江苏海洋管理体制机制创新研究

文/朱国军 张宏远

江苏海洋管理体制机制创新研究

文/朱国军 张宏远

一、前言

深入贯彻习近平总书记对江苏工作明确要求，主动融入“一带一路”倡议，完善沿海地区基础设施的同时，要进一步加快海洋产业发展，加强海洋环境保护，扩大对内对外开放，使沿海地区成为江苏经济发展新的增长极。在这一过程中，要积极谋划和推进现代海洋经济发展，挖掘内涵，创新思路，找准切入点，加强江苏海洋管理体制机制创新。目前，海洋管理体制正经历着由过去的行业管理到行业管理加海洋环境复合管理再到海洋综合管理的进程中。比较和借鉴国外发达国家政府、国内兄弟省份海洋管理体制机制改革的成功经验和历史教训，顺应江苏行政管理体制改革的要求，以创新经济学、系统学、管理学等理论为基础，开展多学科交叉研究，注重实证分析与规范分析相结合，把规范的制度分析与实际的制度运行相结合，系统性思维与模块化思维结合起来，通过问题导向，协调跨部门、跨行业、跨地区的利益，探索建立多部门协同、公众参与、政府具体管理的海洋综合管理体制。

二、江苏海洋管理体制机制创新的现状分析

（一）基本情况及主要特点

1.国外海洋管理体制机制创新情况及主要特点

美国、日本、俄罗斯和巴西等国的海洋管理工作采用高层协调和部门分工相结合的模式，建立海洋综合管理工作机构和高层次的海洋工作协调机制。建立的海洋综合协调机制，包括其组织构成和职责等，分别针对不同地域和历史时期出现的问题而设置，经过改革与完善，分别取得了一定成效。

2.国内海洋管理体制机制创新情况及主要特点

目前国内学术界对海洋经济管理体制研究主要涉及海洋经济管理体制的类型、海洋经济管理体制发展历程及现状研究、深化改革海洋经济管理体制的路径措施研究。现行海洋管理体制是综合管理与行业管理相结合的复合管理体制，即通常所说的“条块分割”的管理体制。关于我国海洋管理体制改革，目前我国学术界提出了三种模式，即：成立国家海洋政策委员会；按照现有大部门体制改革思路和制度框架，成立国家海洋部；将国家海洋局划为国务院直属机构，各有利弊。

3.江苏海洋管理体制机制创新情况及主要特点

江苏持续加强海洋强省建设，海洋综合管理水平不断提高，创建全国海洋经济示范区、海洋科技人才集聚区、海洋生态宜居区和海洋综合管理体制机制先行区，海洋强省建设初见成效。未来需要树立现代海洋理念，优化海洋经济空间布局，构建现代海洋产业体系，建设海洋创新生态系统，完善海洋相关体制机制创新，推进江苏现代海洋经济发展。

4.江苏沿海三市海洋管理体制机制创新情况及主要特点

连云港市成立海域使用权交易中心，建设国家级海域无人机基地，建成市县乡三级联动的海域使用动态监视监测网络，全面提升海洋综合管理水平。南通市建立了配置陆海资源要素、陆海产业协调发展和转型升级、江海联动特色发展和跨江融合发展、新型城镇化建设和城乡发展一体化、社会建设促进基本公共服务均等化、陆海生态环境保护的“六大体制机制”。盐城市通过积极探索海域物权制度创新、开展海域资源市场化配置创新、实施海域资源差别化配置等方式强化市场导向，建立起海域保值增值体系。

（二）存在问题与原因分析

江苏海洋经济虽然发展较快，但也存在总量不大、产业结构不优、产业核心技术不强、资源环境约束增大、经济配套管理有待完善等问题。江苏省海洋管理体制尚无法适应海洋事业发展的实际需要，这些问题突出表现为：海洋管理体制机制制约着海洋经济及区域协调发展、海洋资源管理体制亟待健全完善、海洋环境保护管理体制亟待健全完善、海洋执法管理体制亟待健全完善、海洋产业引领带动作用不强。因此，开展江苏海洋管理体制机制创新势在必行。

三、江苏海洋管理体制机制创新的发展思路

（一）战略定位和总体思路

现代海洋经济将成为“十三五”乃至未来若干年江苏经济最重要的增长极，继续扎实推进江苏海洋经济转型升级，以改革开放为动力，打造创新引领、富有活力的全国海洋先进制造业基地、海洋科技创新及产业化高地、海洋产业开放合作示范区和海洋经济绿色发展先行区，加强体制机制创新，需要破除职能分割、部门分割和区域分割的问题，拓展蓝色经济空间，实现江苏省海洋整体利益的善治和海洋资源的可持续利用，建成海洋经济强省，为“强富美高”新江苏建设提供强力支撑。

（二）发展目标及重点内容

“十三五”时期，创新江苏省海洋综合管理体制机制，建立综合协调机制，构建结构合理的现代海洋产业体系，建成具有江苏特色、在国际上有一定影响力的现代海洋产业体系，尽早实现海洋生产总值突破 1 万亿元目标，成为拉动江苏经济发展的有力引擎。通过海洋经济发展规划、产业体系打造、科技及体制机制创新、发展政策等方面探索，对江苏海洋经济发展及其综合管理体制机制创新方面提供理论支撑。

四、江苏海洋管理体制机制创新的对策建议

以江苏海洋管理体制机制面临的新矛盾为主攻方向，从五个方面提出了江苏省海洋管理体制机制问题的创新探索。

（一）统筹海陆开发机制谋求集群效应

一是建立海岸带综合管理体制。坚持海域、海岛、海岸带及腹地一体化开发，协调好沿海各区域间海洋产业布局，做好产业融合发展，加快形成“港产城”融合发展模式。二是创新用海用地管理体制。开展海洋空间资源调查工作，逐段核实江苏沿海三市海岸线及河口的使用情况，制定《江苏沿海海岸线分段开发与实施规划》，实现“一张图”管控海岸线。三是创新沿海滩涂开发与保护新机制。推进陆海统筹发展规划环评，深化国家级海洋生态文明示范区建设，优化近岸海域空间布局，推动远海、深海海域适度开发。从省级层面积极推进国家级滩涂综合开发试验区建设，充分发挥滩涂和盐田在海洋经济发展中的综合效益。四是加强海域管理机制体制创新力度。推进建立海域使用管理和工程建设管理无缝对接的新机制，选择连云港、南通等，组织开展凭海域使用权证书按程序办理工程建设手续试点，出台海域使用权贷款抵押制度，简化海域使用审批程序，实行审批并联制，出台海域使用权直通车制度。

（二）创新海洋开放体制主动融入大局

借鉴国际沿海开发经验，确立全球化海洋经济发展理念，树立大沿海意识，主动融入“一带一路”建设的大局，打造以沿海为纵轴，沿江、沿东陇海和沿淮横轴的“ E”型特色海洋经济带，从投融资、服务贸易、商务旅游等方面提升对外开放水平和国际影响力。全力助推连云港申报自由贸易区，充分发挥连云港在“一带一路”建设中的双向开放窗口和海陆枢纽作用，加快南通口岸对外开放步伐，江苏沿海三市合力参与长三角海洋产业分工协作，全面对接上海，助推上海加速建设“全球海洋中心城市” ，实现江苏海洋经济跨越式发展。

（三）推进产业发展机制聚焦重点领域

一是推进海洋经济产业体系创新。发挥江苏海洋资源和特色产业优势，推动海洋传统产业转型升级，培育海洋新兴产业集群，制定《江苏现代海洋服务业发展实施方案》，坚持把服务业作为现代海洋产业调整升级的战略方向。二是合理定位海洋经济发展重点。建设重点海洋产业区块，发挥连云港“东方桥头堡”的战略优势，建设“海上连云港”工程；发挥盐城广阔的滩涂和湿地资源优势，建成富有特色的盐土农业新格局；发挥南通“靠江靠海靠上海”的区位优势，积极构建江海河联运体系。三是积极推进海洋载体建设创新。紧紧抓住海洋空间载体、产业载体、港口载体和项目载体的建设。四是推进海洋科技支撑机制创新。推进海洋科技创新体系建设，加强国内外、省内外涉海高校、研究机构人才的整合与融合，支持淮海工学院等院校海洋研究能力提升发展，创建江苏海洋大学；在沿海三市成立1～2个国家级海洋经济重点实验室，培育1～2个海洋工程技术中心和产业化示范基地，打造3个海洋科技示范园区；发挥南通国家级海洋经济创新发展示范城市引领作用，加快盐城、连云港两市国家级海洋经济创新发展示范城市建设步伐。

（四）改革市场机制激发海洋经济活力

一是以“政府推动+市场运作”模式推动港口建设。充分发挥港口所在市与江苏港口集团的作用，以“政府推动+市场运作”模式，合理把握沿海港口发展建设节奏，提升港口对腹地的经济贡献度。二是推动“互联网+海洋产业”融合式发展。打造标志性“互联网+海洋产业”创新高地，依托互联网，将海洋产业链中各业务板块间的资源、需求、数据、信息等进行共享，共同推进智能海洋建设。三是推进海洋经济政策扶持机制创新。逐步放宽涉海公用设施特许经营范围，引入市场化运作模式，发挥政府与市场机制的互补作用。四是推进海洋经济投融资体制创新。积极争取国家、省级资金资助，将海洋开发与保护建设资金列入各级财政预算，设立涉海基础设施建设等重大项目的专项资金；积极引用信托基金、产业基金、创业基金、资产证券化等新型融资方式，利用资本市场引导民间资金参与，把社会资金集中起来用于海洋产业项目建设。

（五）完善保障机制提高资源配置效率

一是创新海洋管理决策领导机制。打破江苏省海洋管理中分散的行业管理体制，将现行海洋权属管理、海洋环境管理、海洋渔业管理、海上交通安全、海上救助、海上治安监管等职能进行整合，在“海＋渔”海洋综合管理模式的基础上，建立“大部制”的海洋综合执法体制。参照广东、山东等省，将海洋与渔业管理部门调整为省政府组成部门，更名为江苏省海洋与渔业厅。二是实施现代海洋经济发展考核机制。由省委、省政府聘请专家成立江苏沿海经济带建设专家咨询委员会，制定江苏海洋经济发展战略及海洋经济发展考核办法，加大海洋经济发展指标考核权重。三是创新海洋生态文明保障机制。用制度保护生态环境，坚持激励与约束共举，构建产权明晰、多元参与、系统完整的海洋生态文明制度体系，推动海洋开发方式向循环利用型转变，规范海洋生态补偿费征收使用。四是优化海洋文化塑造机制。挖掘江苏海洋文化内涵，积极推进海洋生态旅游和文化产业的发展，努力打造一批具有鲜明特色和经济社会效益俱佳的海洋文化产业群。五是推进“数字海洋”智慧导航机制。完善海洋资源普查机制，健全海洋灾害应急体系，推进全省综合统一的海洋数字化管理平台建设。

淮海工学院。）

2017年江苏省社科基金（17EYB008）；2016年度江苏省高校哲学社会科学研究基金（2016SJD710159）；2016年度连云港市社科基金（16LKT13）；淮海工学院海洋经济与文化学科平台项目（5506201701/001/010）】