职业院校委托管理的运行机制构建

摘 要 职业院校委托管理具有契约管理、多元管理、团队管理的特征，其基本运行模式是体制不变、产权优化、文化重建和制度创新。职业院校委托管理面临的运行困境主要有资质不明、文化冲突、动力不足和保障不力，应该从确立相关标准、强化融合机制、增强动力机制和完善保障机制等方面进行机制构建。

关键词 职业院校;委托管理;运行机制

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）19-0044-05

随着混合所有制改革的深入推进，各地纷纷探索发展混合所有制职业院校。其中，委托管理成为混合所有制在职业教育领域的重要实现形式。实践证明，职业院校通过委托管理，能够有效激发办学活力[1]。然而，职业院校在委托管理过程中依然面临着许多问题，这就要求其构建一套完善的运行机制。本文以职业院校委托管理的特征为切入点，对职业院校委托管理的运行模式、面临困境以及如何构建运行机制等问题进行讨论。

一、职业院校委托管理的基本特征

所谓职业院校委托管理，是指组织通过契约的方式将职业院校委托给教育机构或中介组织以实现其目标的过程[2]。职业院校委托管理具有以下特征：

（一）契约管理

契约管理是指通过契约的方式来明确委托方和管理方的权力、责任和利益。通常情况下，职业院校通过契约来实现委托管理。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理甘南县职教中心。为了保障委托管理顺利进行，齐齐哈尔工程学院与甘南县政府签订办学协议，对双方的权力、责任和利益进行了明确约定。契约管理是职业院校委托管理的根本特征。一方面，契约管理为职业院校委托管理奠定了基础。如果委托方和管理方不能达成协议，职业院校委托管理就无法顺利进行。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理三亚城市职业学院。只有齐齐哈尔工程学院与明道酒店投资集团签订契约，双方才能奠定合作的法律基础。另一方面，契约管理为职业院校委托管理注入了动力。只要委托方和管理方达成协议，就能为职业院校委托管理注入强大动力。例如，山东海事职业学院委托管理山东化工职业学院。2016年，潍坊滨海经济技术开发区管委会与山东海事职业学院签订委托管理授权书，推动山东化工职业学院实现了跨越式发展。可见，职业院校在委托管理过程中，应该坚守契约精神，既要重视契约的签订，还要强调契约的履行。

（二）多元管理

多元管理是指管理方的组织属性比较多样。根据组织目标的不同，可将组织分为营利性组织和非营利性组织;根据组织功能的不同，可将组织分为政治组织、经济组织、教育组织等。当前，组织一般将职业院校委托给具有托管经验的高职院校进行管理。例如，甘南县政府将甘南县职教中心委托给齐齐哈尔工程学院。究其根源，甘南县政府希望降低委托管理的风险，提高委托管理的收益。多元管理是职业院校委托管理的重要特征。一方面，基础教育领域积累了多元管理的丰富经验。从上海的实践来看，参与基础教育委托管理的管理方有品牌中小学、区级教育学会、高等学校等[3]。可见，基础教育委托管理的管理方既有事业单位，也有社会团体。从美国的实践来看，参与基础教育委托管理的不仅有中小学，还有教育中介组织。换言之，基础教育委托管理的管理方既有非营利性机构，还有营利性机构。另一方面，多元管理契合职业教育的基本性質。职业教育具有跨界性，因而其必须面向市场进行办学。职业教育面向市场办学，不仅要求办学内容符合市场需求，还要求办学主体走向多元化。职业教育办学主体既可以是政府，也可以是市场;既可以是营利性组织，也可以是非营利性组织。在职业院校委托管理的过程中，应该坚持多元管理，有效调动各方参与的积极性。

（三）团队管理

团队管理是指管理方以团队的方式出现。例如，齐齐哈尔工程学院为了帮助三亚城市职业学院尽快走出办学困境，派出了以副院长为首的管理团队[4]。团队管理是职业院校委托管理的显著特征。究其原因，与个人管理相比，团队管理具有一定优势。首先，团队管理能够改善职业院校的组织效率。职业院校如果想走出办学困境，就应该改善治理结构。当前，公办职业院校的治理属于行政化治理;民办职业院校实行的是家族化治理，办学效率相对较低。职业院校通过团队管理，对原有的治理结构进行系统化的改造，能够改善组织效率。其次，团队管理能够重建职业院校的学校文化。从文化学的角度看，职业院校之所以出现办学困境，是因为学校文化难以适应学校发展的需要。职业院校通过团队管理，能够向其全面输入先进的办学文化，实现学校文化的重建。再次，团队管理能够深入职业院校的课堂。职业院校改革的难点是课程。如果职业院校缺乏高质量的课程，就没有真正的竞争力。职业院校通过团队管理，能够对课程体系和课程内容进行改革，增强核心竞争力。可见，职业院校应该坚持团队管理，增强委托管理的实际效果。

二、职业院校委托管理的运行模式

当前，职业院校委托管理的基本运行模式有三种。

（一）体制不变

体制不变是职业院校委托管理的运行前提，即指委托管理不改变职业院校的办学体制。办学体制主要解决的是谁来举办职业院校的问题，决定着职业院校的投入体制和管理体制。从投资体制来看，公办职业院校的经费来源有国家财经性教育经费、社会捐赠经费、事业收入、其他教育经费。其中，国家财政性教育经费占主体。民办职业院校的经费来源有国家财政性教育经费、举办者的投入、社会捐赠经费、事业收入、其他教育经费。其中，事业收入占主体。公办职业院校与民办职业院校在经费来源上存在着巨大差异。从管理体制来看，公办高职院校实行党委领导下的校长负责制，民办职业院校实行董事会（理事会）领导下的校长负责制。也就是说，党委掌握公办职业院校的决策权，而董事会（理事会）拥有民办职业院校的决策权。如果改变职业院校的办学体制，就意味着改变其投入体制和管理体制。毋庸置疑，办学体制的变革属于强制性制度变迁，将导致职业院校办学的剧变，不利于委托管理的顺利进行。因此，只有维持体制不变，才能为职业院校委托管理创造运行空间。如齐齐哈尔工程学院与明道酒店集团约定：“受援学校的名称和建制不变……原投资渠道不变，办学经费只增不减。”[5]

（二）产权优化

产权优化是职业院校委托管理的运行基础。《牛津法律大辞典》指出，“产权亦称财产权利，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产相关的权利”。产权是人们围绕财产而形成的经济权利关系。通常情况下，人们将产权分为所有权、占有权、收益权和处置权。其中，占有权、收益权和处置权被合称为“经营权”。所有权和经营权分离，既能确保所有者的财产权利，还能激发经营者的积极性。从实践来看，所有权和经营权分离是现代企业治理的成功经验。在我国，职业院校的所有权和经营权常常融为一体。公办职业院校的所有权和经营权皆归于政府，政府通过人事任命、计划、项目等对学校进行直接管理;民办职业院校的所有权和经营权都归于出资者，出资者通过“家族式”管理实现对学校的直接控制。职业院校所有权和经营权的融合难以激发管理方的积极性，导致办学效率低下。委托方和管理方通过签订协议，实现了职业院校所有权和经营权的分离。在这样的条件下，既能确保职业院校所有者的财产权利，也能激发职业院校经营者的办學动力。如齐齐哈尔工程学院与甘南县政府约定：学校的所有权和办学权分离、产权和经营权分离、举办者和办学者分离[6]。

（三）文化重建

文化重建是职业院校委托管理的运行关键。学校文化是指经过长期发展历史积淀而形成的全校师生的教育实践活动方式及其创造的成果的总和[7]。学校文化具有长期性、实践性和丰富性。学校文化的长期性，决定着学校文化的稳定型。学校文化只要形成，就难以改变。学校文化的实践性，需要人们为其付出艰苦的努力。如果管理方没有深入学校，就难以对其文化产生影响。学校文化的丰富性，需要人们抓住其核心。一般认为，精神文化是学校文化的核心，体现在教学、课程等方面。学校文化具有引领、规范、激励等作用。因此，如果要从根本上改造一所学校，就应该重建其文化。一般来说，职业院校委托管理的对象都面临着生存困境。职业院校出现生存困境，原因是复杂的。从文化学的角度看，没有形成优秀的文化是职业院校缺乏竞争力的根本原因。重建职业院校的文化，文化认同是前提。文化认同是人们对学校新文化的认可。为了使人们认可学校的新文化，管理方需要开展多种多样的活动。例如，齐齐哈尔工程学院为了重建三亚城市职业学院的文化，开展明道讲坛、阳光讲坛等办学思想讨论，通过大墙会议、分组PK等加强校风，举办三级培训班以改进作风、教风、学风[8]。

（四）制度创新

制度创新是职业院校委托管理的运行保障。制度创新是指人们对现有制度的变革。如果人们要进行制度创新，就必须付出成本。只有当制度变迁的收益大于成本，人们才有动力进行制度创新。诺思通过研究发现，制度具有初始设置成本、学习效应、协调效应、适应性预期等自我强化机制，容易陷入“路径依赖”。尽管如此，只要人们打破制度的路径依赖，就可能获得较高的收益。根据制度变迁的强度，可将其分为激进性制度变迁和渐进式制度变迁。激进性制度变迁通常由政府发起，具有革命性质;渐进性制度变迁一般发端于基层，属于改良性质。相较而言，激进性制度变迁容易引起社会的剧烈震动，具有很高的风险。从管理学的角度看，制度缺乏效率是职业院校面临生存困境的重要原因。为了降低改革风险，管理方应该选择渐进式制度变迁，即充分发挥基层组织的积极性。一方面，管理方应该将主要权力下放到基层组织。例如，齐齐哈尔工程学院在三亚城市职业学院实行“专业法人制”，将学校的人、财、课程等权力下放到专业，使专业由教学单位转变为办学单位[9];另一方面，管理方应该对基层组织进行有效控制。否则，学校就可能变成一盘散沙，失去发展方向。例如，齐齐哈尔工程学院在三亚城市职业学院进行目标管理，确保学校始终沿着预定的方向前进[10]。

三、职业院校委托管理的运行困境

（一）资质不明

资质不明是指准入标准和退出标准不清晰。准入标准是指谁有资格担任职业院校委托管理的管理方。从基础教育领域的实践来看，上海市教育委员会对管理方的准入标准是：优质品牌学校应符合有管理人员和教师储备、有一定托管或相关工作经历、社会声誉良好、办学经验丰富等标准;中介机构应符合具有独立法人资质、有管理人员和教师储备、有一定托管或相关工作经历、有依托的品牌学校或教育资源、社会良声誉良好等标准[11]。尽管该标准缺乏明确的量化指标，可操作性不强，然而毕竟已经起步。职业教育领域的委托管理落后于基础教育，尚未制定明确的准入标准。因此，职业院校选择管理方，一般依靠个人对管理方的认知，导致选择管理方的随意性大。所谓退出标准，是指管理方在什么条件下应该退出职业院校的委托管理。从基础教育领域的实践来看，上海市教育委员会对管理方的退出标准是：受援区县教育行政部门可对工作开展不力的支援学校（机构）中止委托管理关系[12]。该准入标准与退出标准的可操作性不强。委托方与管理方签订职业院校委托管理协议时，并未对退出问题进行约定。因此，如果委托方、管理方、受援方发生办学纠纷，委托方就难以启动管理方的退出程序。

（二）文化冲突

文化冲突是指校本文化和外来文化之间产生的对抗，这主要表现在两个方面：首先，教师文化。教师文化是指教师的思想观念和行为方式。根据教师对合作的态度，可以将教师文化分为隔离型文化和合作型文化[13]。隔离型文化的特点是信奉独立，相互隔离，表现为教师之间缺乏合作，师生之间缺乏沟通，导致教育效果不佳;合作型文化的特点是信仰合作，相互支持，表现为教师之间相互协作，师生之间碰撞频繁，教育效果比较突出。一般来说，受援学校的教师信仰隔离型文化，而管理方则希望在教师群体中建构合作型文化。其次，课程文化。根据课程目标和内容的不同，可将职业教育的课程分为学科导向课程和工作导向课程。从课程目标来看，学科导向课程追求对学科知识的系统掌握，而工作导向课程追求对工作过程知识的深刻理解。从课程内容来看，学科导向课程强调学科知识的科学性、系统性和全面性，而工作导向课程强调岗位知识和职业能力。在我国，职业院校的教师熟悉学科导向课程，对工作导向课程还比较陌生。究其根源，他们毕业于学术型大学，但是缺乏实践工作经验。事实上，受援学校依然追求学科导向课程，而管理方比较推崇工作导向课程。

（三）动力不足

动力不足是指委托方和受援方的积极性不高。首先，委托方付出的成本很高，而收益较低。一般来说，委托方需要付出的成本包括寻找管理方的成本、利益集团反抗和抵触产生的成本、确立全新管理制度的成本等。其中，利益集团反抗和抵触产生的成本尤为巨大。为了改善管理效率，管理方既可以撤换受援方的主要领导，也可以将其留任。如果留任主要领导，改革的阻力可能非常大;反之，改革的阻力就可能降低。然而，委托方获得的收益却比较少。委托方获得的收益包括增强的办学声誉、学校资产的保值增值等。一方面，办学声誉属于无形资本，需要较长时间的投入;另一方面，依据现行法律和政策，委托者难以从非营利性学校获取回报。其次，受援方付出的成本很高，而收益可能很低。根据制度变迁理论，受援方需要付出的成本包括创立成本、脱序成本、失益成本、适应成本等[14]。其中，脱序成本是指制度变迁给个体带来的种种不适。例如，在新旧制度交替期间，受援学校的教师由于无章可循而出现的无力感和挫败感。但是，受援方获得的收益却可能很低。职业院校委托管理属于一场深刻的制度变迁，面临着改革失败的风险。如果改革成功，受援方就会获得核心竞争力，从此走出发展困境;反之，受援方就可能一蹶不振，最终走向倒闭。

（四）保障不力

保障不力是指法律、组织和服务保障不明确。首先，职业院校委托管理的法律规定不清晰。2010年中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第四十二条规定：“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》第九条规定：“探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”然而《纲要》和《决定》只对委托管理作了原则性的规定，缺乏实施细则，导致政策的可操作较差。其次，职业院校委托管理的组织保障不健全。在基础教育领域，教育部门一般会建立明确的工作机构推进委托管理。例如，上海市金山区教育局就成立了以分管局长为组长，基教、人事、计财、党办、审计、督导等职能科室为成员的工作小组[15]。然而，在职业院校委托管理过程中，各方还没有建立完整的工作机构。再次，职业院校委托管理的服务保障不系统。在基础教育领域，委托管理的服务保障机制包括经费保障、后勤服务保障、信息保障等。然而在职业教育领域，服务保障还很不系统。例如，齐齐哈尔工程学院与甘南县政府约定：委托管理期间，职业教育中心的名称和建制不变;学校人员身份不变;原投资渠道不变;办学经费只增不减[16]。可见，双方只对委托管理的服务保障作了原则性的规定，缺乏系统而周密的设计。

四、职业院校委托管理的机制构建

职业院校委托管理的顺利开展，离不开良好的运行机制。为改善职业院校的委托管理，应该积极构建其运行机制。

（一）确立相关标准

确立相关标准以规范职业院校委托管理的秩序。首先，建立准入标准。准入标准应以量化指标为主，定性指标为辅，从而确立管理方的进入门槛。量化指标包括管理方的学科建设、专业水平、教师队伍、实训基地等，定性指标涉及管理方的办学经验、办学特色、办学声誉等。其次，明确退出标准。退出标准应以定性指标为主，量化指标为辅，从而确立管理方的退出底线。定性指标包括受援方经过委托管理后的办学声誉、办学特色等，定量指标包括受援方经过委托管理后的办学条件、专业水平、师资队伍、学生规模等。准入与退出标准的制定，既要发挥政府的主导作用，还要发挥利益相关者的参与作用。为了严格准入与退出标准的执行，国家可以将其上升为法律。如美国为了规范学校委托管理的运行，出台了《特许学校法》。

（二）强化融合机制

强化融合机制以夯实职业院校委托管理的基础。随着委托管理的深入，受援方的校本文化面临着外来文化的冲击，学校文化面临着转型。只有受援方实现文化转型，委托管理才能真正落到实处。首先，建立引导机制。通过讲座、讨论、培训班等活动，帮助人们理解外来文化与校本文化的差异。虽然活动的形式多样，但是活动的内容应该以专业建设为引领，以课程改革为核心。例如，齐齐哈尔工程学院在三亚城市职业学院举办干部培训班、教师培训班、学生干部培训班，为专业建设创造了条件。其次，重视整合机制。通过机构整合、制度整合等手段，以实现外来文化与校本文化的融合。一方面，管理方通过机构裁撤、合并，减少管理层级，扩大管理幅度，为受援方的管理重心下移创造组织条件;另一方面，管理方通过废除旧制度、颁布新制度，增强受援方的教师合作、师生互动、产教融合。例如，建立共同备课制度，让教师之间能够定期沟通。

（三）增强动力机制

增强动力机制以激发职业院校委托管理的活力。职业院校委托管理的利益相关者包括委托方、管理方和受援方等。首先，提高委托方和受援方的收益。一方面，提高委托方的收益。如果受援方是公办职业院校，可将受援方的发展变化与地方政府主要领导的政绩考核相挂钩;如果受援方是民办职业院校，可将受援方的发展变化与地方政府的财政投入水平相联系。另一方面，提高受援方的收益。这既要求委托方依照相关标准遴选管理方，还要求委托方对管理方进行适当的激励和严密的监督。否则，受援方的收益很难得到保障。其次，降低委托方和受援方的成本。一方面，降低委托方的成本。为了提高委托管理成功的几率，委托方应该撤换受援方的主要领导。否则，委托管理可能受到既得利益者的反抗和抵触。另一方面，降低受援方的成本。管理方应该在受援方采取渐进式制度变迁，以缓解干部、教师、学生可能产生的挫折感和无助感。

（四）完善保障机制

完善保障机制以降低职业院校委托管理的风险。首先，细化法律保障。可以借鉴美国《特许学校法》，制定学校委托管理的专门法律。该法应对授权主体、管理方的资格、委托管理期限、利益相关者的权利和责任、管理机构、法律追究等内容进行规定、为职业院校委托管理提供法律保障。其次，健全组织保障。地方政府应该成立以教育部门为主导，以财政、人力资源和社会保障、编制等部门为成员的领导小组。领导小组既应负责委托管理方案的制定，还应监督委托管理方案的执行与评估，为职业院校委托管理提供组织保障。再次，强化服务保障。委托方应该为委托管理提供服务和信息保障。一方面，委托方应该维持受援方的办学体制，即人员身份不变，投资渠道不变，办学经费逐年递增;另一方面，委托方应该建立信息沟通机制，保持与管理方、受援方的及时交流。管理方应该为管理团队做好后勤保障，既应确保其工資、福利、职称晋升不受影响，还应将委托管理的经历视为其社会服务的重要组成部分。

参 考 文 献

[1][5][6][16]陈衍.委托管理——齐齐哈尔工程学院的实践[J].职业技术教育，2014（15）：27-43.

[2]万卫.职业院校委托管理：动因、价值与改进策略[J].职业技术教育，2017（30）：30-34.

[3]李彦荣.学校委托管理的实施策略与发展思考——以上海市义务教育学校委托管理为例[J].中国教育学刊，2010（11）：22-25.

[4][8][9]杨生文.委托管理：重建学校文化的新视角[J].齐齐哈尔工程学院学报，2015（3）：4-7.

[7]顾明远.论学校文化建设[J].西南师范大学学报：人文社会科学版，2006（5）：67-70.

[10]翟帆.委托管理，生死线上的突围[J].齐齐哈尔工程学院学报，2014（1）：6-8.

[11][12]上海市教育委员会.市教委关于实施第三轮农村义务教育學校委托管理工作的意见[EB/OL].（2015-07-14）[2018-03-03].http：//www.shmbjy.org/item-detail.aspx？NewsID=5214.

[13]郝明君，靳玉乐.教师文化的变革[J].中国教育学刊，2006（3）：70-72.

[14]张旭昆.制度变迁的成本——收益分析[J].经济理论与经济管理，2002（5）：11-15.

[15]蒋志明.受援区委托管理区域保障机制的研究[J].上海教育科研，2009（10）：25-29.

Construction of Operation Mechanism of Entrusted Management in Vocational Colleges

Wan Wei

Abstract  The entrusted management of vocational colleges has the characteristics of contract management， multiple management and team management. Its basic operation mode is maintenance system， property right optimization， cultural reconstruction and system innovation. The main problems facing the management of vocational colleges are unclear qualification， cultural conflict， lack of motivation and insecurity. It should be constructed from the establishment of relevant standards， the strengthening of integration mechanism， the enhancement of dynamic mechanism and the improvement of guarantee mechanism.

Key words  vocational colleges; entrusted management; operation mechanism

Author  Wan Wei， associate professor of Hubei University of Technology（Wuhan 430068）