供给侧改革背景下的广东特色小镇：问题、思路与方向

◎ 潘道远

供给侧改革背景下的广东特色小镇：问题、思路与方向

◎ 潘道远

供给侧改革下的新型城镇化进程和新产业升级趋势是特色小镇建设的两个重要时代背景。特色小镇建设应避开依靠房地产、依靠大规模投资的误区，明确“特色”在于特定的空间和特定的文化、产业高度集聚以及新型的生活方式。广东在建设特色小镇过程中有三大传统优势：一是岭南文化独具特色，二是珠三角地区有良好的工业基础，三是有丰富的文化与科技融合发展经验。在后期建设过程中，应明确政府角色：以企业为构建核心，深化服务型政府改革；规划要重产业发展，更重舒适宜居；做文化的保护者和发掘者。

供给侧改革 特色小镇 广东 政府功能

打造特色小镇成为近年中国区域经济规划的热潮：2016年2月，国务院颁发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出加快培育具有特色优势的小城镇，带动农业现代化和农民就近城镇化；同年7月，中国住房和城乡建设部、国家发改委、财政部提出到2020年我国将培育1000个左右的特色小镇，并公布北京市房山区长沟镇等127个镇为第一批中国特色小镇。从国家层面提出特色小镇正逢中国经济结构转型升级的关键时期，结合供给侧改革，特色小镇将成为中国区域发展（尤其是县域发展）的一条新路径。然而，高层政策富有远见卓识，在地方实际建设过程中却会面临各种问题。本文紧密围绕当下的时代背景，论述新时期特色小镇建设过程中的一些误区以及有可能的改进方向。

一、特色小镇与新经济环境

虽然特色小镇的概念诞生已久，但结合当前的时代背景，有两个方面对其提出了新的要求：一是供给侧改革与新型城镇化的进程，二是新产业升级趋势。这两点对特色小镇的定位与未来发展有至关重要的意义。

（一）供给侧改革与新型城镇化

改革开放以来，我国城镇化进展迅速。1978年，我国的城镇化率只有17.8%，2015年达到了56.1%。其中，外向型经济对沿海地区城镇化的推动作用巨大，特别是对大城市、特大城市、超级大都市的发展作用突出。在很长时期内，中国实行的是低端制造与出口为主的发展模式，在很大程度上是投资拉动经济增长，但近10年来传统工业支撑的持续能力已显不足，两次大规模经济刺激计划的实施带来了日益严重的结构性问题。由此得出的经验是，在城乡发展层面，城镇化进程必须与经济增长特别是与工业化发展之间相协调。在大力推进经济结构转型的阶段，也要同时推进城镇化的转型，继续大规模推进传统城镇化的“大跃进”会加剧经济结构转型的困难。

未来城镇化的合理深化，最重要的是科学地评估产业对城镇化的支撑能力。要根据产业发展的支撑能力和就业岗位的增加可能来引领城镇化的进程。城镇化发展水平应当与城镇产业结构转型和新增就业岗位的能力保持一致，与城镇实际吸纳农村人口的能力保持一致，与水土资源和环境承载力保持一致[1]。由此，重新审视特色小镇，其功能是作为打造创新、协调、绿色、开放和共享发展的重要区域单元，通过产业升级与集聚、差异化定位以及人口回流的方式为新型城市化提供“高质量、内涵式建设”的平台，这与供给侧改革“针对无效产能去产能、去库存，针对有效供给不足补短板、降成本和去杠杆”的思路有异曲同工之处。

（二）“文化+”成为产业升级趋势

从产业发展的层面看，一般产业发展遵循第一产业、第二产业到第三产业的阶梯式演进，第三产业在整体中所占比重逐渐增大。社会进入信息经济时代，第三产业已经由简单的低端服务业向以高新技术为引导的高智力、细分工、深内涵和重体验的高端服务业迈进；人的消费需求也从最基本的物质需求拓展到更广阔的精神文化需求。新时代的服务业核心竞争力一方面决于产品和服务的科技含量，另一方面取决于产品和服务的人文关怀程度，而这两个方面均是文化产业的核心元素。可见当下文化产业的意义不仅在于产业内容的经济统计，更在于建立一种生产模式和结构体系，支撑经济发展，引领和带动产业结构升级。这一点也可在文化产业统计数据中反映出来，2004年我国文化产业占第三产业的比重为4.8%，到2015年增长至7.9%；2016年以“互联网+”为主要形式的文化信息传输服务业营业收入增长30.3%[2]。文化产业比重增加以及“互联网+”形式文化企业的异军突起体现了产业升级的一种新趋势，即第三产业日益与文化创意相关，文化创意作为要素、产品或服务的经济价值日益凸显。更多的行业会结合文化创意组织生产产业发展“不仅注重文化的经济化，更注重产业的文化化”[3]。可见，要保持特色与竞争力，特色小镇必将围绕文化创意为核心，充分发挥人的智力功能来打造和升级产业。

二、特色小镇应“特”在何处？

过去一直存在一种误区，即特色小镇就是依靠房地产业，制定若干主题，通过仿欧美、仿古的建筑风格，设计成以旅游业为核心的旅游集镇。而随着特色小镇在全国范围的推广，这种模式将面临严重的同质竞争和投资风险。在现代的观念下，特色小镇是社会发展到一定历史阶段的一种区域性空间与要素集聚的发展模式。它的成长和发展过程是需要以社会与经济发展为前提的。这个前提不仅包括区位条件、产业基础、区域社会经济发展水平、区域性产业集聚方式，还包括社区生活环境、日常生活方式、创业与创新土壤及人才机制、政策导向及地方的历史文化基因等要素。新型的特色小镇应包含以下几个特点。

（一）特定的空间和特定的文化

从形成途径看，特色小镇有天然形成与政府后天推动建设之别，但无论哪种形式，成功的特色小镇必然有特定的空间以及与之相适应的文化。在建设特色小镇的浪潮中，我国目前提出的相关概念主要有智慧生态科技小镇、农业小镇、文旅小镇、生态小镇、影视小镇、汽车小镇、金融小镇、航空小镇、旅游小镇等类型。从一些正在上马的项目看，这些大都已考虑了“概念策划、空间规划、项目计划和资金筹划”等“四划叠加”的综合性方案，并向国际上流行的“多规融合”靠拢[4]。但良好设计并不一定预示着结果如意，与一些成名的小城镇相比，我国更多的小城镇普遍面临着规模小、产业基础差、基础设施不全、公共服务落后、建设资金不足等问题的困扰；与此同时，很多小城镇正在逐渐失去特色、失去传统文化和美丽风貌。特定的空间既包括地理空间，也包括文化空间、产业空间，对于一些有志于建设特色小镇的地区，如何在已存在的空间中汇聚凝练当地人文情怀，融入文化创意、融入自然风貌、融入IP叙事、融入品牌设计于特色小镇规划中，是发现特色小镇“特”的意义所在，否则建设特色小镇可能成为一种口号式、山寨式和拼凑式的投机。

（二）产业高度集聚

当前的特色小镇热潮，倾向于打造以历史文化、自然风光或者农副食品加工为特色的旅游小镇。但应注意文化旅游只是特色小镇的一种类型，旅游本身不是特色，产业高度集聚才是“特”的真正所在。从欧美经验来看，不仅是旅游业，一些高端产业也可在特色小镇中找到生存土壤。例如，英国的剑桥大学就在剑桥镇，距离伦敦80公里，人口不到十万，却是英国教育和科技创新中心；德国高端汽车品牌“奥迪”的全球总部和欧洲工厂都集中在距离慕尼黑60公里的英戈尔斯塔特小镇，其总人口只有12万。反观当前我国一些乡镇，发展思路仍是以地方政府大拆大建为主的“造城运动”，或通过旅游概念炒作开发房地产，与之相形见绌。当下建设特色小镇应突破这种思维桎梏，明确小城镇在城市群和经济网络中的分工定位，寻求与以地方经济基础和区位环境相匹配的产业升级，形成有竞争力的产业集聚。新型城镇化与产业的多元结合方式，既为经济的发展提供了多种模式，也为特色小镇建设提供了更多思路。随着中国城镇化水平和人均收入水平的提高，特色小镇可以成为高端产业发展、高级人才聚集的一个重要空间载体，与大中城市形成协作互补的产业链关系。

（三）新型的生活方式

建设特色小镇不仅要考虑产业集聚与地域发展，还应考虑到，特色小镇是一种可“再造血”的生活生态圈，对应的是农村生活与大都市生活以外的一种新型生活方式。西方发达国家的城市化过程中大多都出现过一种“逆城市化”的现象，即随着阶层分化及对不同生活方式的追求，郊区化和小城镇化逐渐出现。此过程中小城镇既作为大都市和乡村的纽带，也承载了除原住民外相当多的中产和富裕阶层的居住和生活。特色小镇往往构成有个体理想追求的生活与工作一体化生活圈，不仅有“十分钟生活圈”，还有独立的创业空间和一整套的生活价值的表达系统，如就业、创业和娱乐等，这一内涵是在一定的“城市区域核”范围内创造完整的就业与生活体系[5]。有学者还提出“与以血缘和地缘文化为联结和凝聚纽带的传统乡村共同体相比，特色小镇‘镇民’之间更主要的是职业的联系。在这个新型创业创新共同体中，职业等次属关系代替了家庭等首属关系，传统社会链接纽带断裂，社会整合的传统基础弱化”[6]。据此可见，特色小镇的“特”还在于，如何产业发展之外构造一种和谐稳定和可持续的就业与生活体系，以适应新型城镇居民的需求。

三、广东的传统优势与转型思路

根据住建部公布的第一批和第二批全国特色小镇名单，广东省共有20个小镇入选（详见表1）。从类型来看以，以农业、手工制造业等为特色产业的小镇占比过半，如以家具、塑胶和钢铁贸易为特色的顺德乐从镇，以红木家具为特色的中山市大涌镇，以渔业为特色的潮阳区海门镇等，另一半则以文化旅游为主打产业，如以历史文化为特色的番禺沙湾古镇，以生态休闲为特色的英德市连江口镇等；从区域分布来看，珠三角地区有9个，粤东有6个，粤西有2个，粤北有3个。事实上，广东有特色的小镇远不止这20个。不妨从入选的这些小镇中观察：广东的特色小镇有集聚于珠三角地区、工业类型多、文化多样化等一些特点。如何结合这些特点进一步挖掘和发展特色小镇，须明确广东的如下几个传统优势。

一是岭南文化独具特色。基于独特的地理环境和历史条件，岭南文化大体分为广东文化、桂系文化和海南文化三大块，主要以属于广东文化的广府文化、潮汕文化和客家文化为主，三系文化相互融会贯通。正因为这种贯通，使得广东各地的人文风貌形成了差异又相互关联统一的特点。以建筑为例，广东各地有岭南特色的就有围龙屋、碉楼、骑楼、祠堂、洋楼等形态迥异的风格；此外，广东还有粤绣、广州牙雕、云浮石艺、潮州剪纸等一系列非物质文化遗产。结合广东的自然风貌，利用现代文化创意开发好这些文化内容，将是建设特色小镇过程中的一笔瑰宝。

二是珠三角地区有良好的工业基础。与其他地区不同，广东的民营企业、民营文化在国民经济中扮演着重要的角色。从图1中可看出，广东规模以上工业中民营工业增长速度快于全省平均水平，对广东工业经济的贡献率和拉动作用不断提高。广东为传统制造业强省，这些民营制造业对于发展特色工业小镇至关重要，因其更多强调家族化、本地化的管理方式，在较小地域内容易通过模仿和竞争形成规模，对于小城镇就业、产业集聚有明显推动作用。但也应看到，乡镇工业一般缺乏科研能力和国际视野，政府应提供必要的指导和帮扶，例如鼓励特色小镇的人才引进、协助企业考察学习、鼓励科技企业的对口合作，甚至吸引大型企业的研发、技术等部门入驻小镇等。

表1 住建部公布的广东省20个全国特色小镇

三是有丰富的文化与科技融合发展经验。2015年，广东文化产业及相关产业增加值达到3648.8亿元，同比增长2.7%，占GDP的比重5.01%[7]，总量位列全国第一。广东在科技与文化融合层面有大量实践经验，已经涌现出了一批以高新技术为支撑、以数字内容为主体、以自主知识产权为核心的文化科技型企业。2015年下半年以来，移动互联网技术革新的背景下，广东互联网相关企业以每月1万家的速度增长，目前已突破70万家。一批文化大数据、云服务平台建设运行，文化科技前沿领域的物联网、可穿戴智能设备、虚拟现实和增强现实、人工智能等技术也崭露头角。供给侧改革的背景要求特色小镇必须以新型产业为主导“腾笼换鸟”，科技融合文化创意在其中能发挥巨大作用：特色小镇的产业升级的第一步应是淘汰落后的、低端的制造企业，全面普及“科技+”和“文化+”的思维和生产模式。无论是文化旅游型的还是特色产业型的小镇，未来必定是充满科技和创意的、富有人文气息的宜居小镇。

图1 2013-2015年广东民营企业增加值增速与全省平均增速对比（%）[8]

四、地方政府角色的再思考

（一）以企业为构建核心，深化服务型政府改革

和大多数国家城市是从“市”发展而来、城市化由市场主导的特征不同，中国的城市却是从“城”即政治中心来的，城市化也是由政府主导的[9]。由于这种行政化的主导，本世纪初期许多地方掀起了用大量投资进行房地产开发和政绩工程的建设热潮，导致城市化后的生产效率并没有明显提高，反而生活成本提高、交通拥堵、污染加剧等问题变得突出。特色小镇的概念则正是对这种行政化造城、造镇的祛病，其概念本身更强调一种产业和文化集聚的小范围生活生产区域，而非行政区划。虽然政府的行政管理发挥重要作用，但是如果政府追求自身的利益最大化，小镇的其他主体便有可能被边缘化[10]，企业和个人参与城镇建设受到严重的挤出效应影响。

在党的十八届三中全会以后，政府职能改革、简政放权已经取得了进展，因此特色小镇建设过程应继续向纵深发展。特色小镇不应是政府规划主导的，而是应该源于民众，发挥市场积极性，充分尊重企业和个人的创造能力。地方政府可以通过规划、设计或制定企业准入负面清单，以及在管理过程中政府职能的正面清单，形成正式的制度化的管理规范。事实上，从西方政府在上百年的小镇建设历程中发现，政府仅承担小镇的组织协调、服务传递、参与表达、财务预算、计划推进、理念和技术支持等职责[11]，能更大限度的发挥市场的自助创造力，从而从供给侧角度激发经济活力。

（二）规划要重产业发展，更重舒适宜居

特色小镇的规划过程中，一定要规避传统产业园区式的思路。传统产业集聚园区主要进行生产上的分工协作，开发模式相对比较单一。主要由政府征地进行基础设施建设后引入产业，存在规划设计粗放、缺乏系统的功能分区等问题。特别是生活配套和生态空间严重缺乏，缺乏产业升级空间和人才吸引能力。而特色小镇是产业、生活、生态一体化的平台，不仅具备产业园区的集聚生产功能，并且强调生活空间、生态环境一体协调；既符合产业发展要求，又要能够满足宜居需求。

中国在20世纪80、90年代曾经兴起过一波乡镇企业的浪潮，但在第一波城镇化过程中，大部分经济资源都转移到大城市，大批乡镇企业倒闭、小部分进城，剩下的乡镇企业仍脱不了低端落后的窠臼。特色小镇建设应防止重蹈覆辙。浙江特色小镇发展较早，其政府规划颇具特色，对特色小镇提出了许多具体要求，如：靠近中心城市或有快速便捷交通的地区，强化人文区位优势，在空间结构上强调“精而美”；规划面积一般不超过3平方公里，核心建设区面积在1平方公里左右，具有综合型的社区属性；除了特色产业的某种区域唯一性和高度集聚性外，还要求所有特色小镇都要建设成至少3A级以上的景区。更值得一提的是，虽然要求特色小镇以3A级景区标准，但对旅游人次和收入等数据没有任何考核要求[5]，这种硬性的规划在于提高生态环境和生活品质，以此确保人性化的生活空间。由这些经验可见，政府在做特色小镇规划时，应更加注重循环、可持续的长期效应，而不是短期的经济利益。

（三）做文化的保护者和发掘者

各地方政府在特色小镇建设过程中面临的最大难题是如何发现特色和深化特色，因此利用新兴传媒和技术手段复兴传统产业是一个重要抓手。在这个过程中，地方政府尤其是乡镇政府应转变观念慧眼识珠，应当发现如休闲旅游、服装生产、手工艺品制造、民俗活动，甚至传统制造等产业均有文化挖掘的空间。一些特色小镇本身被评定为历史遗迹的，有庙堂楼阁等传统建筑、非物质文化遗产或其他典型的历史文化传承，文化发掘起来会相对容易些。但文化特色有一个可建构的过程，即使发现其历史文脉不清楚、集体记忆不充分，也是可以再建构的。例如德国的布鲁塞尔地区，原来是欧洲的工业中心，在产业升级过程中出现了结构性的衰退，大量的厂房闲置废弃。但经过政府的重新规划和建设，布鲁塞尔现在成为了欧洲著名的工业文化旅游名片。值得借鉴的是德国政府在保护和挖掘文化中的眼光，广东是改革开放的最前沿，30多年来创造了诸多历史奇迹，这种改革文化、开放文化与传统文化一样，亦可以挖掘和塑造。发现特色小镇的“特”，政府应做的不是推倒重建，更为妥当的是保护和发掘一个地域的文化，并利用现代思维和技术传播和再造。

[1]陆大道,陈明星.关于“国家新型城镇化规划(2014-2020)”编制大背景的几点认识[J].地理学报,2015,70(2):179-185.

[2]数据根据中国统计局2004年、2015年文化产业统计公报和2016年全国规模以上文化及相关产业企业营业数据调查报告整理获得.

[3]厉无畏,王慧敏.创意产业促进经济增长方式转变——机理·模式·路径[J].中国工业经济,2006(11):5-13.

[4]闵学勤.精准治理视角下的特色小镇及其创建路径[J].同济大学学报(社会科学版),2016,27(5):55-60.

[5]张鸿雁.论特色小镇建设的理论与实践创新[J].中国名城,2017(1):4-10.

[6]陈立旭.论特色小镇建设的文化支撑[J].中共浙江省委党校学报,2016(5):21-22.

[7]根据广东省统计局相关统计整理获得,见http://www.gdstats.gov.cn/.

[8]广东省统计局.近年广东民营工业发展情况分析.http://www.gdstats.gov.cn/tjzl/tjfx/201608/t20160804_341413.html

[9]吴敬琏.供给侧改革:经济转型重塑中国布局[M].中国文史出版社,2016,第12页.

[10]Congleton R D.Why local governments do not maximize profits:on the value added by the representative institutions of town and city governance[J].Public Choice,2011,149(1-2):187-207.

[11]Woollett W.Governance Promises/Problems in New Towns[J].Public Administration Review,1975,35(3):256-262.

Featured Towns in Guangdong Province under the Background of Supply Side Reform:Problems,Ideas and Trends

Pan Daoyuan

The process of neo-urbanization and the trend of industrial upgrading under supply side reform are the two major backdrops of building featured towns.Its construction should avoid relying on real estate and vast investment,but focus on the local space and culture as well as the highly condense industries and new ways of life.Guangdong province is advantageous in this field in three aspects:first,Lingnan culture; second,mature industrial foundation in the Pearl River Delta; and third,ample experience in the integrated development of culture and science & technology.In the future,government roles should become more clear,i.e.,with enterprises being the customers and government being the service provider; key industries must be well planned towards better living environment; cultures should receive better protection and exploration.

supply side reform; featured towns; Guangdong province; government roles

F299.27 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2017.06.008

潘道远，博士，深圳大学文化产业研究院，主要研究方向为文化产业、文化经济学、区域经济学。

李钧）