改革开放以来国家宏观调控房地产的政策效应分析

周建军 孙倩倩

摘 要：住房既是发展问题也是民生问题，事关宏观经济平稳运行与微观家庭民生福祉。市场化改革以来，国家房地产宏观调控政策几经调整，但由于房地产业牵连行业和管理部门甚多、体系庞大，而政府调控手段运用又不够纯熟，导致实际调控效果不尽如人意。应从深化土地制度改革、稳妥推进房产税立法和实施进程、实行因城施策分类调控政策、积极推动保障房建设和住房租赁市场建设等方面构建房地产市场的长效发展机制。

关键词：房地产；宏观调控；政策效应

中图分类号：F293.35文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）11-0042-10

我国房地产行业发展自1978年改革开放开始萌芽，而今在经历了40年的制度变迁之后已然发生了翻天覆地的变化，一跃成为国民经济的支柱性产业，房地产业的蓬勃发展为地方经济增长提供了重要动力，对整个宏观经济水平的提升发挥着举足轻重的作用。又由于房地产业与前后向产业关联密切，导致房地产市场的微小波动在整个经济体系中被放大，并借由金融体系迅速蔓延扩散，影响整体经济的平稳健康运行。同时，对微观家庭而言，住房乃民之所需，作为百姓的安身立命之所，是民生保障的重要组成部分，关系着社会安定与公平正义的实现，因此房地产行业的运行与发展更成为全社会关注的焦点。我国房地产业相较于其他发达国家而言发展历程较短，房地产市场发展不够成熟，单纯依赖市场自身调节的力量难以实现帕累托最优状态，又因其发展势头十分迅猛，导致发展过程中难免产生一些矛盾或衍生出一些问题，此时国家宏观调控作为强有力的政策调控手段，其调控效果对于房地产这个兼具宏观经济平稳运行与微观家庭民生福祉双重作用的重要领域就显得尤为重要。中国经济发展进入“新常态”阶段，中国特色主义也进入了新时代，适应经济发展阶段的新变化和新时代的发展方向，总结过去房地产宏观调控的经验教训与得失，探究近年来房地产宏观调控中存在的问题，以史为鉴，能为未来宏观调控政策更为有效的落地提供经验参考，对于实现宏观经济“稳中向好”态势和房地产市场的长期健康发展大有裨益。

一、国家房地产宏观调控政策回顾及评析

1992年对我国房地产行业来说是颇具里程碑意义的一年。1992年初，邓小平的南方谈话奠定了我国经济市场化发展的改革方向，我国房地产市场发展也以此为契机，逐步建立与发展。同年6月，党中央和国务院联合发布《关于加快发展第三产业的决定》，将房地产业列为第三产业发展中的重点行业。同年11月，国务院发布《关于发展房地产行业若干问题的通知》，为我国未来房地产发展指明了方向。自此，我国房地产业揭开了新篇章，房地产市场发展正式进入了宏观调控的新阶段。因此，以1992年为节点，分析自市场化改革之后的房地产宏观调控政策及其效应更具有现实意义和借鉴价值。

1. 1993—1997年，旨在控制房地产投资过度增长的紧缩性宏观调控

邓小平的南方谈话在我国掀起了一股房地产开发投资的热潮。1992年我国房地产开发投资同比增长117.49%，这一发展态势在1993年继续发酵，达到同比增长164.98%的历史高度，是1991年房地产开发投资额的近5.8倍。房地产开发企业个数也由1991年的5128个一路攀升到1995年的33482个。房地产开发企业利用开发的楼盘甚至是尚未开发建成的楼盘进行抵押向银行借款，整个银行不良贷款率急剧升高，加剧了金融体系的脆弱性，房地产市场泡沫化严重。

为了遏制这一态势的蔓延，1993年6月，党中央及国务院联合发布《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对房地产市场采取严格的紧缩性宏观调控，包括清理收回不合理贷款和拆借资金、加大对各类房地产开发经营机构的监察力度并提高准入门槛、将房地产投资纳入固定资产投资计划和重新核定房地产信贷规模等一系列手段，从金融机构和房地产开发企业入手进行整治。同年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指明要加强土地管理，控制住房用地价格，从根本上遏制房地产开发投机行为。1994年7月通过的《城市房地产管理法》为房地产开发管理作出了制度性保证。此外，在此次调控中，央行先后加息4次，1至3年的中长期贷款利率由1993年初的9%增加至13.50%，直至1996年5月才开始进入降息阶段。

政府多手段叠加使用、大力度的调整使得此次调控在1994年就卓有成效，1994年房地产开发投资增长率迅速下降至31.82%，并在之后的年份中进一步降低，1997年房地产开发投资甚至呈现-1.18%的负增长，同时房地产开发企业仅剩21286家，减少了36.43%。这些政策的实施，虽然在短期内使得房地产开发投资增长得到极大的遏制，但就长期而言，不仅阻碍整体经济市场化进程的发展，使房地产市场的发展受到一定限制，并且在一定程度上抑制居民的购房需求，对整个宏观经济水平的提升和微观家庭住房条件的改善都会产生一定的负面影响，不利于发挥中国房地产业对经济社会发展的带动作用。

2. 1998—2003年上半年，旨在扩大内需、培育新经济增长点的扩张性宏观调控

前一阶段的多手段齐发在抑制房地产开发投资上取得了较大的成效，但调整过度，房地产业一时陷入低迷状态，1996年的房地产销售面积首次出现了较小程度的负增长。1997年自泰国爆发并迅速席卷亚洲地区的金融危机对我国经济的发展造成了巨大的冲击，延续了上一调控阶段经济放缓的趋势，GDP增速进一步由1992年的14.2%下降至1998年的7.8%，同时也给我国房地产行业带来了沉重的打击，开发投资步入负增长状态的低谷。这与1996年6月提出的将住房建设作为新国民经济增长点和新消费热点的发展目标大相径庭。

为扭转整体经济发展低迷的局面，中国人民银行在1998年3月首次降低人民币存款准备金率以活跃经济发展，为危机后经济的恢复提供支持。同年5月，央行再度出台《个人住房贷款管理办法》，从需求端入手，以信贷政策支持城镇居民购房需求，促进经济复苏。同年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建設的通知》，这是我国房地产发展史上一次具有里程碑意义的文件，它标志着中国福利分房时代的结束，住房货币化分配取代实物分配，房地产市场经济正式登上历史舞台，同时它也为房地产市场的发展和经济的恢复发挥了重要作用。之后国务院、住建部和国家计委等部门又出台一系列决定或意见以加强房地产行业规范化管理、抑制城镇过高房价和推进经济适用房建设，打出一套组合拳，全方位扩大居民内需，促进房地产市场的发展。在一系列政策调整下，1999年房地产销售面积实现35.24%的高水平增长，房价却较1998年呈-0.48%的收缩趋势。房地产调控在1999年和2000年进一步深化，通过实行积极的财政政策，降低相关税收费用并加大补贴力度，同时积极推动经济适用房和租赁市场的建设与发展，鼓励换购房屋，扩大居民的住房消费。央行在1999年11月再次下调人民币存款准备金率，加大活跃市场的力度。在一系列利好财税政策的推动下，商品房销售始终保持较快的增长速度，房价增速和GDP增速也一改之前的颓势逐步提高。此外，2001年末，我国正式加入WTO，给房地产市场的发展带来了新机遇，也对本轮的扩张性宏观调控起到了助推作用。

在此阶段的房地产宏观调控中，政府将着力点放在需求侧，通过财税等手段鼓励住房消费，扩大内需，推动整体经济的复苏。降息在此次调控中发挥的作用也不容忽视，自1998年起，央行5次下调人民币贷款利率，由9.36%下降到2003年的5.49%，对于刺激需求和房地产开发投资具有正向作用。短期来看，此番宏观调控能有效地使经济摆脱亚洲金融风暴后的颓势实现迅速复苏，同时还能通过拉动住房消费推动房地产市场的发展，将房地产业培育成新的国民经济增长点。但长期来看，低利率的经济环境容易滋生房地产泡沫，尤其在政府的大力支持下，会激发出大量的房地产投资投机需求，加剧房地产金融风险。

3. 2003年下半年—2008年8月，旨在供需双调、抑制房地产开发投资过热的紧缩性宏观调控

经过1998年住房制度改革，房地产市场化发展拉开序幕，在前一轮一系列扩大住房消费的宏观调控措施后，房地产发展再度出现过热情况，但与以往不同的是，此次的过热是局部效应。这种局部房地产过热在2002年就有所体现，但因未及时采取有效措施，这种趋势并没有被遏制住，甚至在2003年继续发酵。以东中西部三大板块划分来看，无论是土地购置面积、商品房销售价格亦或是商品房开发投资额，东部地区均远超过中西部地区，其中上海和北京等地的情况尤为显著。2003年上海房价增长率为238%，远超同期全国商品房平均销售价格484%的增长率。北京1997年房地产开发投资增长率仅为064%，经过上一轮调控后迅速扩张至2001年的5014%（同期全国房地产开发投资平均增速为2729%），虽在而后两年的土地供给管理后有所下降，但仍保持在20%以上的高位水平。

为遏制房地产投资过热的趋势，自2003年下半年起，政府迅速采取措施，从供求双方入手对房地产市场进行整治。2003年6月中国人民银行下发通知，从供求两端入手，取消对高端住房和二套住房的利率优惠，提高房地产商的准入门槛，标志着在政府大力鼓励房地产市场发展五年多后第一次对其进行降温处理。同年11月，国务院下发紧急通知，整顿土地市场秩序，从供给端遏制房地产过热态势蔓延。2004年政府的重心依旧放在土地市场的调控上，加大力度规范土地市场管理。2005年，由于区域房价持续走高，政府将注意力集中在稳定住房价格和抑制房地产开发投资两项工作上，先后出台两个“国八条”和两项加强房地产税收管理的通知，从落实地方政府责任制、调整土地供应结构和加大相关税收等多方面入手加强房地产市场管理，并首次将房地产调控上升到政治高度，表明了政府抑制房价上涨的决心。经过两年半的调整，全国房地产开发投资和房价增速虽有所放缓，但仍处于高位，上海等热点地区，增速甚至继续走高，整体来说收效甚微。2006年，中央再次加大房地产宏观调控力度，以“国六条”开启新一轮调控的序幕，随后又出台包括限制套型的90/70政策的细化规则，将重点放在住房结构优化上，并继续加强房地产相关税收和土地规范力度，同时限制利用外资炒房等行为。在一年较强力度的调整下，房价增速由2005年的14.03%下降到2006年的6.29%，涨幅更加平稳。2007年中央政府逐渐将重心转移至保障房建设上，加大对城市低收入家庭住房的保障力度。同年3月，《中华人民共和国物权法》表决通过，其中关于“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”的规定，极大地提升了居民购买不动产的需求，对本已呈平稳增长态势的房价造成上涨压力，即使此后央行在本调控阶段先后加息5次，提高人民币存款准备金率14次，也没能遏制住炒房行为，房价增速进一步升高。

此番调控从供求两端入手，充分利用税收政策、信贷政策和土地管理等多种方式进行调控，调控手段进一步丰富。虽就短期而言无论是房价增速还是房地产开发投资均未得到有效的遏制，成效不甚显著，但对于房地产市场的长期发展具有深远影响，别墅、高档住宅等供给有所降低，住房结构进一步优化。尤其是自2007年开始将调控重心放在中低收入群体住房保障的思路转变，表明中央已深刻意识到住房的保障属性和住房公平性问题，对于增进民生福祉具有重要意义。

4. 2008年9月—2009年，旨在刺激经济恢复的扩张性宏观调控

受美国次贷危机引发的全球经济萧条的冲击，我国经济发展受到较为严重的负面影响，国内生产总值当季同比增长由2007年第二季度的15%下降到2008年第二季度的10.9%。房地产市场也陷入低迷状态，2008年房地产开发投资由于具有很强的经济惯性仍处于23.39%的高水平增长，但房价和房地产销售面积却呈现-1.65%和-14.72%的负增长，价量齐跌将房地产市场发展拖入寒冬。

为缓解全球经济危机带来的净出口下降等负面冲击效应，中国人民银行、财政部和国家税务总局等部门立即做出反应，通过降低贷款基准利率、住房贷款利率和存款准备金率，加大房产交易相关税收优惠和补贴力度，以及下调最低首付款比例等措施给房地产业松绑，以提振内需，刺激经济增长，实现“救市”的目的。同年11月，国务院确定扩大内需、促进经济增长的十项措施（即“四万亿计划”），借由加大投资力度和扩大信贷规模等手段，刺激经济恢复。2009年5月，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，将保障性住房和普通商品住房的最低资本金比例下调为20%，对房地产信贷政策进一步松绑。强有力的刺激政策使经济形势迅速改善，GDP增速由2009年第一季度6.4%的低谷恢复至第四季度的11.9%，房價增长率和房地产销售面积增长率也迅速反弹至23.18%和4363%，极大地促进了经济状况的好转。同年12月，中共中央和国务院下发《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，要将推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力之一，这一意见的提出间接扩大了房地产市场需求，促进了房地产市场的发展。

整体而言，此轮调控周期较短但效果显著，完全归功于中央政府对经济形势研判准确且采取措施迅速，充分利用拉动经济的“三驾马车”，以扩大内需与增加投资相结合，对于经济的恢复起到了极大的促进作用，经济增长实现了“V型”反弹，同时对于促进就业、熨平金融危机对我国经济产生的意外冲击并稳定宏观经济形势发挥着重要作用。但“四万亿计划”的政府投资也带来了一些负面影响：一方面挤出了民间投资，降低企业的投资效率，进一步恶化市场投资环境，不利于经济的长期发展；另一方面，加剧了地方的财政压力，同时房地产市场的迅速恢复和低利率的市场环境给了投机者可乘之机，加剧了整体的金融风险。

5. 2010—2013年，旨在抑制房地产投资投机需求、推进保障房建设的紧缩性宏观调控

2008年金融危机后强有力的救市政策不仅对经济复苏起到重要的推动作用，调控中对房地产一系列的松绑行为，对促进房地产市场发展同样意义重大。但高涨的房价与旺盛的房地产投资投机需求加剧了房地产泡沫的风险，加上房地产业前后向关联密切的特点，极易诱发整体性的金融危机。

为防范房地产金融风险，2010年1月，中国人民银行提升金融机构存款准备金率0.5个百分点，降低流动性，为房地产市场降温。同期，国务院发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，将二套房首付比例提高至40%，并要求增加保障性住房和普通商品住房供给，解决中低收入群体住房问题，从供给层面抑制投资投机性需求。同年4月，国务院发布被喻为“史上最严厉的调控政策”的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，通过实施差别化房贷政策、增加中小套型住房和保障房建设比例、责令地方出台限购政策和多种方式出让土地等手段，全方位、多层次抑制房价的非理性上涨。同年10月，央行再次上调存款准备金率，并同时提高住房公积金贷款利率，通过加大投资成本进一步遏制投资投机需求。2011年，中央继续保持严控房价和房地产投资投机需求的总基调，在沪、渝两地开展房产税改革试点，并3次提高人民币贷款基准利率、5次提高金融机构存款准备金率，进一步降低流动性，促进房地产市场回归理性。2012年，中央将工作重心转向土地管理和保障性安居工程建设上，通过积极调整用地结构、严控土地用途、加大保障房供应比例和完善并严格执行准入退出制度，提升整体保障水平。在连续3年如此强有力的房地产调控政策下，房地产开发投资增速和房地产销售面积增速显著放缓，房价水平保持较为平缓的增长但仍居高位。2013年，国务院通过新“国五条”，延续以往调控基调，仍将重心放在抑制投机需求和加快保障安居工程规划建设上，同时提出要加强市场监管。但由于2012年起存款准备金率和贷款利率多次下调，调控的松动影响了市场参与主体的预期，2013年房地产开发投资和房地产需求均明显增加。

此轮调控较以往更为严格，金融工具、财税政策和行政干预多管齐下，调控力度空前，因此商品房销售增速明显放缓，投资投机需求在一定程度上得以遏制，但对房价的作用不甚明显，仍呈现7%以上较快速度的增长。2012年存款准备金率和贷款利率多番下调但仍坚持遏制投资投机需求的大前提表明了政府既想利用房地产市场带动经济增长，但又担心非理性需求過于旺盛加剧房地产金融风险的矛盾心理。限购政策在本次调控中发挥着重要作用，能迅速有效地遏制投机需求，达到预期目标，但长久的行政干预不仅会干扰资源的配置和价格所蕴含的信息功能，扰乱市场秩序，还会影响外来人口正常住房需求及本地居民改善性住房需求的满足，而且不能从根本上改变市场的供求关系，因此并不适宜作为一种长期调控的手段。

6. 2014—2016年9月，旨在供需双调、消解房地产库存的扩张性宏观调控

经过2010年至2013年严格的房地产市场紧缩调控，房价虽增长速度较快但态势平稳，房地产需求很大程度上被抑制，商品房大量积压，2013年全国商品房空置面积增速甚至达到35.20%的超高水平，是2009年增速的近5倍，三四线城市库存情况更为严重。房地产空置率的升高会通过直接和间接两个渠道影响银行信贷，进而加剧房地产金融风险。此外，房地产市场是地方财政收入的重要来源，在前一阶段高强压的房地产调控政策下，地方债务水平升高而财政收入增速放缓，地方政府财政压力加大。再加上我国经济发展进入“新常态”阶段，“三期叠加”下经济增速明显放缓，亟须经济动能调整转换，带动经济增长。在这样的大背景下，房地产作为国民经济的支柱产业，其快速发展对于缓解地方财政压力、提振经济增长具有重要作用。

2014年3月，国务院《政府工作报告》中指出，要“推进以人为本的城镇化”，针对不同城市实施分类调控，增加中小套型和共有产权住房供应。人口城镇化是消解房地产库存的有力手段。政府从供求两端入手，因城施策，为化解过剩房地产库存提供了有效途径。同年4月，国务院转批国家发展和改革委员会《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出要深化户籍和土地等相关制度改革，为推进人口城镇化，清理房地产库存提供了重要保障。在地方财政高压与经济增速放缓的双重压力下，呼和浩特于6月率先放开限购，此后陆续有城市对限购松绑，楼市整体调控松动。同年9月，中国人民银行联合银监会发布《关于进一步做好金融服务工作的通知》，通过下调贷款利率下限和“认贷不认房”等措施，加大金融支持居民住房需求和房企合理融资需求的力度。而后又通过放宽公积金贷款条件、取消四项费用和降息等手段进一步供求双调，推进化解房地产库存进程。2015年3月，财政部下发文件，将个人转让住房免征营业税年限缩短至2年，这是自2009年12月起将年限延长至5年后的首度调整，刺激居民的改善性住房需求。同期，中国人民银行、住建部和银监会联合发布通知，将二套房首付比例降至40%，刺激居民的购房和换房需求。其后，中国人民银行再度降息，并两次下调人民币存款准备金率，增加流动性，支持购房需求和房地产开发商融资需求。2016年政府再度发力，继续加大购房和换房的支持力度。2月，央行联合银监会发布通知，将不实施限购城市的首套房首付比例降至20%，二套房首付比例最低可付30%；央行联合住建部和国家税务总局发布通知，对于个人购买前两套住房给予降低契税优惠。

经过一系列信贷、财税等利好政策的调控，仍未能扭转经济增速放缓的趋势，GDP季度同比增速由2013年4季度的7.7%一路下降至2016年三季度的6.7%，地方财政收入增速进一步降低。但房地产清库存任务进行得十分顺利，待售面积增长率持续下降，待售面积也逐渐呈降低趋势。但在强有力的住房需求刺激下，投资投机需求死灰复燃，房价持续攀升，2016年房价增速再度升至10%以上，加大了房地产泡沫的风险。

7. 2016年10月至今，旨在促进房价理性回归、实现住有所居的紧缩性宏观调控

经过上一轮大幅度清库存策略的实施，房地产待售面积和待售面积增长率均呈现出下降的趋势，但三四线城市去库存任务仍然艰巨。与此同时，热点城市优惠的信贷政策和财税政策滋长了投资投机者的气焰，随之而来的高房价阻碍了城镇化推进的步伐，居民的基本住房需求受到抑制。

2016年9月末，北京、天津等地发布房地产调控政策，拉开新一轮房地产调控的序幕，20余城紧随其后出台了类似的调控通知，此番调控主要通过限购、限贷、加大土地供应和加强市场监管等一系列措施遏制热点城市房地产市场过热的状况。这是自2014年限购松绑后又一次采用强有力的行政干预调控房地产市场。10月商品房销售面积骤减1454%，房价整体而言仍处于10%以上的高水平增长，划分市场来看，限购的一线、二线城市房价增速放缓但仍高达30.9%和18.4%，三线城市略有增加。同年12月，中央经济工作会议上指出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，构建起房地产市场的基础性制度和长效发展机制，同时继续推进去库存任务。这是中央首次明确要坚持“房住不炒”的居住属性，为未来房地产市场的发展方向奠定了总基调。2017年3月，北京、广州等热点城市通过深化差别化信贷政策、提高信贷门槛等措施为限购加码，同时部分城市也加入限购大军，掀起了又一轮限购高潮。同年7月，住建部等9部门联合发布通知，在人口净流入的大中城市加快推进住房租赁市场建设，同时在广州、厦门、南京等12个城市开展住房租赁试点，为增加住房供给、抑制房价上涨提供了有效路径。同年10月，党的十九大报告中重申要坚持“房住不炒”的属性定位，同时提出要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。2018年3月，全国两会上政府工作报告在重申“房住不炒”的基础上，又提出“稳妥推进房地产税立法”，“支持居民自住购房需求，培育住房租赁市场，发展共有产权住房”，同时实行差别化调控，推动房地产市场的稳定健康发展。两次重要会议讲话牢牢将住房的民生属性置于核心位置，明确了我国未来房地产市场发展的大方向。在多番调控下，房价增速明显放缓，一线城市房价基本持平。人口红利的消失推动各地发布人才吸引政策，自3月起北京、上海、香港等地也加入“抢人大战”，限购政策变相松动，房价有上涨势头。4月，中国证监会和住房城乡建设部联合发布通知，推进住房租赁资产证券化发展，标志着租赁将逐渐成为我国住房体系的重要组成部分，是对租购并举制度的深刻落实。7月，中共中央政治局会议再次明确，要下决心解决好房地产市场问题，因城施策，坚决遏制房价上涨。这充分体现了中央政府对于化解房地产市场矛盾、实现民生保障的决心，对于稳定市场主体预期具有重要作用。

此轮调控取得了一定的成效，房价增长受到了有效的遏制，原因主要在于调控手段的运用更为纯熟，调控方法也更为丰富，并充分利用预期在宏观调控中的重要作用，同时从供给、保障以及租赁市场建设等多个方面入手，促进房地产市场的长效发展。但此轮调控也引发了其他问题，一是此轮调控依旧是通过行政干预实现的，居民的改善性住房需求受到抑制，并且难免会再次产生三四线城市库存积压的问题。上轮调控中城镇化的快速推进产生了诸多“城市病”现象，导致此轮调控难以再利用人口城镇化方式进行解决，政策的可持续性受到质疑。二是购房渠道减少，导致房价增长虽然得到了抑制但仍处于高位状态，购房或改善性换房仍是难题。三是在大力推进房地产租赁市场建设的情况下，住房租金飙升，2018年7月除上海外的一线城市租金同比增长率均在20%以上，上海租金增长率也达到了16.46%，二线城市整体上也保持两位数的增长，成都租金同比增长率最高，达到30.98%，“住不起”难题又逐渐演化为“租不起”难题。

二、近年来房地产宏观调控的特点及存在的问题

我国房地产业发展历程较短，单纯依靠市场力量难以达到资源的最优配置，需要利用宏观调控手段加以配合。但由于房地产业牵连行业和管理部门甚多、体系庞大，而政府调控手段运用又不够纯熟，导致实际调控效果不尽如人意。我们要正视过去调控中的不足，以史为鉴，为新时代下房地产市场调控政策的制定与实施提供参考。

1.政策注重短期调整，缺乏中长期考量，难以合理稳定和调整预期

预期管理对于促进宏观经济的发展和稳定房价具有积极作用。中央政府疏于对市场各方预期的管理，是导致房地产市场调控收效甚微的重要原因之一。我国自1992年才彻底摆脱计划经济，开启市场化进程，到今天为止也不过20多年的历史。因此无论是市场调控的手段，还是相应的配套措施都没能形成系统的制度体系，整体发展还有待进一步深化和提高。房地产市场的调控更是如此。在房地产业的快速扩张下，产业整体发展质量不高且区域间发展水平参差不齐，市场秩序混乱。由于政府缺乏房地产市场管理和调控经验，对未来市场走势和调控力度不能科学准确地加以判断，往往当危机真正逼近时才开始采取措施，房地产市场出现过热就采取一系列调控措施对其实施降温处理，但又往往冷却过度，再实施大量的扩张性政策进行救市，刺激房地产市场发展，由于不能准确把握调控力度，可能又再次导致房地产市场过热，再冷却。过去20多年中房地产市场几乎一直在过热与过冷中反复，造成房价的大起大落，形成恶性循环，更加剧了房地产金融风险。这种注重短期调控表现出的政策不确定性使市场参与主体难以形成稳定、合理的预期，在一个政策出台时往往持有观望态度或各行其是，整体调控效果大打折扣，更为严重的，可能造成房价出现“报复性反弹”。在经历数次房价的大涨大落后，直到2016年年末，政府才真正认识到预期在宏观调控中的重要作用，将构建房地产市场的长效机制提上宏观调控的日程。

2.房地产定位不够明确

明确房地产定位是设定相应宏观调控政策目标和制定调控计划的根本准则。在我国房地产实际运行中，宏观定位不够明確主要表现在两个方面：一方面，住房的消费属性与投资属性不够明确。1992年邓小平南方谈话开启了我国市场经济的发展方向，房地产行业开始迅速兴起，其投资属性被体现得淋漓尽致，在我国南方掀起了一股投资热潮，房地产开发投资成了“全民运动”。在1998年住房制度改革后，住房彻底摒弃福利属性向商品化发展，从此具有了消费与投资双重经济属性。但由于我国投资渠道狭窄，住房的投资属性被放大，并在此后的房地产市场发展中进一步强化，甚至有凌驾于消费属性之上的趋势。部分企业也不甘落后，纷纷将企业发展资金投向房市，加剧实体产业空心化，推动整体经济脱实向虚。投资需求过于旺盛是造成房地产市场过热的根本原因。在近年来的宏观调控中，住房的消费属性也仅在需要刺激经济增长和急需消化房地产库存时才有所重视。直到2016年12月的中央工作经济会议上，才正式确立了“房子是用来住的，不是用来炒的”的居住属性定位。另一方面，房地产在国民经济发展中的地位和作用不够明确。2003年，房地产业正式被确立为国民经济的支柱性产业，发挥新经济增长点的作用，用以带动经济的高质量发展。我国始终以经济建设为中心，但实施中对于这一中心的理解却失之偏颇，“唯GDP论”日益盛行，导致在过去的房地产宏观调控中，房地产业对经济的支撑作用是通过作为一种“救市工具”或者说“拉动GDP增速数字的工具”来实现的，尤其在1997年和2008年的金融危机以及我国进入“新常态”增速放缓情况下表现得更为明显。2012年央行多番下调两率但中央政府却仍坚持限购、限贷政策也表明了政府既担心投资投机需求过于旺盛加剧房地产金融风险，但又想利用房地产市场带动经济增长的矛盾心理。

3.“一刀切”的房地产宏观调控加剧区域发展差距

新时代下我国社会主要矛盾已经发生转变，“不平衡不充分的发展”成为我国当前面临的更为严峻的挑战。东部地区存在着天然的地理位置优势，再加之过去东部地区优先发展、先富带动后富的政策倾斜，使得东部地区与中西部地区之间经济发展差距逐渐拉大。在前20多年的房地产宏观调控中，由于忽视区域间在发展状况和资源禀赋上的差别，除采取的两轮房地产限购、限贷政策外，大多采取“一刀切”的调控手段。但这种统一的调控政策不具有针对性，而且不同区域间对市场的敏感程度也不同，进一步加剧区域间的不平衡发展。随着房地产行业在我国的兴起，东部地区城市房地产市场由于占据各种优势，得以迅速形成并快速发展，并且在扩张性的宏观调控中能有效利用房地产投资等方式实现拉动经济增长的目的，而中西部地区城市的房地产市场发展則相对滞缓，房地产投资所能带动经济增长的程度也远小于东部地区，造成区域间发展差距进一步拉大，两者之间市场发展程度存在10年左右的差异。紧缩性的宏观调控政策下，虽然热点地区由于受到调控房地产市场过热情况得以遏制，但非热点地区却因为受到相同调整市场发展状况进一步恶化，使得整体上调控难以取得预期的效果。同时由于经济发展具有马太效应，这种已经形成的发展差距在持续的宏观调控中进一步拉大。随着经济的不断发展，这种区域发展差距不断深化，不仅存在于东中西部地区的板块之间，还广泛存在于各省份内部之间。

4.过度依赖行政干预，市场自身调节不够

我国房地产行业兴起与发展的时间较短，整体发展不甚成熟，缺乏完善的制度体系和法律体系作为支撑，单纯依赖市场的力量难以实现帕累托最优状态，因此需要借助宏观调控手段加以辅助，建立起“政府+市场”的运行模式，以推动房地产市场的健康平稳运行。房地产业是个前后向关联密切的产业，因此其市场的运行需要多个部门协调配合，运行体系庞大且复杂。在房地产运行不畅时，利用单一的财政政策或信贷政策往往难以达到预期效果，需要多部门配合才能发挥作用。但实际中由于各部门各自为政，难以有效协调，往往错失最佳调控时机。此时，行政干预作为直接有效的调控措施，更容易为政府所采纳，并在房地产市场调控中发挥一定作用。限购、限贷、限售、限价和限商等都是典型的行政政策。这些政策针对性强、收效快，能迅速遏制住房地产市场过热等情况，达成预期目标。但这些行政政策也潜藏着一些弊端。以限购政策为例，如果仅在短期内实行这种政策，那么对房价的影响不会很显著。但限购政策的实施又会带来社会福利损失，容易误伤居民的基本住房需求或改善性需求，还会破坏其他消费市场的均衡，甚至导致房地产企业面临巨大的资金风险压力，不利于资源的优化配置和结构调整。这样来看，作为非市场调控手段，限购政策仅能作为权宜之计，且应考虑到城市的异质性特征。同时，一二线城市限购政策的实施还会加大其他城市房价上涨的压力，甚至推动住房租赁市场租金的飙升。总而言之，此类行政政策的实施会影响资源配置和价格的信息传递功能，干扰市场的正常秩序，不仅不能从根本上解决供求问题，还会造成各方的福利损失。

5.中央政府与地方政府间存在利益博弈，宏观调控收效甚微

房地产调控手段层出不穷，但房价却越调越涨、居高不下，中低收入阶层买不起房、住不起房的现状尚无明显改善，因而房地产调控政策的有效性一直备受质疑。众多研究表明，各方参与主体出于自身收益最大化出发导致的利益博弈是影响政府调控效果和效率的重要因素。房地产行业一经发展便迅速成为各地方政府财政收入的重要来源，房地产市场波动会通过土地财政、房地产税收以及对其他产业的带动效应影响地方财政收入水平。2008年金融危机给我国经济发展和房地产市场发展均造成了沉重的打击，“四万亿计划”的实施虽缓解了这一负面冲击，但地方政府因过度融资而承担了巨大的财政风险。此后，2010年和2016年10月两轮高强度的房地产紧缩性调控进一步加大了地方政府的财政压力。中央政府的政策目标是维持宏观经济的稳定健康运行，而地方政府的目标却是实现自身利益最大化，在房地产市场过热时，二者的利益具有明显背离的趋势，进一步激化了中央政府与地方政府间委托代理关系潜在的道德风险。

三、构建房地产市场长效发展机制的政策建议

实现住有所居是百姓的期盼，更是实现“两个一百年”奋斗目标的重要环节。中国特色社会主义进入了新时代，新时代下坚持“房住不炒”定位，深化住房制度改革，构建起房地产市场发展的长效机制，不仅有助于消除经济的脱实向虚，引导房地产市场回归理性，还能为社会经济转型升级和动力转换提供支撑条件，实现经济“稳中向好”的发展态势，是新时代下房地产发展的重要目标和前进方向。

1.深化土地制度改革，调整土地供应

解决中低收入群体住房可支付性问题最有效的方式就是增加住房供给，而增加住房供给的关键是放开城市土地管制。土地供给政府垄断间接导致的土地财政是住房投资属性凌驾于居住属性之上的重要原因，因而要破解住房的民生属性难题，构建起房地产市场的长效发展机制，土地制度改革是重要的突破口。

在具体实施方面，第一，逐步放开土地管制，打破土地供给政府垄断局面。首先，要积极发挥非房地产企业在增加土地供给中的作用，允许其将依法取得使用权的土地作为住房用地，增加住房土地供应方式，推动实现多主体供应房源。鼓励盘活并利用农村集体土地、闲置农房和宅基地，探索宅基地“三权分置”具体实现形式。其次，探索利用农村集体经济经营性建设用地建设租赁住房试点，允许空置宅基地在一定期限内可用于租赁，这将有利于提高用地指标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性，拓宽住房供给渠道。最后，在公共租赁住房领域，可借鉴国外经验，鼓励社会组织发挥作用，积极引入和发展土地信托模式，保障低收入群体和外来人口的住房需求。第二，科学调整城镇土地的利用结构。在城市建设用地资源相对稀缺的情况下，科学调整用地比例，合理增加住宅用地，适度提高住宅的容积率。在住宅用地中，应注意将土地供应适度向保障房建设倾斜，优先用于保障性住房建设，以更好地落实住房的民生属性，真正实现“住有所居”。第三，推进跨区域的城乡建设用地增减挂钩，灵活有效利用土地资源。要因地制宜，根据城市常住人口的变化，积极调整土地供应，实现跨区域城乡建设用地增减挂钩。

2.稳妥推进房产税立法和实施进程，抑制房地产投资投机需求

房产税的实施对于推进房地产市场的平稳健康发展具有重要意义。其一，能通过扩大地方政府的收入，缓解地方政府的财政压力，降低道德风险，间接提升房地产宏观调控的效果；其二，能通过增加投资成本遏制房地产投资投机需求，促进房价回归理性，实现住有所居的终极目标；其三，征收房产税还能实现收入和财富的再分配，缩小贫富差距。

完善不动产登记制度是实施房产税的关键，同时实施过程中要注意循序渐进，兼顾不同群体间的差异。第一，要改变以往“重流转、轻保有”的状况，扩大税基，实现由增量房到存量房的过渡。首先，开征住房空置税，这样有利于盘活存量住房资源，加大有效住房供给，不仅能防范开发商“捂盘惜售”的倾向，还能在一定程度上抑制住房的投资投机性需求，使得房价恢复到合理区間，有效防范房地产金融风险；其次，对二套房征税，鼓励在满足自住需求的基础上，将多余住房投放市场，增加住房供给，同时缩小我国贫富差距，缓和社会贫富两极分化状态；最后，制定一个合理的税率对所有房产征税，增加地方财政收入，缓解财政压力。可设定一定面积作为起征点，防止对普通居民的生活品质造成损害。第二，采取差异化房产税策略，我国房地产市场存在明显的空间异质性，政府利用财税手段等方式实施调控时应根据各地的具体情况制定差异化政策，并适度放权到地方，以更好地调节高投机性地区，合理发展中等地区，扶持弱势地区的房地产行业发展。第三，坚持以人为本，对中低收入群体给予税收优惠。全面征收房产税会对中低收入群体造成税收负担，进一步加剧贫富差距。因此要秉承以人为本原则，酌情对该群体给予税收补偿或优惠。

3.实行因城施策的房地产分类调控，破解区域发展不平衡难题

我国幅员辽阔，由于过去政策倾斜和地区资源禀赋的差异，导致区域间经济发展存在严重的不平衡问题，各地房地产市场的发展状况亦是如此，这也是导致同一调控政策的政策效果存在区域差异的重要原因。因此，从区际差异化视角出发分析我国当前住房问题，构建差别化房地产市场调控政策体系对于平抑过高房价和化解过剩房地产库存，并进一步实现区域间经济协调平衡发展具有重要意义。

要注意不同城市间在地理位置、政治地位以及资源条件上存在的差别，实行房地产市场分类调控，因城施策，对症下药，破解区域房地产市场发展不平衡难题。具体实施方面，对于经济、金融发展水平高，对外交流密切且房地产市场发展强劲的一线城市和新一线城市，房价上涨压力大，易出现过度投机需求进而加剧房地产泡沫风险，应将其作为重点调控区域，对这类地区，要合理增加住宅用地，优化住房供给结构，规范开发、销售、中介等行为，同时适度提高信贷门槛以增加投机成本，着重遏制过高房价，防范金融风险；对于有很大的增长潜力但住房市场尚且稳定的二线城市，要扶持与加强监管并举，既要扶持这类城市使其房地产市场稳步成长并完善相应的配套设施建设，分流一线城市旺盛的住房需求，也要防止房价过快上涨带来的泡沫风险；对于经济发展和房地产市场发展较为滞缓，房地产库存较多的三四线城市，着重加大扶持力度，稳步推进城镇化进程，深化去库存政策的实施，可通过给予财政税收优惠等措施以积极促进当地经济发展，推动房地产市场健康运行。

4.积极推动保障房建设，拓宽保障范围

合理增加保障性住房供给是解决中低收入群体住房需求的有效途径，不仅有助于实现住房公平，还能分流部分商品房需求，稳定商品房价格，从而遏制房地产投资投机需求，促进房地产市场回归理性发展。目前，我国保障性住房建设已稳步推进并逐渐步入正轨，但现有保障房尚不能有效满足市场需求。

解决当前我国保障房建设问题，要始终以人民为中心，要多倾听中低收入人群的心声，真正做到为百姓谋福利、替百姓解难题，使改革发展的成果更多更好地惠及人民。保障房建设工作的细化和落实，应主要分两个步骤进行：第一，要从我国现实国情出发，发挥政府在保障房建设上的主导作用，同时积极鼓励社会上有能力并且有意愿参与的非营利性机构加入到保障房建设工作中来，要持续合理地增加保障性住房供应数量，提高保障房建设质量，同时继续拓宽保障范围，逐步将符合条件的外来人口也纳入保障范围。第二，要确保保障性住房的合法使用，使保障性住房真正发挥其应有的价值。一是建立地方政府责任制，落实地方主体责任，并针对各级地方政府制定合理有效的激励方案，以积极推动保障性住房政策真正落实；二是建立完善的管理体系，完善准入机制和价格监管机制，健全个人信息的核查体系；三是完善相关法律制度，以法律法规调节中央政府及地方政府的责任缺失与职能错位，使法律成为各个环节的“硬约束”。

5.加快推进住房租赁市场发展，建立健全住房租赁制度顶层设计

对于大多数人尤其是工薪阶层而言，住房的首要价值是使用价值。我国新房只售不租由来已久，高涨的房价会挤占无房家庭和房奴一族其他生活消费从而间接降低生活品质，还会加剧居民间住房不平等问题。租售并举的提出充分利用住房使用权和所有权可分离的特性，为解决中低收入人群和外来人口的住房问题提供了良策，是对现有住房消费模式的创新，能缓解住房销售市场供求关系紧张的局面，可平抑房价并稳定房价预期，在一定程度上起到抑制投机的效果。

具体落实方面，第一，要在全社会倡导“不求所有、但求所用”的新型消费观念，为住房租赁市场的发展提供机会。第二，建设租赁市场方面，要以政府为主导，积极强化宏观管理，建立健全完善的住房租赁体系。在积极引导房地产开发商逐渐转向“租售并举”的基础上，鼓励金融机构创新贷款机制，鼓励房地产企业积极拓宽融资渠道，稳妥推进住房租赁资产证券化发展，促进房地产企业资金灵活、高效运行，建立起房地产金融体系平稳健康发展的长效机制。尤其要注意建立健全住房租赁制度顶层设计，遏制租房市场乱象：一是要完善中介机构责任，提高住房租赁市场透明度，改善信息不对称的状况；二是推动相关立法和纷争解决机制，明晰租赁双方责任，使租房纠纷的解决有法可依；三是建立租赁价格监管机制，防止租金非理性增长。第三，要积极提供相应的配套措施，效仿北京2017年推出的租房政策，深化医疗、保险、入学等一系列公共服务的跨区域实现，推进“租售同权”进程，解决当地户籍租房家庭和外来租房人口的后顾之忧。

参考文献

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[Z].北京：人民出版社，2017.

[2]苏治，李媛，徐淑丹.“结构性”减速下的中国投资结构优化：基于四万亿投资效果的分析[J].财政研究，2013，（1）.

[3]鞠方，阳娟，黎小佳.基于空间异质性的中国住房空置率与房地产金融风险研究[J].财经理论与实践，2018，39（4）.

[4]傅贻忙，周建军，孙倩倩，等.多元城镇化、门槛效应与房地产库存：理论解释与实证检验[J].财经理论与实践，2018，39（3）.

[5]Campbell J R， Evans C L， Fisher J D M， et al. Macroeconomic Effects of Federal Reserve Forward Guidance[J]. Brookings Papers on Economic Activity， 2012，（1）.

[6]李仲飞，郑军，黄宇元.有限理性、异质预期与房价内生演化机制[J].经济学（季刊），2015，14（2）.

[7]高波，王辉龙，李伟军.预期、投机与中国城市房价泡沫[J].金融研究，2014，（2）.

[8]刘江涛，张波，黄志刚.限购政策与房价的动态变化[J].经济学动态，2012，（3）.

[9]梁云芳，高铁梅.中国房地产价格波动区域差异的实证分析[J].经济研究，2007，（8）.

[10]王敏，黄滢.限购和房产税对房价的影响：基于长期动态均衡的分析[J].世界经济，2013，36（1）.

[11]胡涛，孙振尧.限购政策与社会福利：一个理论探讨[J].经济科学，2011，（6）.

[12]冯科，何理.中国房地产市场“限购政策”研究——基于反需求函数的理论与经验分析[J].经济学动态，2012，（2）.

[13]韩永辉，张佐敏，邹建华.房地产“限购令”的调控机制与政策反思——基于单中心双环城市模型的分析[J].经济理论与经济管理，2016，（7）.

[14]周建军，代支祥.论房地产市场调控中的中央与地方政府的博弈[J].财经理论与实践，2012，33（1）.

[15]黎泉，张波，林靖欣.住房价格对居民消费的影响研究[J].消费经济，2018，（2）.

[16]颜色，朱国钟.“房奴效应”还是“财富效应”？——房价上涨对国民消费影响的一个理论分析[J].管理世界，2013，（3）.

責任编辑：晓 立