中美连片特困区基础设施建设及成效比较

张小平　陈妮　叶宇川　阳焕之��

摘要：基础设施是地区经济发展最重要的要素，基础设施的建设和完善对招商引资、产业发展和人民生活提供了物质性条件。本文从贫困状况、基础设施援建政策及建设进展、成效差异三方面对中美两国典型连片特困区的基础设施建设及其减贫成效进行比较分析，发现通过基础设施的建设带动了连片特困区的发展，从而带动了人民生活水平的提高，最终实现了脱贫致富的目标。

关键词：连片特困区基础设施建设成效比较研究

一、引言

全面实现小康社会是我国实现伟大复兴的关键步骤，而连片特困区的发展是我国进入全面小康的关键环节。如何减贫、怎样减贫、靠谁减贫成为了我国连片特困区发展的关键问题。2013年习总书记在湘西州“十八洞”村首次提出精准扶贫的概念，其核心是人、财、物三者的结合。通过实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）到2020年武陵山片区将会形成“两环四横五纵”的交通格局。目前通过对基础设施的完善，间接推动了整个武陵山片区的发展。以湘西州为例，基础设施的建设和完善使得湘西州社会经济得到了快速的发展，使之成为近些年来脱贫减贫最快速的年份。与此同时，减贫也是世界性难题，例如，美国阿巴拉契亚地区通过修建和完善基础设施，带动了贫困人口就业等方面发展，贫困地区的数量减少，人民生活水平得到提高并且为我国的特困区的基础设施的完善提供借鉴意义。

二、两地区的贫困状况比较

阿巴拉契亚片区包含了13个州397个县，面积为50488万平方公里。阿巴拉契亚地区在19世纪中期通过大量出口煤炭、盐、生铁等获得迅速发展，甚至与东北部发达片区相提并论。但二战之后，石油、天然气和电力的大规模使用导致煤价暴跌，加上1929年美国的大蕭条危机，阿巴拉契亚地区由于经济结构单一，应对煤价暴跌、经济萧条时束手无策，从此经济发展一蹶不振。到了20世纪中期，阿巴拉契亚片区沦为美国最贫困片区。1960年，阿巴拉契亚片区人均收入仅1400美元，只有全国人均收入的736%，生活在贫困线以下和接受福利救济的阿巴拉契亚居民分别占当地人口的33%和59%，而全国只有20%和4%，阿巴拉契亚片区失业率为71%，而全国只有50%；阿巴拉契亚片区人均年零售商品消费总额885美元，而全国平均为1140美元。贫困导致人口外迁，1950—1970年，阿巴拉契亚片区外迁人口达320万人。60年代，中学文化程度的阿巴拉契亚居民只占31%，全国为42%；大学文化程度的仅有5%，全国有8%。可见阿巴拉契亚片区当时人均收入较低，贫困面积较大，失业人数较多而劳动力素质又偏低，经济发展缺乏活力。

武陵山片区集革命老区、民族片区、贫困片区、山区于一体，涉及11个地州市，覆盖71个县市区。其中包括湖南37个县市区、贵州16个县市区、湖北11个县市、重庆7个县区，国土面积为1718万km2，2010年末人口达到3645万，境内有土家族、苗族、侗族、布衣族等9个世居少数民族。自2000年以来，武陵山片区借着国家西部大开发战略的政策利好，以《中国农村扶贫开发纲要（2000—2010）》为蓝本，经济社会取得了较快的发展。2000—2011年，武陵山片区经济增长态势和全国的经济增长态势大体一致，平均增速高于全国。但从经济发展的绝对水平来看，武陵山片区与全国平均水平由2000年的498374元扩大到2011年的2052658元，并且片区内部4个分片区的差距也逐渐拉大，其中经济益贫性增长的年份主要出现在西部大开发战略、扶贫攻坚战略实施的初期和末期。这表明了武陵山片区虽然发展速度较快，但是经济总量仍然较低，经济基础较差，贫困面积广、程度深，而且经济增长的根源主要来自于政策红利，容易脱贫又返贫。

这两个片区都有个显著特征，就是基础设施建设滞后。一方面，自然灾害对经济发展影响较大，如两个片区每年的降雨量较大，时间又较集中，常常发生决堤洪涝、泥石流等灾害，不仅影响经济发展，甚至还危害生命健康。另一方面人民生活也有较多障碍，如通讯困难，有些深山偏远地方连信号都仍然无法覆盖；其次，电力匮乏，两个片区的地形特点决定了居民分布特点为大杂居、小聚居，导致了通电成本较高；再者，清洁饮用水较少，虽然两个片区水资源较丰富，但可饮用水较少，常常还需要长途跋涉打水饮用，同时也阻碍了畜牧业的发展；最重要是标准公路铁路严重缺少，对于环境优美的村或县来说它制约了旅游业的发展，而对于有优势产品的村或县来说又难以将商品销售出去，交通障碍还影响了信息和资本的交流，先进的生产技术和发展理念难以在片区内快速传播，社会资本也难以进入片区发挥作用。综合来看，基础设施建设滞后极大的制约了两地的经济发展，所以美国成立了“阿巴拉契亚片区委员会”（ARC），中国也出台《武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划》，都将完善基础设施建设放在了首要地位。

三、两地区的基础设施援建政策及建设进展比较

（一）阿巴拉契亚地区基础设施援建政策及建设进展

阿巴拉契亚地区开发十分强调公共基础设施的重要性，认为只有在提供必要的基础设施的前提下才能较好地促进当地地区的经济发展。因此，该项计划把援助的重点放在基础设施上面。接下来我们将主要从阿巴拉契亚地区的电子通讯项目、水利设施项目、交通建设项目等三个方面来探讨该地区的基础设施建设发展。

1水利设施项目。就阿巴拉契亚地区而言，其水资源并不缺乏，排污及净化水源设施的不足才是该地区的主要问题。因此联邦政府加大资金投入解决水源问题，颁布了《阿巴拉契亚地区发展法案》，法案更加细致阐述了水资源开发的相关规划，内容包括控制洪水的设施建设，加强工业和城市发展水源供应的监管、更新水力发电、矿区水污染防治、改良河流的航海条件、发展水上休闲。其中尤其关注排污的问题，特此拨款600万美元，提供相关设施援助地区河流的污染防治，保护当地公民的健康。此外，将问题最为突出的田纳西流域作为解决水土流失的实验场。并经国会通过法案依法设立了田纳西流域管理局（TVA）。之后TVA采取了一系列控制洪水灾害，开发利用水资源的措施，具体包括建设水坝和防洪工程、大力发展航运等改善了当地水源利用问题。endprint

2电子通讯项目。与自来水、高速公路等基础设施不同，电子通讯基础设施建设主要由私人部门承担，但是如果没有相应的建设成本补贴，私人部门在人口密度低的农村地区建设先进的电子通讯基础设施是不可能实现的。通过“信息时代的阿巴拉契亚地区（IAA）”项目，阿巴拉契亚地区委员会使得在整个阿巴拉契亚地区建设先进的通讯网络成为了可能。IAA项目主要围绕基础设施接近性、培训和教育、电子商务和科技就业岗位创造4个方面进行支持。同时，也对先进通讯设施的使用给予支持，如用于农村学校系统的远程学习软件和用于农村健康诊所的先进电子医疗软件开发，用于商业应用的高速网络连接，劳动力培训的培训课程支持。此外，阿巴拉契亚地区委员会还与公共机构和非盈利组织，信息供给者、私人部门公司一起努力拓展该地区电子通讯基础设施的分布和应用。

3交通运输项目。交通运输项目可谓是阿巴拉契亚地区基础设施建设的重头戏。它对该地区发展起着十分重要的作用，这个重要性不仅体现在物流运输上，而且还可以体现在激发区域内部尚未开发的经济元素上。

一是公路网的覆盖。早在1964年2月阿巴拉契亚地区委员会在最终报告中提出，地区急需建设能够促进人员和商品流动，并覆盖整个区域，尤其是可连通最偏远地方的公路网。因此，建议阿巴拉契亚地区加大公路网建设，包括对建设高标准新长途或城际公路并对其通行能力加以改善、升级区域现有的公路，在必要的时候建设新的路段。1965年通过的《阿巴拉契亚地区发展法案》延续了对交通建设的高度关注，其中最重要的项目则是公路网的覆盖建设，1965年5月12日为各州拨款119亿美元启动阿巴拉契亚公路建设网络。作为交通建设项目中的重头戏州际公路建设计划，经过数次调整规划，最终形成了一套现代公路通行标准。

二是机场和其他运输方式的建设。交通建设方面除了公路网的覆盖之外，还有机场、水路和铁路的建设计划。1964年阿巴拉契亚地区委员会在最终报告提到了空中服务的改善对经济发展的推动作用。报告指出，阿巴拉契亚地区现有公用运输机场的承运能力不能满足未来的发展需求。因而，美国联邦航空署将与地区服务部口合作，准备通过国家机场计划来加以改善。此外，还将建设新的通用航空机场，主要提供地区休闲娱乐和工业资源。

关于推进煤炭运输的水路和铁路建设，除了前面提到的公路运输需要承载巨大的煤炭量，自20世纪60年代以来，阿巴拉契亚地区内河与铁路的运煤数量也不容小觑。铁路运煤能力每年超过2亿吨，水路运煤也在1亿吨左右。此外，为了方便煤炭运输中各种交通方式的转换与选择，东部和南部建设的汉普顿罗兹等特大煤港，成为煤炭向外运输和集中进行国际出口的重要交通枢纽。

（二）武陵山区基础设施援建政策及建设进展

以促进区域经济社会跨越发展为目标，国家发展与改革委员会按照统一规划、合理布局、協调推进的原则，统筹区域水利、通信、交通、能源等基础设施建设，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、现代化基础设施体系。基础设施的建设与完善是攻坚扶贫的首要问题，在2011年10月，发改委对以下方面的基础设施建设作出详尽的实施规划。

1交通设施。交通建设是武陵山片区扶贫的第一突破口，四省市对片区内基础设施建设中，投入最多的是交通建设。例如2015年，湖南省扶贫建设投资全年省级财政扶贫发展资金中，投入基础设施建设项目1176085万元，占比2866%，主要用于农田水利、农村公路等1723个项目。片区交通建设总体上可以分为公路、铁路以及机场建设。

一要建设“两环四横五纵”交通主通道，以黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁等六个中心城市为支点，构建以铁路、高等级公路为主的内环线，配合以武隆、丰都、石柱、利川等县城为支点，构建以高等级公路为主的外环线，在建重庆—利川公路、遵义—铜仁—吉首高速公路等横向通道，结合万州—利川公路、包头—茂名国家高速公路，规划实施枝城—柳州铁路扩能改造等五项重点纵向公路项目，共同构成了此“两环四横五纵”大局面。

二要积极推进纳入国家中长期铁路网规划、国家高速公路网规划的重大项目建设，规划建设一批对完善主通道、消除省际断头路、促进旅游业发展有重要作用的重大项目，建设和完善黔江、怀化等区域性综合交通枢纽，加快形成连接重庆、武汉、长沙、贵阳等中心城市的综合运输通道。

三要重点推进交通主通道联络线、通县公路、县际公路建设，建设通乡通村公路，扩大路网覆盖面，提高公路等级，完善路网结构。加快航道整治和航电一体化建设。加快改善机场设施，新建一批对改善边远地区交通条件、促进旅游资源开发以及应急保障具有重要作用的支线机场。加快长江、乌江、清江、沅水、资江和澧水航道建设工程，推进重庆港丰都港区、石柱港区建设。扩建张家界荷花国际机场、铜仁凤凰机场、黔江舟白机场、怀化芷江机场、恩施许家坪机场，新建武隆仙女山机场等十处机场。积极推进跨区运输合作和运输协同管理，促进各种运输方式无缝衔接，逐步实现交通一体化。

2水利设施。武陵山片区自然资源较为丰富，合理开发利用水资源是重点。这包括统筹生活用水、生产用水和生态用水，实施流域综合整治和上下游水资源联合开发与调度，建立政府调控、市场调节、公众参与的管水、用水、节水机制，推进水资源有偿利用和水价综合改革，大力发展低耗水、高产出的节水型农业与清洁型、循环型高效节水工业。

加强水利工程建设。从重点水库、江河治理、城乡供水、重点灌区改造城镇防洪五个方面入手，积极推进重点水库和提水工程建设，提高城市供水能力、区域调蓄防洪能力，有效缓解工程性缺水问题，具体包括建设雷公洞、大兴、黄家坝、马岩、栗子园、过水湾、观音滩等八个水库；实施乌江、清江、郁江、沅水、澧水等十个中小河流治理工程；建设武隆、秀山、丰都县城拓展区二期，彭水新城、黔江、秭归、利川、咸丰等城市供水工程，建设黔江阿蓬江、铜仁乌江思林等提水工程；实施三峡库区中部大灌区、利中盆地灌区、宣南十万亩灌区、来凤老峡灌区，黔江太极水库、怀化溆水等十三处节水改造和续建配套建设。建设抗旱应急水源工程，统筹推进防汛抗旱指挥、气象、水文预报预警体系建设。加强水环境安全监测。建立防汛抗洪预警预报系统和山洪泥石流灾害监测系统，完善群测群防体系。加大对城乡集中饮水水源的保护力度，科学调整并划定水源保护区，确保水环境安全。endprint

3能源设施。能源能为基础设施建设提供源源不断的支持，所以能源项目的开发也是重中之重。政策内容指出积极开发利用水能、风能、太阳能、生物质能等清洁能源和可再生能源。建设利川齐岳山、宣恩茅坝塘、长阳火烧坪、五峰北风垭、桑植南滩、慈利五雷山、城步南山、隆回白马山、绥宁宝顶山、涟源龙山、新化奉家山、洪江市苏宝顶、芷江西晃山、通道黄沙岗等27处风电基地，来凤凯迪、松桃、德江生物质能发电基地和丰都、秀山生物质发电工程。优化发展火电，建设环保型骨干电厂。积极勘探开发天然气资源，加强天然气管网建设，提高天然气输送能力。实施区域能源综合开发，推进区域清洁发电示范工程。推进电网和油气管道建设。加快变电站和输电线路的升级改造，开展智能电网建设，逐步扩大技术应用覆盖范围。加强城乡一体化电网建设，全面提高电网通达水平、输送能力、供电质量，实现省际、县际电网互联，提高电网应对自然灾害和保障经济发展的能力。实施黔江500千伏变电工程、黔江城市电网工程，建设石柱火电厂，鹤峰江坪河水电站、鹤峰淋溪河水电站等水电站及长阳清江抽水蓄能电站。推进连接川渝气田的天然气管道工程建设和区域用气管网建设。加强农村能源建设。进一步加强农村沼气建设，提高沼气普及率，加强沼气技术服务。实施小水电代燃料工程，扩大小水电覆盖范围。继续完善农村电网改造，提高农村居民用电保障水平，实现“户户通电”。

4通信设施。加快现代通信网络建设。积极建设光纤通信、移动通信、微波通信、卫星通信相结合的现代通信体系，推进城市光纤接入和新一代移动通信网络布局，建设智能化电话传输网和宽带多媒体通信网，实现光纤接口到社区、达乡镇、通行政村。积极推进“三网融合”，加快推进发展物联网应用。加速实现无线通信信号全覆盖，消除自然村、交通沿线和旅游景区通信盲区，实现通信普遍服务。提高信息化服务水平。以政务信息化、企业信息化、旅游信息化、农业信息化、社会公共服务信息化为重点，不断延伸经济社会各领域的信息服务，大力发展和提升电子政务、电子商务、地理信息、远程教育、远程医疗等服务能力，建立基本完善的信息服务体系。

四、两地基础设施建设成效比较

（一）阿巴拉契亚地区基础设施建设成效

阿巴拉契亚公路网络的建设从根本上改变了地区交通落后的状况，并吸收了一大批工商业企业沿路建厂。同时，在联邦和州政府的有力支持下，阿巴拉契亚地区的民众生活质量得到了提高，经济也获得了较快的发展。其中，基础设施的建设项目为当地提供了9500个工作岗位，促进了该地区就业率增长了18%，人均总收入增加361%，超过140亿美元。1970年，阿巴拉契亚地区低于官方贫困线的人数在大城市地区分布比例为14%，其他为23%，国家该比例水平为11%和20%，差距逐步在缩小。整个地区贫困率从1960年到2000年减少了约10%，基本接近国家水平，其中中部的进步尤为明显，从1960年的58%下降到2000年的23%。具体到各州也是如此，从北部、中部、南部三个小区域各自选取一个代表州来看，北部宾夕法尼亚州贫困率从1960年的1699%降到2000年的11%，中部肯塔基州则是从384%减少至158%，南部密西西比的进步更是惊人，由1960年5451%降低至199%。整个地区贫困数量从1960年的223个减少到2000年的89个。

（二）武陵山区基础设施建设成效

总体来看，武陵山片区由于受到地形、行政区划等多重因素叠加作用，使得区域交通的联通性受到了限制，导致经济、社会和区域交流受到了影响。在《规划》中，武陵山片区交通网络将会形成”两环四横五纵”的格局，完善基础设施建设，为区域经济的腾飞提供强有力的物质性支撑。以湘西自治州基础设施的建设为例，基础设施的修建在一定程度上缓解了地区交通落后的状况，2016年，张花、吉茶、吉怀、凤大、龙永5条高速公路的通车与焦柳线的运行和目前正在建设的黔张常铁路、永吉高速、张花高速公路3条连接线较快建设跟不久后开工的张吉怀客运专线和湘西里耶机场。在不久的将来将会极大的改善湘西州的交通状况，形成立体的交通体系网络。同时，加快能源保障网、水利设施网、信息网、城镇设施网“四网”建设，提高城乡基础设施互联互通水平，改善贫困地区生产生活条件和投资创业环境。从目前来看，通过内部产业的发展，正在吸引大批的企业来湘西“落户安家”例如凤飞传媒等数家领头企业，并且实现了通行网络地全覆盖。在中央政府和州政府的有力支持下，湘西州人民的生活质量得到了改善和提高，经济也得到较快的发展。基础设施建设带动了产业的发展和人们生活水平提高显著，到2016年止，湘西州三次产业结构不断优化从2010年的149∶[KG-*2]398∶[KG-*2]453调整为2016年152∶[KG-*2]312[JP]∶[KG-*2]536，新型工业化加快推进。2016年经济增长，全州实现生产总值5517亿元，年均增长78%。城镇居民和农村居民人均可支配收入分别为20810元、7413元，年均增长82%、122%。十二五期间，湘西州投入扶贫资金579亿元，减少贫困人口50万人，贫困发生率下降至1614%，进入减少贫困人口最多、贫困群众增收最快的时期。目前，武陵山连片特困区是我国减贫、脱贫和扶贫的重点区域，也是精准扶贫提出的源地。

五、总结

为什么基建政策能够促进经济增长呢？在2016年花旗银行的一份报告中就指出，基础设施建设可以创造就业机会、为投资者提供了有吸引力的回报同时又提高了居民的生活质量。并且报告测算发现，基础设施投资每增加1%，就能拉动约12%的GDP增长。显然，这种财政刺激政策对于内需或外需严重不足的阿巴拉契亚地区和武陵山区尤为有效。

那么基建政策能否长久使用呢？目前来看，基建政策有两个主要障碍。一是投入过大，见效较为缓慢。美国联邦政府对阿巴拉契亞的开发经费最后超过45亿美元，远超预期的11亿美元，还不包括地方政府投入的数十亿美元配套资金。因为基建项目通常利润较低，回报周期较长，如果长期靠基建拉动经济增长不仅会对地方财政造成压力，甚至会由于杠杆过高而诱发危机。二是投资效率。在阿巴拉契亚地区开发期间，联邦审计署就认为阿巴拉契亚的公路开发给脱贫创造了条件，但并没有把工业带入该地区，不能解决贫困问题。而最近的一份牛津大学的一项研究认为，超过半数的中国基建投资成本超过了收益，在它们的运营生命周期内并无经济价值。如果基建政策不考虑实际情况而造成低水平重复建设或超经济发展阶段的建设，对长期经济增长都会造成拖累。endprint

综上所述，基础设施建设主要是为经济增长创造条件，只能用于短期内刺激需求，若考虑长期的经济增长，还需要根据实际情况，灵活的调整政策重心，实现可持续发展。

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〔本文為湖南省大学生创新项目“中美对连片特困区援助的比较研究”的阶段性成果，指导教师为丁建军教授。〕endprint