中国国有企业治理的形成与发展（中）

张喜亮 李强 康海轩（国务院国资委研究中心，北京100011）

中国国有企业治理的形成与发展（中）

张喜亮 李强 康海轩（国务院国资委研究中心，北京100011）

5 新民主主义社会时期国有企业治理制度的探索:管理委员会、厂长负责制、“一长制”

1948年10月，中共中央东北局作出的《关于接收敌伪和蒋占企业后的改造管理与工会工作方针的决议（草案）》指出：“新民主主义企业的正常管理方式，应是以厂长为首的党与行政、工会三位一体的领导，也就是企业中的三个组织分工合作，过去某些企业有过的行政包办一切，或工会代替行政的方式都是不恰当的”；建立工厂管理委员会，“为使行政与工人一体的原则在组织架构上具体体现出来，要实行吸收工人参加生产管理的办法，建立由厂长领导的，吸收行政技术重要人员和工人代表参加的工厂管理委员会，讨论生产任务、厂内各种制度、规章、工人福利等事项，厂长、党支书与工会主任，应是管理委员会的当然委员，并组成领导核心，厂长有最后决定权”。

1949年9月21日至29日，中国人民政治协商会议召开第一届全国委员会会议，会议通过了具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第三十二条规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会”。1950年2月6日，《人民日报》发表《学会管理企业》的社论：工厂管理委员会是企业中以厂长为首的统一领导机关，厂内一切重大问题都应提到工厂管理委员会上去讨论，真正吸收工人参加生产管理；工厂中的职工代表会议，应当与工厂管理委员会相辅而行，成为在工会领导下组织和领导群众生产运动，传达劳动者意图和吸收群众意见的组织形式；厂长或其他行政负责人应当参加职工代表会议并报告工作，听取群众的意见和批评，把群众中各种好的建议迅速地实现起来。2月12日，中共中央作出了关于讨论和执行人民日报《学会管理企业》社论的指示：社论“应成为目前管理企业，提高生产的指导方针，各地党委应指令和督促企业管理部门及各企业中的行政、党与工会组织负责同志召集共同的会议，切实检讨，根据企业情况，定出具体执行办法，并督促其切实执行。各地党委应在三月底以前将当地各公营企业的状况及执行这次指示的情形，作一总结报告中央，不得有误。”1950年2月28日，政务院财经委员会发布了《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，这是新中国发布的第一个关于企业管理具有法规性的文件：在国营、公营工厂中“建立工厂委员会，实行工厂管理民主化”。根据这个文件指示精神，工业部和全国产业工会联合下发通知，要求：各部所属的工厂企业建立工厂管理委员会和职工代表会议制度，对接收的旧企业进行初步改革。

1954年4月，中共中央华北局发布了《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》，5月28日中共中央同意并转发了这个文件。文件指出：一些工矿企业内部多头领导无人负责现象严重，必须“改变过去的国营工矿企业中所实行的党委领导下的厂长负责制，而实行厂长负责制”。所谓厂长负责制就是指厂长受国家委派对企业的生产行政工作进行专责管理的制度。文件指出：“厂长对完成国家计划，对企业经营管理和生产技术财务工作，均负全责。”实行厂长负责制，建立厂长、车间主任和工段长的三级“一长负责制”，建立生产指挥系统的单一领导关系，建立职能部门专责制和生产工人的岗位责任制。文件还专门规定了实行厂长负责制以后，工矿企业党组织的任务是：对政治思想领导负有完全责任，对生产行政工作负有监督、保证的责任；对工会、共青团等群众组织则负有领导的责任。党的委员应当根据党的政策、国家法令、上级行政部门的计划和上级党委的指示，用加强党的政治思想领导的方法，以实现国家经济计划为中心来统一思想，保证党、政、工、团思想上和行动上的一致，保证厂长负责制的正确实行。

为了研究工矿企业的领导问题，中共中央书记处第三办公室在1955年4月9日邀请出席全国党代表会议的部分代表，召开了关于工矿企业领导问题的座谈会。5月16日中央书记处第三办公室向党中央提交了《关于工矿企业的领导问题座谈会的报告》。《报告》指出，由于工矿企业发展情况不同，经验不同，到会同志的意见也不很一致：第一，大多数同志不同意在工矿企业中实行党委领导下的“一长制”；第二，对于党组织监督的范围和党组织在生产管理工作方面的决定厂长是否必须服从的问题，与会者尚未取得一致意见；第三，一致认为，各地现行的不同领导制度，不宜草率改变，厂矿企业中厂长负责制及其它责任制度建立不好的地方应继续建立和加强，党的政治思想工作薄弱的地方要迅速加以改善。

1955年10月中共中央批转了这个《报告》，强烈指出：企业党组织必须认真帮助确立和巩固企业管理方面的“一长制”，并且教育工作人员要严格遵守企业行政纪律和秩序；企业党组织必须把“一长制”的确立作为自己的基本政治任务；在企业中，只有建立严格的“一长制”，才能使各个方面的专责制得到确立；这种秩序是办好一个企业所必需的，而无人负责则是一种可怕的不良现象；任何企业只要一出现无人负责的混乱现象，党组织就必须予以重视，积极帮助行政领导克服这种现象，绝不能容忍这种现象继续存在；一切行政领导同志必须十分注意并帮助党组织加强政治工作，绝不允许把党的政治领导与推行“一长制”对立起来，绝不可以使经济工作与政治工作分离开来。——从这个批示中可以看出，当时在国有企业中已经出现了经济和政治“两张皮”的现象。

6 社会主义初期中国国有企业治理制度的创举：厂长负责制、职工代表大会、“两参一改三结合”

经历了对资本主义工商业的社会主义改造，从新民主主义社会进入了社会主义社会，全民所有制国营企业已经成为社会主义基本经济制度的基础。中国共产党第八次全国代表大会的召开标志着中国走上了社会主义道路，此后的二十年间，国有企业治理制度创新了理论、发展了实践。

1956年9月15日，中国共产党第八次全国代表大会在北京召开。大会决议认为：我国的社会主义改造已经取得了决定性的胜利，无产阶级与资产阶级的矛盾已基本解决；国内主要矛盾已经是先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。无产阶级与资产阶级的矛盾基本解决，但是一些新的社会矛盾和问题又在滋生。据不完全统计，截止到1956年底，在全国发生的罢工、罢课、示威游行等群体事件超过万起，参加罢工的有共产党员、共青团员和工会干部等等。针对这些问题，中共中央在1957年3月25日发布的《关于处理罢工、罢课问题的指示》指出：在工厂方面应当实行党委领导下的厂长负责制的同时，实行和加强党委领导下的群众监督。

根据党的八大确立的一些原则和国内当时存在的一些社会问题，1957年4月10日发出的《中共中央关于研究有关工人阶级几个问题的重要问题通知》指出：实行党的第八次大会决定的党委集体领导下的厂长负责制和群众路线的领导方法，就必须扩大企业管理工作中的民主，扩大职工群众参加企业管理的权利，发挥职工群众对企业行政的监督作用。为了使职工代表大会成为企业中真正具有一定权力的机关，通知要求：必须适当扩大企业的权力，因而就必须研究如何适当改变国家管理工业的体制；把国家的统一性和企业的相对独立性正确结合起来，以便进一步发挥职工群众的积极性、创造性和企业的主动性。这是中国共产党第一次提出了国家统一领导与企业自主权的命题即对政企分开思考。

1957年4月27日，中共中央发布《关于整风运动的指示》；5月10日，中共中央又发布了《关于各级领导人员参加体力劳动的指示》。在党的整风运动及技术革新、技术革命的运动中，一些企业的领导者积极贯彻整风运动的指示，开始检讨企业管理中存在的问题，努力克服管理中的官僚主义作风，深入基层与职工一起参加生产劳动、一起研究大搞技术革新和技术革命，了解职工的疾苦和想法。黑龙江省庆华工具厂和建华机械厂的领导干部和生产工人及技术人员，共同创造了“两参一改”的企业管理经验；长春第一汽车制造厂的领导和职工及技术人员，共同创造了“三结合”的企业管理经验。两家企业管理的先进经验在鞍山钢铁公司又进一步被融合在一起，创造出了被概括为“两参一改三结合”的中国特色的国有企业管理制度。这项伟大的管理制度，被毛泽东同志称之为“鞍钢宪法”。

“两参一改三结合”具体内容包括：

第一，“两参”：就是指企业领导干部、管理人员要深入生产一线，参加集体劳动，以了解生产实际、避免盲目指挥，防止官僚主义；工人也应当参加企业的管理工作，不断提高管理企业的能力，帮助企业科学决策。

第二，“一改”：就是指适应生产发展的需要，不断地改革企业管理中不合理的规章制度。

第三，“三结合”：就是指实行领导干部、技术和管理人员与工人群众相结合，对生产、技术和管理等方面进行改革，从而体现技术与生产、理论与实践、领导和群众相结合的精神。

在继续坚持工人群众参加企业管理的基础上，突出了专业管理，工人群众和专业管理有机结合起来，进一步巩固了“两参一改三结合”的企业管理模式。东北一些企业创造的这个管理模式进一步延展，形成了另一种“三结合”：工厂企业与高等院校、科研机构相结合，或者工厂企业同设计单位、使用部门相结合，即所谓“产学研”三结合。“两参一改三结合”的企业治理模式，是在总结了苏联“一长制”在中国“水土不服”的经验教训之后，中国人自己创造出来的。这个治理模式，体现了中国共产党对建设社会主义社会中的政治思想和理论认识水平之高超，是中国共产党的群众路线方针在企业治理制度上创造性的实践，更符合企业治理的本质，有效地改善和调整了企业生产活动中的人际关系，使企业领导干部和管理人员了解和掌握生产技术知识，使科技人员的科学知识和研究成果能够同生产的需要相结合，体现了产学结合、产用结合的经济规律，弥合了企业不同群体之间的矛盾，极大地激发了企业领导人员、管理人员、技术人员和工人群众等各方面的主动性、积极性和创造性。

1961年8月23日至9月16日，中共中央在庐山召开工作会议，总结三年来的工作。会议拟定了《关于当前工业问题的指示》，讨论并通过了《国营工业企业工作条例（草案）》等文件。毛泽东在会议上的讲话中指出，企业管理中也有许多新的创造和新的经验，具体表现在：积累了在党委的领导下，在行政上实行厂长负责制的经验、积累了职工代表大会和干部参加劳动、工人参加管理的经验、改革了许多不合理的不利于生产的规章制度、运用了领导干部、工人和技术人员三结合的方法。总结经验分析存在的问题，进行调查研究，为了更好地解决这些问题，中共中央着手制定了《国营工业企业工作条例》，这个文件应当说是建国初期我国工业企业管理经验之总结，概括出了这个时期中国特色社会主义国有企业治理的基本制度，其内容主要有：

第一，在企业的生产行政上实行党委领导下的厂长负责制，实行集体领导和个人负责相结合的制度，把实行集中管理和开展群众运动正确地结合起来。

第二，企业职工代表大会制度是吸收广大职工群众参加企业管理和监督行政的重要制度，实行常任制，切勿走形式，要经常反映职工的意见，督促和检查大会决议的执行。

第三，工人参加生产小组的日常管理，是工人参加企业管理的一个重要内容，厂部和车间的专职机构，应当为工人参加小组管理工作创造各种条件。

第四，企业党政干部必须如实反映情况，正确执行党的政策和实行民主集中制；参加劳动、以平等的态度对待人、办事公道、不搞特殊化、工作要同群众商量、没有调查没有发言权、按照实际情况办事、提高政治水平。

第五，企业各级职工代表大会和职工大会，必须按期由工会召开，不能以干部扩大会议取代职工代表大会或职工大会，企业工会在党委的领导下还应当协同企业行政方面做好工作。

社会主义初期的国有企业治理制度的创新和完善之成就举世瞩目：“工厂管理委员会制度”摆脱了苏联的“一长制”，确立了党委集体领导下的“厂长负责制”和职工代表大会制度，在实践中创造了具有中国特色社会主义国有企业的治理模式即“两参一改三结合”。这个制度在中国的实践虽然时间不长，但是，理论上的先进性和对企业管理的理论贡献之历史意义是不可低估的，这个管理制度在日本的一些企业中，至今仍然发挥着作用，其理论的先进性也被其它一些西方社会的企业所认可并借鉴。

7 文化大革命冲击了既有的国有企业治理体制：政治部与党委并立，成立革命职工代表大会、革命委员会

经历大跃进以后，从1961年开始国家经济进入了调整、巩固、充实、提高的时期。1963年，毛泽东提出“阶级斗争、生产斗争和科学实验，是建设社会主义强大国家的三项伟大革命运动。”同年9月，中共中央在北京召开工作会议，提出了“以阶级斗争为纲”。

1964年，中共中央、国务院批转国家经委党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》：用托拉斯的组织形式来管理工业，是工业管理体制上的一项重大改革。中央主管部门和各级党委要充分重视，集中力量首先把第一批试办的托拉斯办好。托拉斯性质的工业、交通公司，是社会主义全民所有制的集中统一的经济组织，是在国家统一计划下的独立的经济核算单位和计划单位。为了改革和加强工业管理，1964年试办了12个工业、交通托拉斯。这是中国共产党领导的国有企业治理体制公司化改革的第一次尝试。

学习解放军政治工作的经验，1964年4月1日，中共中央发出《关于全国工业交通系统建立政治工作机关的决定（草稿）》，自此，全国工业企业都设立了政治部，形成了企业政治部与党委共同领导政治思想工作的格局。1965年11月，江青与张春桥策划，姚文元执笔，在《文汇报》上发表了《评新编历史剧〈海瑞罢官〉》的文章，这是无产阶级文化大革命的一个导火索。1966年5月16日，中共中央发出了由中央政治局扩大会议通过的《通知》（即《五·一六通知》），标志着无产阶级文化大革命进入了全面发动阶段。1966年8月，中共八届十一中全会作出了《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》：“运动的重点，是整党内那些走资本主义道路的当权派”。此次会议吹响了全面开展无产阶级文化大革命的号角。同年9月14日，中共中央发出的《抓革命、促生产的通知》要求：必须一手抓革命，一手抓生产，保证文化革命和生产、建设双胜利；已经开展文化革命的工矿企业，应当在党委统一领导下，迅速组成抓革命和抓生产、抓业务等两个班子；职工的文化革命放在业余时间去搞，对领导干部的撤换，应由上级党委主动加以调整，不采取群众直接罢官的作法。

文革初期，一些地方造反派等群众组织联合成立了“革命职工代表大会”（简称“工代会”），1967年3月起，工矿企业中出现了工代会，工代会取代了工会，直到1973年工代会在工会整建组织时退出了历史舞台。1968年3月，人民日报、红旗杂志、解放军报（俗称“两报一刊”）发表了《革命委员会好》的社论：“在需要的那些地方和单位，必须实行革命的、三结合的方针，建立一个革命的、有代表性的、有无产阶级权威的临时权力机构，这个权力机构的名称，叫革命委员会好。”革命委员会实行一元化领导，打破了重叠的行政机构，精兵简政，组织起一个革命化的联系群众的领导班子。

文化革命期间，既有的管理体制受到了冲击，但是，中央一直试图“以抓革命促生产”来纠正偏差，通过“支左、支工、支农”和“军管、军训”等办法，基本稳定了形势。1969年5月中国实现了“既无内债又无外债”的可喜成就。1975年召开了四届人大，周恩来重申了三届人大提出的农业、工业、国防和科技现代化的宏伟目标。中国的经济建设在个别领域也取得了举世瞩目的成就，如：1966年12月，标志着生命科学领域伟大创举的“人工合成结晶胰岛素”由中国科学家制成；1967年6月，我国第一颗氢弹在西部地区上空爆炸成功，奠定了核大国地位；1968年1月，我国30多个学科的100多位科学家完成了对珠穆朗玛峰海拔7000米的科学考察，同年12月我国自行设计制造的第一台具有世界先进水平的深井石油钻机试钻成功，打破了洋人对长江不能建大桥的断言，中国人独立建造的高质量的南京长江大桥通车，开创了自力更生修建大型桥梁的新纪元；1969年1月，自主设计、制造、安装的具有世界先进水平的大型氮肥厂建成，国内多地厂家联合研制成功了塑料印刷技术，4月用我国自制钢材建造的一万五千吨油轮“大庆27号”成功下水，9月成功地进行了地下核试验，具有世界先进水平的双水内冷汽轮发电机组运转发电；1970年4月，成功发射了我国第一颗人造地球卫星；1971年6月，上海江南造船厂建造的我国第一艘两万吨货轮《长风》号下水，8月，我国医务工作者和科学工作者共同努力创造成针刺麻醉，9月，科学工作者成功地用X光衍射法完成了分辨率为2.5的猪胰岛素晶体结构的测定工作；1972年6月，我国自主设计、制造和施工完成了超高压、远距离输变电工程，11月，上海计算技术研究所等单位联合攻关，试制成功每秒运算11万次的集成电路通用数字电子计算机，翌年北京制造出每秒百万次的集成电路计算机，光电等高仪研制成功，测试结果达到国际先进水平。也是在这期间，屠呦呦团队创制了新型抗疟药青蒿素和双氢青蒿素，拯救了数百万人的生命，40年后获得了诺贝尔医学奖。那个时期的十年间，几乎每年都创造出具有当时世界先进水平的科技成果和大型工程，今年的中国井喷式的科技成果多能在那个时代看到影子。不得不说的是，在那样的“浩劫”或“崩溃”的年代，如此多的科技成就的出现，应当是个奇迹，值得研究。（待续）