世界一流城市社会治理的经验及借鉴

社会治理是政府主导下的多元社会主体共同参与、良性互动，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。构建共建共治共享的社会治理新格局，应以建设法治政府、健全社会信用和培育社会组织为三个重要支撑力量。世界一流城市在这些方面有成熟的经验与做法值得我们借鉴。

一、社会治理领域世界一流城市的选择标准

（一）高效透明的法治政府

政府在行政执法、行政监督、行政救济等方面制度完善，具备重大行政决策、政府政务公开、重大决策听证咨询、重要事项公示通报等各项行政制度。具体标准包括：一是立法科学民主，实现公众对立法的参与，构建完善科学的法律体系；二是行政决策程序科学公正，重大行政决策建立公众参与制度；三是政府信息公开透明，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；四是政府行政行为高效。五是行政执法规范。

（二）成熟完善的社会信用体

以完善的法律法规体系为基础，构建成熟的信用信息共享机制。具体标准包括：一是高覆盖的社会信用体系；二是方便社会公众使用的社会信用体系；三是完善的社会信用体系监管制度。

（三）发育成熟的社会组织

建立起政府部门和社会组织合作共赢的发展模式。具体标准包括：一是发育完善的各类社会组织；二是社会组织在政府委托的公共事务中承担重要角色；三是完善的社会组织管理及规范制度。

综上，通过比较分析本文选择新加坡与纽约作为在社会治理领域可以着重借鉴的世界一流城市。新加坡被视为社会治理极其成功的威权政体，其法治模式将规制国家与规制社会兼顾起来。新加坡在建立法治社会过程中，将法治的普遍性原理与本国的法治建设实践相结合，创建了新加坡的法治模式。纽约市议会立法程序完善，非常注重行政公开。在强调市民自主权的纽约，社会组织的发育很成熟、工作机制较完善。纽约市社会组织在社区发展中扮演着重要的作用。

二、世界一流城市社会治理的主要特征

（一）建立了高度规范的法治政府

首先，在立法方面，世界一流城市中行使立法职能的机构是市议会。城市议会的立法具有较强针对性，重点是解决现实、具体的问题。纽约、新加坡等世界一流城市的立法均有以下特点：一是议会组织机构完善，非常重视专业委员会的设置；二是议员的构成多样化，既重视专业背景，也重视女性议员、少数族群利益代表；三是议会职能全面，在立法之外，议会与行政机关既相互分权制约，也相互合作；四是议会的工作程序公开透明，讲究议事效率。其次，世界一流城市政府行政公开度都比较高。行政公开程度是评价一个城市治理水平的重要指标。推进行政公开、保障公民的知情权是世界一流城市治理的重要内容。纽约、新加坡都非常注重通过各种方式将涉及城市治理的各项信息提供给市民。纽约制定了《信息自由化法》，除了明确规定的不公开的政府文件之外，公民均有权请求政府机关公开有关的政府文件。否则，公民有权通过诉讼形式寻求救济。

（二）建立了高覆盖和完备的社会信用体系

世界一流城市社会信用体系有两种模式：一种是以纽约为代表的完全市场化的私营模式；一种是以新加坡为代表的公共征信模式。纽约模式的特点是以市场机制调节企业运作，市场效率高，能较好地实现企业投入产出的良性循环；征信公司服务范围广；政府财政一般不需投入，能充分调动民间投资的积极性。新加坡模式的特点是社会信用体系由政府部门主导构建，法律制度详细完备；诚信培养机制完善，个人信用制度健全；信用数据信息系统建设完备；具备专业的信息服务中心运作和有效的监督惩戒机制。

（三）非常重视发挥社会组织在城市治理中的作用

首先，世界一流城市的各种非政府组织和非营利组织数量庞大。社会组织的设立程序相对简单。在诸多纠纷解决以及各类公共事务中，政府常常借助社会组织的力量。世界一流城市实现了公共服务供给主体和供给方式的多元化，建立了包括地方政府、企业、非政府组织和公民在内的合作治理网络，采取政府间协议、购买服务、公私合作等多种形式供给城市公共服务，解决公共问题，促进均衡发展。其中，社会组织在社会治理实践中发挥了重要的作用。社会组织不仅提供公共服务，以较高的服务效率和治理绩效满足了民众的公共服务需要，而且以公共利益为导向促进了城市的公平均衡发展。

其次，在司法实践中建立了非诉讼纠纷解决程序。纽约、东京等世界一流城市因为诉讼案件数量庞大，资源紧张而建立了非诉讼纠纷解决程序。其最大的特点是充分发挥社会力量的作用，通过民间力量（包括各类社会组织）解决纠纷。非诉讼纠纷解决程序可以有效减缓司法资源严重不足的压力，尤其在民商事纠纷中发挥着越来越重要的作用。

三、世界一流城市社会治理的经验及主要做法

（一）通过完善的立法实现长期稳定的规则治理

新加坡是一个高度法治化和制度化的国家。新加坡政府围绕城市和社会管理制定了完备的法规、条例和制度，做到“无事不立法”。政府具有强有力的管理制度支持和科学的运行机制保障。这些社会政策对新加坡公民的退休、养老和疾病等提供了有效保障。

纽约市主要由市议会对地方的實际需要承担立法职能。市议会由一名公众代言人和51名市议员组成，负责立法和协调纽约市与纽约州的法律，并有权决定市议会的规模和自治区的数量。根据美国宪法，只有国会和州议会才有立法权。城市只有自治权，其立法权要得到州的授权。纽约市议会的立法主要是与城市治理和发展相关的领域：包括城市建设规划、社会发展规划、文化发展规划和地方道路方面的立法等。纽约市议会的立法程序包括：听取社会意见，提出议案；提交和公布议案；立法听证及公布法律。立法听证是一项必经程序，市议会在网站上向社会公布听证的法规和时间。

（二）将构建完善的社会信用体系作为经济发展的基础

新加坡在政府部门设立诚信推广委员会，下设多个小组委员会，强调培育诚信文化。新加坡政府认可国内两家信用评估企业，对新加坡企业提供第三方信用评估服务，其中DP咨询集团（DP Info）评级已成为新加坡企业信用风险管理的基本指标。

纽约的信用体系体现了市场经济条件下信用的基本內涵。归纳起来主要有四个突出特点：一是重视信息公开的法制建设，为建立信用体系提供了丰厚的政务信息资源；二是重视对信用产品特别是评级结果的运用，为信用服务业的发展创造了良好的市场环境；三是重视保护消费者合法权益，为建立规范有序的信用产品交易秩序打下了稳固的基础；四是重视信用服务企业的市场化运作，为培育具有信用产品强大加工能力的新兴服务业创建了体制保障。

（三）政府支持社会组织承担重要的社会治理功能

新加坡鼓励社会组织发展和参与社会治理。新加坡社会基层治理的基本模式是政府指导与社区自治相结合。在社会基层治理中，新加坡政府的作用是通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向。政府非常重视社会团体、宗教团体、服务中介组织参与社区建设，充分给予社区组织发育空间，分担政府的管理和服务工作，发挥社区自我管理的作用。在这种社会治理模式中，逐渐构建起政府、基层组织、公民共同管理城市的良好机制。

新加坡基层社会组织网络严密、分工细致、职能到位、各有侧重，对政府管理起到了巨大的补充作用。主要包括三大体系：一是新加坡社会发展及青年体育部下属的5个社区发展理事会作为管辖区的行政管理机构，主要负责设计、策划和管理各种活动和项目，如开展社会援助服务等，以促进社区民众的凝聚力和团结一致；二是建屋发展局下属的6个市镇理事会负责政府组屋区的物业管理、区内基础设施的维修和地方清洁卫生；三是人民协会作为官方的非营利组织，下设83个公民咨询委员会、105个民众联络所和514个居民委员会，主要负责协助政府、政党与民众保持联络沟通；促进邻里关系、改善社区设施；举办社区文化体育活动等。

纽约市各区都建立了非诉讼纠纷解决机制（ADR），最大特点是由社会组织参与解决纠纷。纽约州法院实行了“社区纠纷解决中心计划”，为解决纠纷的非营利社区组织提供资金支持并予以监督。该组织有专门调解人员120人，主要解决民事、家庭纠纷和轻微的犯罪案件。此外，还建立了纽约州纠纷解决协会，成员包括62个社区解决中心，以及上百个实务工作者和组织。该协会是民营的非营利性组织，通过社区中心解决纠纷的网络管理各个社区的纠纷解决组织，是美国专业解决纠纷的领头人。

纽约市政府大力倡导ADR纠纷解决方式，并给予各种社会纠纷解决组织以资金、项目和人员支持。一是纽约州的ADR资金由州财政和地方财政支持；二是大力支持全市范围内的ADR项目。仅纽约州纠纷解决协会管理的重要项目就有：早期介入调解计划、房屋建筑调解计划、专项教育调解计划、职业康复调解计划、农业调解计划。在纽约市，法院、警察机构以及各部门将很多案件移送给ADR机构解决。法院甚至对某些案件实行ADR解决前置的立法。纽约市还为ADR调解人员提供培训。从效果来看，纽约市ADR方式解决案件达成协议的比例很高，达到80%以上。

四、提升社会治理水平的借鉴及建议

（一）推动行政决策法治化

推动政府重大改革、重要规划、重大民生事项、重大项目等各项决策的法治化、程序化，控制法律风险，提高决策质量。健全依法决策制度，严格执行重大决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论、公示公告的程序规定。建立行政决策咨询论证专家制度。全面实行政府法律顾问参与重大决策合法性审查制度。建立健全政府法律事务向社会购买服务制度。

（二）着力推进政务公开

深化行政执法信息公开，统一公开内容和标准。按照重点领域信息公开规范，深入推进财政资金、重大建设项目、医疗卫生、教育、保障性住房等重点领域的信息公开。扩大政务开放参与。制定政府信息公开负面清单。

（三）加强社会诚信体系建设

构建统一公共信用信息平台，加快完成公共信用信息管理系统建设。完善企业信用系统、信息披露应用体系和企业经营异常名录管理系统建设。推动居民信用档案建设，探索建立居民职业信用分类管理制度。建立统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，推行手机号码、银行卡、网络实名制，消除网上网下各领域虚假身份。建立违法犯罪记录与信用、职业准入等挂钩制度。坚持推行实名制和保护公民个人信息安全并重，健全用户信息保护制度，加强对用户个人隐私、商业秘密的保护。

（四）推进建设多层次多领域社会治理体系

培育、引导市场、社会力量参与社会治理，构建多元开放共治新格局。强化社区治理机构、主体职责、规则和程序的法定化，完善各类社会组织有序参与的基层社区依法治理体制。加快社会组织管理立法，全面实行社会组织直接登记及负面清单制度，探索建立社会组织监管评估新机制。加快培育与现代社会治理结构相适应的法律服务类社会组织。争取设立有独立执法主体资格的社区矫正工作机构，健全社矫接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各环节的工作制度。

（五）形成遵法学法守法用法的良好社会环境

健全立体化社会化的普法格局。坚持宣传教育和法治实践并重，推进全民普法守法。调动企业、社会组织、人民团体等社会力量参与普法。积极推动全社会参与法治实践。进一步完善社区矫正、法律援助、司法救助、司法鉴定体系，降低公共法律服务门槛。用良好的道德风尚引领全体市民自觉守法、维护法治权威。

（郝洁，国家发展改革委外经所研究员）