城市综合管理的法治化新格局

■ 翟宝辉 朱晓龙 李秋岭

城市综合管理的法治化新格局

■ 翟宝辉 朱晓龙 李秋岭

2017年3月5日，习近平总书记在两会期间参加上海团讨论时强调“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”。党的十九大报告进一步提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。本文结合既往研究，尝试理解为什么城市管理必须是综合管理，如何形成城市综合管理法治化新格局。

2015年12月的中央城市工作会议强调，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。城市发展带动了整个经济社会的发展，我国城市发展已经进入新的发展时期。但由于我们对城市的认识不足，对城市发展规律把握不够，导致实践中城市问题大量出现，城市管理的目标、任务、手段错配或匮乏，短时间内城市病集中爆发，甚至影响了政府和群众的关系、党的形象。事实上，城市管理涉及的部门多，涵盖的内容广泛，绝不是部门管理和行业管理可以应对的，必须实施城市综合管理。从长远看，法治化是实施城市综合管理的根本保证，形成法治化新格局的第一步是立法，接下来才可能谈到执法必严、违法必究的问题，可见习总书记提出“努力形成城市综合管理法治化新格局”的立意高远。

一、新中国对城市的认识在逐步深化

东西方城市发展是沿着不同的路径展开的，中国对城市的认识有其独特性，多用《周礼考工记》和清明上河图揭示其特征。而新中国对城市的认识主要从苏联专家那里得来，后经过改革开放不同理念的引入，与中国传统文化的自身挖掘相融合，形成今天我们对城市的认识。严格意义上讲，新中国对城市的认识还没有达到透彻的程度，甚至可以说还处在初级阶段。崇洋媚外或从发达国家引入的就是现代化，这样的认识还有很大市场，从提出或引入一个概念就风靡全国的情况即可窥见一斑，譬如“森林城市”“花园城市”“园林城市”等，都只强调了城市的某个或某几个方面，却引发了众多城市的持续创城活动。城市发展目标的多层次性、复合性、复杂性被各类创建活动简单化、单一化，反而造成了城市运行的先天性障碍。

实际上，城市是一定数量的人口在基础设施和公共服务设施平台上进行生产生活活动所构成的有机整体。不再是“城”和“市”的组合，而是城和市的融合，商业进入社区，公共交通等公共服务覆盖500米半径；不再是“工业园区”和“城市”的拼合，而是产城融合，将就业与居住有机安排在一起，减少通勤量；不再依赖小轿车，而是通过地铁和公共汽车等公共交通引导人、物流动；对古城的保护，不仅为了满足人们的怀旧心理，更是为了升级旅游产业；生产是为了更好的生活，生活的多元化、丰富化又创造出新的就业机会。城市就是这样一个不断变化而又具有整体性的区域。其突出特点就是有一个基础设施和公共服务设施组成的平台。因为这个平台的建设，城市生产具有了规模效益，城市生活具有了便利性，但平台的规模不是越大越好。当城市生活不再便利、规模效益不再为正时，平台的最大规模就出现了。当平台的规模不变时，平台的运行效率决定承载的生产能力和生活品质。

城镇化率是衡量在这种平台上生产生活的人口占全国总人口的比例。小尺度的城镇化率没有太多实际意义，城镇化率层层分解可能带来很多弊端。盲目建设城市平台，超出最大规模反而会挤出城市人口，降低城镇化率；平台规模不变，提高平台运行效率也可以承载更多人口，提高城镇化率。大中小城市合理发展，优先发展中小城市是城镇化战略的正确方向。新型城镇化的重点在于平台建设和产业发展更加重视环境和生态保育，更加强调技术进步对城市建设和产业发展的推动作用。

平常所说的城市建设是城市平台建设的统称，包括城市基础设施和公共服务设施建设，主要通过城市规划、建设和管理手段来实施。城市规划是通过行政许可对预判的产业发展和生活安排进行空间部署；建设的目的是使基础设施和公共服务设施布局合理并互联互通，形成服务能力；管理是对基础设施和公共服务设施的运行维护提供保障。第四次中央城市工作会议提出的统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性的要求就是针对此而言的。

二、解剖城市构成要素、结构和功能

第四次中央城市工作会议提出，城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进。落实这一要求，有必要对城市做一次解剖：城市是由人和物组成的。

总体上，人由劳动人口和非劳动人口组成。劳动人口由不同职业和层次的人口构成，在不同生产环节和工作岗位上合理分工、相互协作，并归属到不同的组织机构，既维护城市生产功能的正常发挥，也构成均衡的社会结构；非劳动人口由老人孩子组成，他们需要上学、看病、休养，为劳动人口提供补充和收纳。所有人最终都被细分到家庭，家庭成为社会的最小细胞，甚至是服务提供的最小对象，如住房、用水、垃圾收集、用电、供暖、燃气等。所以，对很多公共服务来说，城市家庭户数比城市人口数更有实际意义。

从物的角度看，城市由建筑物和设施组成。建筑物是专业名词，由建筑和构筑物组成，前者是用来“放”人的，如住房、商场；后者是用来“放”物的，如停车楼、水塔等，根据居住、生产和设施安放要求综合部署；设施包括基础设施和公共服务设施，为生产生活提供保障。

从功能角度看，城市功能可以分为基础功能和衍生功能。基础功能是城市提供的每个人正常生产生活都必须的服务，通过分析可以看出，现代城市离不开道路交通运输、供水排水及污水处理、垃圾收运处置、能源热力供应、邮电通信、园林绿化等（六大）基础支撑系统。衍生功能则是在基础功能支撑上的各类其他活动，包括政治、经济、社会、文化、体育、卫生、教育等。如果没有衍生功能，基础功能就没有存在意义；没有基础功能，衍生功能无法正常发挥。二者相互依赖和消长，也反映了城市的生与死。其中，城市的基础功能是城市区别于农村的主要特征。

三、城市管理的概念与分类

城市管理是一个比较泛化的概念，从广义上讲是城市政府对城市一切人、事、物的管理，包括政治、经济、社会、文化、市政等所有领域；狭义上的城市管理则主要是对物的管理，包括人对物的使用管理，分为对城市基础功能的维护和对城市公共空间的管理两类，目的是保障城市各类设施的正常运转和公共空间的良好秩序。即便狭义的城市管理也涵盖支撑城市基础功能的六大系统，涉及多个部门的工作协调，我们将其称为城市综合管理。这已在很多城市管理实践中法定化，如《南京市城市治理条例》中所说的城市管理，是指政府及其有关部门依法行使行政权力，对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等城市公共事务和秩序进行组织、监督和服务的活动，是城市治理的基础性内容；《武汉市城市综合管理条例》第三条，本条例所称城市综合管理，是指各级人民政府及相关部门依法对城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、湖泊保护等实施的规划、服务和管理活动。城市综合管理不仅要维护城市基础设施功能的正常发挥，更要组织并保障城市衍生功能的实现。

泛化的城市管理除了城市综合管理，还包含城市专门管理。城市专门管理是城市政府对政治、经济、社会、文化等方面的管理，在城市综合管理基础上横向独立、纵向综合，目的在于组织生产、促进贸易、提供就业、丰富生活、繁荣文化。这些方面都由专门的机构负责，依托城市基础设施功能开展专门活动。这些管理行为称作城市专门管理，城市综合管理和城市专门管理构成城市管理的总和。

四、城市综合管理的实现途径

城市专门管理所涉及的领域在我国都有专设的政府部门运用规划和政策手段进行专业化管理，在专属空间内完成。城市综合管理涉及的领域也如此按专业设置机构，运用相同的手段独立运行着，不同的是这些领域在空间中彼此关联、互相交叉，运行中相互依赖、彼此支撑，如果各部门之间各自为政，缺乏沟通协调，城市运行的系统性、综合性、公益性和运行效率及服务满意度就会大打折扣，甚至因为某一环节出现问题而导致城市运行瘫痪。上海、北京等城市都遇到过道路塌陷、水管爆裂导致半城瘫痪的事件。举个例子，如果燃气管道出了问题，除了燃气供应部门，应急管理部门必不可少，可能还要道路交通、医疗卫生、供热等其它地下管道相关管理部门出面进行管理和协调、预防和维护。即便是流动摊贩在限制路边上售卖食品，也不是市容环卫部门一家可以管理的，必然要求道路交通、工商行政管理、食品药品监督等部门联合起来，一起协调解决。

城市的基础功能和公共空间不能像划分给个人和单位的专属空间那样清晰地明确直接责任人，而是涉及多个系统多个部门的管理和协调，很容易出现责任交叉、互相推诿的混乱局面，而城市的集聚和效率要求这些系统的集成和配合。与行政管理不同，城市管理从一开始就不是单个部门可以解决和应对的，它需要将城市管理所涉及的多个部门进行联合，建立部门联席会议制度，不仅要定期对城市问题进行研究，分析、发现并且提出解决问题的各种方案，而且要从日常管理中磨合出公务协助机制，落实责任主体，形成固定联动模式，从而有效提高城市运行的效率，城市运行的安全度，大幅度提升市民的满意度。正是由于城市管理的复杂性、系统性和全局性，城市综合管理的理念才被提出。

因此，城市综合管理的实现途径就明确了，通过联席会议建立高位协调机构，通过公务协助建立日常联动关系，前者是决策机构，后者是运行机制。

五、城市综合管理的保障机制

《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（中发【2015】37号，下称37号文）在明确住房和城乡建设部为城市管理的主管部门之后，建立了16部门参加的部际联席会议制度，大部分城市政府建立了城市管理委员会，统筹协调城市综合管理事务，可称为城市综合管理的行政保障。有些地方城市政府用法规的形式强化协调机制，如2013年3月1日起施行的《武汉市城市综合管理条例》明确城市综合管理，是指各级人民政府及相关部门依法对城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、湖泊保护等实施的规划、服务和管理活动，可称为城市综合管理的法律保障。部分城市将公安、司法深入到城市管理各层级，成立公安城管联合执法机构，设立城市管理巡回法庭，强化公务协助的力度和持续性，可称为城市综合管理的公安司法保障。原建设部总结北京市东城区网格化管理实践，从2005年开始试点推广数字化城市管理模式，通过网格化管理、数字化技术再造城市管理流程，推动城市综合管理的实现，可称为城市综合管理的技术保障。

总之，从中央到地方，各级政府都在为提高城市管理水平、实现城市让生活更美好的目标积极探索，勇敢创新，不懈努力。

六、城市综合管理的法治化新格局

依法治国是我党治国理政的重要组成部分。十九大报告把坚持全面依法治国作为十四条新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。提出了“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”和“深化依法治国实践”的具体要求。

城市综合管理就是依法治国实践的重要领域。不仅要依法保障城市基础功能正常运行、公共空间有序使用，还要为城市政治、经济、社会、文化活动起到重要支撑作用，同时，发挥培养和提高全民族法治素养和道德素质的阵地作用。

从目前我国城市综合管理面临的主要问题看，根本的是缺乏法律保障。虽然已经有一些城市制定并且实施了本市的城市综合管理或治理条例，但是适用范围差异大、边界不清晰，不足以普遍指导城市综合管理实践或供借鉴。具体而言，纵向上，中央层面没有上位法进行城市综合管理顶层设计，在省市层面缺乏城市综合管理法规统筹；横向上，没有城市综合管理一般法和特别法的区别，缺少涉及部门间的法规协调，导致城市管理的错位、缺位或越位，城市综合执法的无力、过度或错误执法。笔者认为，实现城市综合管理法治化还有很长的一段路要走。从有法可依，再到有法必依、执法必严、违法必究，才能逐步形成城市综合管理法治化新格局。

目前，中央层面要积极建立和完善城市综合管理一般法和特别法，覆盖城市管理的所有对象；发挥中央人大立法的作用，确定城市综合管理的重要地位，出台符合立法明确性要求的《城市综合管理法》，为各省、区、市级人大在城市综合管理立法方面提供保障和支持，提出城市综合管理的指导方针和原则，各级人大依据当地的具体情况制定适合当地实际条件的办法条例和规章制度等；打破固有的部门立法，填补立法缺位的行业法规，建立健全系统性的城市综合管理法律法规体系，从法律上明确城市综合管理部门的职责与权限，对各部门的相互协调的合作义务进行明确规定，对城市综合管理从业人员做出明确的接受培训并接受监督的规定；保障非政府组织和居民对城市综合管理工作的监督与建议的合法地位，畅通违反上位法的救济机制。

各类城市，在上位法没有颁布前，充分利用中央授权的立法权力，制定符合城市管理实际的地方法规，探索强化城市综合管理法规的严肃性与权威性的途径和领域，彰显法律的威慑力，突出法律的引导力，培养市民的法律意识和通过法律调节利益冲突的法律习惯，走上依法治国、依法治市的正确轨道。

（翟宝辉，住建部政策研究中心研究员、博导、国务院政府特贴专家；朱晓龙，住建部政策研究中心助理研究员；李秋岭，中国社科院研究生院城乡系硕士研究生）