大型聚集活动的预警机制和处置机制建设

文/王明生，中国人民公安大学犯罪学学院

大型聚集活动的预警机制和处置机制建设

文/王明生，中国人民公安大学犯罪学学院

随着各类大型聚集活动的频繁举办，在其带来巨大经济效益和社会效益的同时，所面临的安全管理问题也深受人们关注。安全是大型聚集活动的生命线，但事故是扼杀其成功的最直接因素，无数撼人事故的发生警示我们，加强大型聚集活动的风险管理工作刻不容缓。本文基于对信息采集、分析研判的预警系统和危机干预、应急管理的处置系统的探究，从人的因素、物的因素、环境因素和管理因素四个方面制定管理措施，以期建立完善的大型聚集活动预警处置机制，进一步加强对大型聚集活动的安全管理。

大型聚集活动；预警机制；处置机制；风险管控能力

近年来，各种多主体、高规格、大场面的大型聚集活动数量急剧增长，已经逐渐形成一种产业。然而大型活动具有人、才、物相对集中，数量大，骤聚骤散等特点，一旦组织和监管不力，极易引发安全事故。如2014年12月31日年上海陈毅广场跨年活动发生拥挤踩踏事件，造成36人遇难，49人受伤；2015年12月，国内某著名歌手演唱会途中舞台发生坍塌，造成多人被困，致1死13伤，由于安全事故高发态势居高不下，大型聚集活动的安全管理是亟须解决的重要课题。

1 大型聚集活动预警机制建设

1.1 预警的内涵和级别

所谓预警是对可能导致某一社会问题,影响社会稳定与发展的社会偏离现象做出预先警报的活动。预警的本质在于识别突发事件并最大限度地缩短突发事件信息传输的时间。预警机制通常由明确预警对象、发现警源、分析警兆、预报警度等环节构成。

大型聚集活动突发事件预警是根据预测分析结果，对可能发生和可以预测的突发公共事件进行预警。预警级别分别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ（严重）、Ⅲ（较重）和Ⅳ（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项和应采取的措施和发布机关等。

1.2 大型聚集活动的预警机制

大型活动预警机制从狭义上讲一般包括监测和预测体系、信息快速处理和传输体系、基础数据库体系、实时评估体系、决策指挥体系、应急决策支持体系、信息发布体系和公众应急反应体系等。从广义上讲，除上述一般组成外，还应该包含行政、社会、公众、科技等，是一个开放巨系统。主要介绍以下几个主要部分：

1.2.1 实时监控

实时监控，是指利用计算机及多媒体技术，将传感器实时采集到的现场信息和物理参数传送到监控中心，使监控人员实时了解现场的变化及其基础设施的运行状况。

1.2.2 信息处理

信息处理，就是将传感器采集到的信息进行一定的处理，可结合数据库信息或者参考信息进行比较，判断分析实时评估。当现场值超过事先设定的预警阀值时，即可判断有事故发生。

1.2.3 预警报告

预警报告，即当确定发生事故，自动报警装置或人为向指挥中心发出警报，并显示事故位置或故障设备。

1.2.4 指挥决策

指挥决策，即利用辅助决策支持系统等控制对策分析方法，快速找出应急措施或最优救援方案来指挥救援，尽可能地使其回到正常运行状态，减少人员财产损失。

随着现代科学技术的发展，预警系统除采用常规监测手段外，还应用了卫星遥感、地理信息系统、全球定位系统等高科技手段。

1.3 大型聚集活动的预警系统建设

大型聚集活动预警系统必须以信息资源共享和交换为基础，进行充分的数据挖掘，有效的数据联动和综合分析。例如：预警系统可根据大型聚集活动场所地下水管管线的建设时间和相应的年限以及近期的检修和监测情况，对一定时间可能的爆裂、泄露等情况进行预测。大型聚集活动预警系统构成分为：硬件系统和软件系统。硬件系统主要包括信息采集、信息传送、信息发布。软件系统主要包括数据库、模型库、专家库和决策库。

1.3.1 以整合紧急事件信息资源为目标,建立渠道顺畅、网络严密的信息采集系统

预警信息采集的任务一是过程监测，即对监测对象的活动过程进行全过程监视以及对周围环境的彻底了解，对监测对象社会生产和生活的各个环节的关系状态进行监视；二是对大量的监测信息进行整理、分类、存贮、传输。通过建立监测信息进行全面的比较，其手段是采用科学合理的指标体系并按程序化、标准化、科学化来处理。收集的内容包括：根据确定的预警对象，确定收集哪些预警信息，主要是对预警对象的致灾过程进行分析，找出其中能够反映风险的信息，收集该信息等。

1.3.2 以明确识别危险源为目标，建立快速识别的信息分析、诊断、评价系统

分析预警信息是预警管理系统的核心，是预警信息的“加工厂”。对收集到的运价信息进行系统分析与整理，根据经验剔除不确定的内容，修正不完善的数据，补充某些欠缺的资料。预警系统对于信息的分析采取定性分析和定量分析相结合的方法，根据这些信息分析其引发危机的概率，形成的原因、发展的趋势及其危害程度，同时判断是否要继续下一个阶段进行危机预防的准备活动

1.3.3 以整合多方资源为目标，建立综合研判的软件系统

预警预测不能是盲目的、随意的、伪科学的。软件系统在预警过程中起着关键作用。必须有技术支撑，需要智能支持系统，由数据库、模型库、专家库和决策库组成。数据库主要包括：以往历史事故统计分析、公共安全信息数据库和公共安全案例库等。模型库主要包括：信息识别提取模型、事件发展和后果影响预测模型、人群疏散和预警分级模型等。专家库主要包括专家的专业信息、姓名、联系方式等。决策库是综合利用数据库、模型库和专家库的应急决策技术的集合等。

2 大型聚集活动的应急处置机制建设

2.1 应急处置的概念与应急处置机制的建立

应急处置是指突发事件发生后，政府或公共组织为了尽快控制和减少事件造成的危害而采取的应急措施。主要包括启动应急机制、组建应急工作机构、开展应急救援、适时公布时间进展等。其中主要工作包括：一、突发事件预测,对安全风险进行评估监测;二、制定应急预案,根据对危险因素的分析以及预测预警信息,制定符合大型活动场所实际情况的应急预案;三、资源配置与优化,根据应急状态和紧缺资源的评价结果,合理配置资源;四、培训和演练,对参加大型活动安全管理的志愿者及相关人员进行培训,制定应急演练计划并付诸实施。

开展风险评估，是对大型聚集活动进行安全管理的前提和基础。实际上，影响大型聚集活动安全的风险因素无法完全排除，有些突发事件还会衍生、转化成其他突发事件。因此，必须建立大型聚集活动突发事件的应急处置机制。建立高效的应急处置指挥体系及协调机制包括：

2.1.1 建立统一高效、层级分明的应急指挥体系。一般可按照决策、指挥、实战三个层级分担不同任务，有目的、有针对性地开展工作。建立健全以政府为主导，以公安部门为核心的应急处置社会联动机制。在政府应急处置机构的统一领导下，公安与交通、财政、卫生等相关部门紧密配合、协同行动，为应急处置提供必要的医疗、交通、通信等物质和环境保障。

2.1.2 建立完善规范的应急信息报告机制。突发事件发生后，必须迅速及时准确报送相关信息，使政府在第一时间掌握突发事件的真实情况，为高效的应急处置赢得时间。要强化对媒体的监督与合作，充分掌握舆论的主动权，正确引导舆论，最大限度地减少事件造成的社会影响。同时防止错误或延时信息诱发混乱，促生及传播谣言，衍生二次事故。

2.1.3 建立及时、有力的现场应急控制机制。现场应急控制是解决突发事件的关键，大型聚集活动中一旦发生突发事件，必须快速反应，第一时间掌握事件性质、起因、现场伤亡情况等相关信息，快速启动应急机制，按照应急预案就近组织警力进行先期现场处置。同时在活动安保指挥部的统一指挥下，多警种、多部门联动响应，因情施策，灵活机动对事件现场采取相应处置措施，迅速疏散人群，有效控制现场秩序，避免造成更大的损失。

2.2 大型聚集活动应急预案的制定

应急预案是针对可能的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。应急预案明确了在突发事故发生之前、发生过程中及刚刚结束之后，谁负责哪方面，何时做，以及相应的策略和资源准备工作。

不同类型的预案及其侧重点和表现方式不尽相同。大型活动由于面临的危险因素较多，因此应制定系统的预案，同时根据制定预案主体的不同，可以分为大型活动组织方预案以及所在地区、各有关部门相应预案。

2.3 大型聚集活动的应急处置系统建设

预警分析是对各种大型聚集活动安全事故征兆进行监测、识别、诊断与评价，并及时予以警示的管理活动，而应急处置系统则是对大型聚集活动安全事故征兆的不良趋势进行矫正、防止与控制的管理活动，预警是识错，处置是纠错治错，两者相辅相成。大型聚集活动应急处置系统包括：

2.3.1 危情干预管理。根据收集到的信息情报资料、危情监测,对预测到可能发生事件的危情作出快速响应,采取干预行动,最大限度地防范和控制事件的发生和发展。其主要工作包括：一是对突发事件的前期征兆情况进行检查,排除隐患;二是信息实时监测,完成信息的汇总分析,判定事件征兆;三是制定和实施预防性措施;四是根据突发事件发生的可能性以及后果严重性预测,保证人力资源的配置和到位以及救援物质资源和资金的准备;五是发布预警信息,内容包括时间范围、空间范围以及监控对象等。

2.3.2 应急管理。当预控措施失效、突发事件爆发或者演变成社会灾害时,各个部门协同配合进入应急管理。其主要工作包括：一是事件性质判及预案启动;二是事件发展趋势预测;三是事件分类定级,四是救援力量和救援物资调配;五是跟踪评估结果及时调整应对措施;六是适时、适度发布事件相关信息;七是事件后处置,包括对事件原因的分析调查、对事件处理结果进行评判、总结经验教训、调整应急预案和优化资源配置等。

3 预警处置机制下的安全控制措施

3.1 人的安全控制措施

根据我国大型群众性活动安全管理条例规定，法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数1000人以上的定义为大型群众性活动，由此可见，人员高度集中是大型活动的特点之一，而对人员进行智慧化管理，则是保证大型活动安全举办的措施之一。

每个人的行为都会受到其生理、心理、年龄、教育程度等因素的影响，不同个体的行为判断能力、危机情况下心理承受能力及行动能力都不相同。因此高风险人群的比重是群体安全水平的一个重要考核指标，高风险人群只指具有某种特性的部分人群，包括：老年人、儿童、残疾人等。此外还因注意青年人因活动性质刺激而导致的异常亢奋与活跃因素，如足球赛事或演唱会。针对此问题的安全控制措施有如下几种：

3.1.1 提前采用电子票务形式，对人群构成进行统计分析，做好相应预案。

3.1.2 大型活动主办方要充分考虑老年人、残疾人和儿童等特殊群体的需要，应设有适合特殊群体的活动场所。如为残疾人提供的轮椅专用通道等。

3.1.3 提高活动参与人员安全意识。采取提前告知或场内宣传的形式，使人群接受安全教育，具备一定的安全意识，具备必要的突发事件应急能力，并且能在突发事件下以自身的理智行为积极引导他人。

3.2 物的安全控制措施

3.2.1 规划布局及建筑结构安全

规划布局主要包括：场所周边路线规划、出入口通道布局规划、楼梯或瓶颈通道设计规划，主要场地空间安排。建筑结构安全包括：抗震设防能力，安全工程责任制等。

3.2.2 基础设施安全及设备安全

基础设施安全及设备安全包括地下综合管网安全、燃气及管线安全、照明设备安全、通信、信息系统安全及应急通信安全，以及应急设施，如消防栓、消防通道等。

3.2.3 服务设施安全

服务设施安全包括活动场地内座位排列标号服务，停车场安全，安保措施安全。

3.3 环境的安全控制措施

大型聚集活动中环境安全影响因素包括自然环境和周边环境，加强对环境的安全保障控制，对整个活动的安全起着重要作用。自然环境方面：需制定天气突变时的活动备用方案，以及密切注意雷雨天气可能会对活动场所的电气设备设施造成的影响。周边环境因素主要指周边的交通环境、周边重大危险源如加油站等带来的风险，必要条件下需进行交通管制或严查管制区域车辆、人员证件。

3.4 管理的安全控制措施

3.4.1 成立专门的安全管理组织机构

在大型活动准备工作启动时，成立相应的安全管理组织机构，负责活动从筹办到举办阶段的全部风险管理事务。主要表现在：在活动的筹办期，参加活动风险的识别、评估；在日常管理和应急状态下，保持与地方相关职能部门的联系。

3.4.2 制定安全专项方案

为了保证参与者的安全性、舒适性，必须对大型活动中的重点问题进行特殊管理和控制。制定活动安保方案；制定活动人群控制方案；制定重要目标和重要人物的安全保卫方案等。

3.4.3 安全投入

推动大型聚集活动安全智能化、信息化建设，采用电子安全防范技术和产品。如：人脸识别技术、红外探头、智能网络等电子安防产品。

4 小结

本文主要从风险管理角度提出了关于大型聚集活动预警机制与处置机制的建设，明确了建立预警机制与应急处置机制的必要性和可操作性。基于对信息采集、分析研判的预警系统以及危机干预管理与应急管理的处置系统的探究，分别从人的因素、物的因素、环境因素和管理因素四个方面制定了物理防范和安全管理的措施，以期能对大型聚集活动的安全管理有所贡献。

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王明生（1971—），男（汉族），河北邯郸人。法学博士，中国人民公安大学犯罪学学院副教授，公安学理论专业硕士生导师，中国儿童少年基金会特约安全专家，研究方向主要为：政治学、公安学和法学等，研究专题为：公安学基础理论、青少年犯罪预防、中小学生安全教育、重大突发事件应急管理和公共安全危机治理等，公开发表相关论文60余篇。