，偏好于蜂拥发展见效快、规模大、利税高的重化工业与房地产业等，而轻工业、第三产业所占比重普遍较低。其次，由于缺乏基于要素禀赋特点的城市产业发展规划与区域间协作，导致低水平重复建设屡见不鲜、资源浪费现象严重，严重影响经济增长效率。最后，在城市群范围内，类似西方发达国家的中心城市（主城区）集聚企业管理、研发与居民就业等功能，卫星城（郊区）承担企业生产、制造与居民居住、休闲功能的城市职能划分并没有发展成熟，甚至在一些城市群中出现大城市、中心城区贪大求全，过度集聚各种产业与城市功能，导致周边小城市、郊区出现“凹陷带”的现象。

三、基于产业内迁与劳动力回流的城镇化发展对策

（一）城镇化的动力优化要由投资驱动转向农民教育、人力资本驱动

回望我国城镇化前40年的发展，可以形象地说是注重规模的城镇化粗放发展，着重于资本投入与招商引资，在快速发展40年之后的今天，应当向注重质量的城镇化发展转变，这就需要对城镇化转移的主体农民加强教育培训，提高其人力资本存量与质量，使其享受城镇化发展的成果，从而使城镇化真正落实到人。

（二）城镇化的质量提升要由农民工“两栖式迁移”转向“市民化”融入

随着我国工业化、城镇化水平的持续提升，人民收入与生活不断改善，下一步城镇化重点应该过渡到加快落实进城农民工的“市民化”及“城市融入”，只有这样才能实现城镇化质量提升，避免城镇化落入“只见产业，不见市民”“只见企业、不见居民”的尴尬境地。具体来说，政府应主导建设面向新进城农民等低收入群体的公有、廉租住房；重点为“新生代”農民工提供就业培训、住房、社会保障和公共服务；以素质门槛、学历门槛、技能门槛、人力资本门槛、社会保险缴纳门槛和稳定居住门槛等为主要标准，扩大户籍改革的范围，采取有针对性的措施，真正使进城农民融入城镇生活。

（三）城镇化发展重点要由大城市向乡村振兴转变

我国理论界对城镇化发展重点的主流观点随着经济形势变化而不断转变。20世纪80年代乡镇企业崛起后，理论界多主张以小城镇为重心的城镇化道路。20世纪90年代沿海发达地区尤其是大城市的“先富”使得大城市重点论占据上风。重心上移的城镇化方式最终导致我国现阶段城市级别差距过大，区域发展失衡等问题。在目前阶段，城镇化成本与收益的非匹配性、农民工对城镇化成本的不敏感性可以解释当前大城市集中膨胀的动因。根据前述分析，基于产业内迁和劳动力回流态势，我国城镇化发展重点应调整为10万—100万人口的县级城市或乡镇，主要包括中西部地区的大部分县级城市与东部地区的发达乡镇，在当今国家日益重视乡村振兴背景下，对县级市、中心乡镇要加大发展力度，真正使得国家经济发展惠及广大农民，使得农民享受改革发展成果。

（四）城镇化的空间布局要由集中的城市区域向分散的农村地区延伸

根据城市发展的诺瑟姆曲线规律，城镇化进程将由前期的中心城市膨胀与集中布局的“核心—边缘”模式，逐渐向后期的新城市出现、多中心扩散、城市体系均衡发展模式转变。我国已经经历了长达10多年的城镇化高速发展期，2017年城镇化率已达到58.5%，基本进入城镇化中期的后半阶段。尤其是东部地区的城镇化率高达60%以上，已进入城镇化中后期。因此，未来我国的城市空间布局与城镇化体系会逐渐由向中心集中转为向多中心扩散，具体表现为：城镇化增速会逐渐下降，中小城市成为新的扩张热点，“郊区化”“逆城镇化”成为潮流，传统产业不断向新兴地区转移，向广大农村地区延伸，这为众多农民融入城市生活提供了契机。

注释

①陈甬军、景普秋、陈爱民：《中国城市化道路新论》，商务印书馆，2009年，第93页。

②吴俊松：《80年代农民工：3/4出自乡镇企业》，《南方日报》2011年7月1日。

③曾青春、刘科学：《中国城市化与经济增长的省际差异分析》，《城市问题》2006年第8期。

④《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》，国家统计局网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2006-03/16/content_228740.htm，2006年3月16日。

⑤《2009年农民工监测调查报告》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html，2010年3月19日。

⑥蔡昉、王美艳、曲玥：《中国工业重新配置与劳动力流动趋势》，《中国工业经济》2009年第8期。

⑦World Bank.World Development Indicators（2007）.World Bank Publications， 2007，pp.88-89.

⑧范红忠：《中国城市化与区域协调发展——基于生产与人口空间分布的视角》，中国社会科学出版社，2010年，第87页。

责任编辑：澍 文