大湾区“分”与“合”

李振

“以往可能会觉得‘你发展好了，我就受影响了，我们应该把这种竞争的心态转变为合作心态，

我们向海外、全球要人才和市场”

与世界其他湾区相比，粤港澳大湾区颇显“另类”：在大湾区内部，不仅有“一国两制”框架下的香港和澳门两个特别行政区，还有深圳、珠海两个经济特区，广东自贸区的南沙、前海蛇口和横琴三个片区。

不同的地区特质与制度环境，使得粤港澳大湾区的多元化特色凸显。这是粤港澳大湾区的优势，也给湾区带来挑战。

“最强大脑”和“最强工匠”

“港澳是粤港澳大湾区区别于京津冀、沪杭甬城市群的最大特征，也是最大优势。”华南理工大学公共政策研究院副研究员谭锐告诉《瞭望东方周刊》，“港澳是成熟的国际化大都市，对珠三角有多方面的辐射带动作用。”

港澳是广东省最大的外商直接投资来源地。有数据表明，广东吸纳的外商直接投资，有76%来自香港。港澳资本已经渗透到珠三角的各类产业中，成为推动当地经济增长不可或缺的力量。

事实上，过去近40年时间里，经港澳入广东，向内地输入先进的技术和管理经验，被视作中国改革开放成功的重要因素之一。

港澳有良好的高等教育体系，教育质量在全球名列前茅，为粤港澳大湾区培养输送大批优秀人才具备条件。

港澳已经形成了成熟社会治理体系，如公务员制度、公屋制度、社会保障制度、养老服务等。“这些经验正是珠三角地区提高软实力所亟需的。”谭锐说。

放眼世界，粤港澳的多元化亦带来了独一無二的优势。

中山大学粤港澳发展研究院副院长、港澳珠三角研究中心主任陈广汉认为，在“一国两制”背景下，制度的多样性和互补性可为区域合作提供优势。自由港、特别行政区、经济特区、自由贸易试验区等在大湾区的制度叠加效应，可扩大贸易和产业合作的选择面。

香港与深圳，是粤港澳大湾区的金融中心和科创中心。深圳强大的科创能力可以点燃香港的经济发展势头，香港则可以补齐深圳的高等教育、医疗短板。

在科研、人才、对外平台等方面颇具优势的广州，与拥有雄厚制造业基础的佛山，堪称“最强大脑”和“最强工匠”组合。

东莞的制造业基础，加上香港现代服务业的优势，广深的创新能力，三者互补整合将迸发出巨大能量。

“两者相互配合，就可以形成体制和生产要素的更优组合。”陈广汉说。

港珠澳大桥的价值

不过，粤港澳大湾区的这一特点，也对湾区的发展提出了诸多挑战。

“要对标世界上的高水平湾区，粤港澳大湾区的人流、物流、资金流、信息流等生产要素能否自由高效地流动，是重点和难点所在。”陈广汉说。

华南理工大学公共政策研究院教授莫道明告诉《瞭望东方周刊》：“与纽约湾区、旧金山湾区以及东京湾区不同的是，粤港澳大湾区并不是在同一个政治经济体制下运行。在粤港澳大湾区内，首先存在不同的政治制度，内地实行的是社会主义制度，而香港、澳门实行的是资本主义制度；其次存在不同的法律体系，内地和澳门属于大陆法系，香港则属于英美法系，这之间有很大的不同；再次是行政体系不同。这些因素决定了粤港澳大湾区是一种新的探索，不能照搬既有的三大湾区建设的经验。”

当前，大湾区各地正掀起一阵涵盖要素流动、基础设施连通、贸易投资自由、文化融合等领域的建设热潮，旨在改善大区域的软硬发展环境，加速形成利益共同体。

2017年7月1日，《深化粤港澳合作·推进大湾区建设框架协议》在香港签署。

协议发布的六大重点工作中，“着力推进基础设施互联互通”位列第一。交通网络是湾区资源融合集聚的重要基础。

在此之前，2017年7月7日，世界上最长的海底隧道港珠澳大桥海底隧道贯通，标志着先后经历13年论证、设计、施工的“世纪工程”港珠澳大桥主体工程全线贯通。

港珠澳大桥之难，不仅在于工程技术方面的挑战。

据参与港珠澳大桥工程调研与论证的南京大学工程管理学院教授盛昭瀚介绍，港珠澳大桥在整体上面临两大方面的复杂性挑战：港珠澳大桥是典型的“一国两制”背景下的重大跨境工程。粤港澳三地在工程建设领域所涉及的社会文化、法律法规、技术标准、程序等方面存在着差异，导致工程前期诸多重要决策呈现复杂局面；另一方面，港澳两地拥有充分的自治权，中央政府无法对其直接干预和命令。三地政府则倾向于从各自社会经济利益出发，进行工程方案、融资方式、管理模式等选择，使协调难度剧增，且缺乏可借鉴经验。

因此，这一联通香港、澳门、内地的超级工程的顺利竣工，为不同制度下的深度合作探索了宝贵经验。

竞合未来

在新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年看来，过去也有港深、港粤合作，但目前合作之所以仍然存在瓶颈，关键是合作“仅仅限于或者主要限于经济和贸易层面，而社会层面的整合做得不够，行政和公共服务方面的整合也不够”。

随着粤港澳大湾区建设的日益深入，三地合作将从经济领域延展至社会、民生等诸多领域，多部门、多地区将面对更复杂、更多样的挑战，而其关键，就是要解决融合的问题。

“总体来说，中国正变得越来越开放，但也有评论认为‘大门开了，小门没开。比如，港澳与广东在具体政策、法规、标准上存在差异，实际操作中往往会遇到问题。”陈广汉以人才引进为例说，目前，大量高端人才进入珠三角后，还会面对一系列就业、就学、医疗、养老问题，这需要政策创新予以解决。

融合面临的挑战，甚至不仅是在港澳和内地之间。

郑永年认为，尽管港澳和珠三角9市各有各的优势，但由于一些制度壁垒，资源融合的优势还没有充分发挥出来。

“有时候，在内部，不仅仅是‘一国两制，而是‘一国十一制，珠三角包括港澳这些城市各自分头干、重复建设，城市融合度不高。”郑永年说。

“目前，粤港澳内部的合作分工层次还相对较低，9市之间各自为政、招商引资竞争激烈。”谭锐说。

2017年7月，中国（深圳）综合开发研究院发布《以“双转型”引领粤港澳大湾区发展》研究报告。报告指出，“城市单打独斗、各自发展的时代业已结束，都市群发展不仅是单一城市发展的依托，也是国家、区域、城市竞争力和影响力提升及发挥作用的重要平台。”

“粤港澳三地政府应该建立常态的协调机制。”腾讯董事会主席马化腾此前曾提出建议，“以往可能会觉得‘你发展好了，我就受影响了，我们应该把这种竞争的心态转变为合作心态，我们向海外、全球要人才和市场。”

“要实现突破，最根本的还是要靠体制机制的创新。在互利共赢的前提下，最大程度深化合作，消除不同制度下的边界屏蔽效应，最大程度地发挥整个大湾区的聚集效应、分工效应、协作效应、规模效应，形成区域利益共同体，实现区域利益最大化，尽快打造成国际一流大湾区。”陈广汉说。