坡地村镇助推绿色旅游发展

□ 湖州市国土资源局吴兴区分局 徐 峰

坡地村镇助推绿色旅游发展

□ 湖州市国土资源局吴兴区分局 徐 峰

2015年4月，浙江省国土资源厅等9部门联合下发了《关于“坡地村镇”建设用地试点工作的通知》（浙土资发〔2015〕13号）文件，决定在全省范围内开展“坡地村镇”试点项目。《通知》要求实施建设项目用地“点状布局、垂直开发”政策，倡导“房在林中、园在山中”的山、水、林、田、城融为一体的生态型开发理念，为具有低丘缓坡开发资源的地方政府在招商引资、项目落地提供优惠政策，推动地方经济的实质性发展，使绿水青山不仅仅是心目中向往的“金山银山”，而是可以看得见、摸得着，能产生更多社会效益和经济效益的实实在在的“金山银山”。

一、主要成效

自2015年以来湖州市吴兴区成功申报了三批次“坡地村镇”建设用地试点项目，共8个项目11个功能区块，需征收土地面积1370亩，累计使用新增建设用地指标296亩（不占用耕地）。截至目前，前两批4个项目7个区块已经全部完成供地并启动建设（其中2个区块已经试营业），第三批4个项目4个区块也已经在组件报批农转用。从吴兴区的坡地村镇项目推进来看，总体来说，是在保护生态的前提上，创新了科学集约高效用地的实践，保障了农民的合法权益，促进了可持续协调发展，助推了绿色旅游的加快发展，生动践行了习总书记的“两山”理论。

1.项目“建”起来

在坡地村镇政策出台之前，一个项目要建设，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，要集中连片式开发，不可以东一块、西一块地搞建设。以往要利用山坡地和山上的未利用地进行开发建设根本是连想都不敢想，因为政策不允许。现在，在保障征地农民权益的前提下，国土和建设部门创新思路、调整规划，实行了统一征地、点状布局供地，既不破坏生态，又使需要建设的项目用地手续得以完备，扭转了以往“动动就是违法用地”的局面，真正地把项目建起来，投资者放心，部门职责也依法依规履行到位。

2.百姓“富”起来

历史证明，农民要致富，光靠承包的几亩山种植农产品是非常有限的，不把绿水青山搞活、推向市场，是不可能产生经济效益变成金山银山的。现在，坡地村镇项目的开发建设，一方面给当地老百姓解决了就业问题，比如吴兴区的大师智慧谷项目，在建设过程中需要种种花草、铺铺路面、打打散工，解决了周边村庄150多名农民的就业渠道问题，为平时无法外出打工在家务农的老百姓解决了增收问题；又比如，原乡小镇项目，这个AAAA级景区经营后，日常需要服务人员至少100名以上，而城市里的人很少愿意离开大都市到人生地不熟的偏远山区来工作。这样，就为周边村庄的农民和以往在外地打工有经验的管理人员创造了平台，现在家门口就能挣到钱。另一方面解决了当地老百姓农产品的销路问题，一个旅游项目建成后，平时旅游团队山区玩几天，回去的时候总会带一点当地的土特产，比如茶叶、家禽、竹制品、蔬菜瓜果等，就为老百姓农产品的销路创造了条件。据测算，项目建成后，老百姓人均可支配收入从原先的2000-3000元，提高到10000-15000元。老百姓可以在项目周边利用自家农院发展农家乐，带来营业收入。所以，一旦旅游开发，当地老百姓也就有了增收致富的门路。

3.生态“美”起来

光有景没人，再好的景也不是美景。“人、物、景”达到真正的和谐融洽，才是最美的景，才是一个完美的生态系统。坡地村镇倡导的“垂直开发”理念，杜绝了“削峰填谷”式的开发方式，保持了“山还是那座山，林还是那片林”，达到了“房在园中、园在山中”的意境。如吴兴区西塞山前度假木屋项目，当你打开林中小屋的窗户，扑面而来的感觉胜似“采菊东篱下，悠然见南山”，一眼望出去，就是青翠的竹林、碧绿的茶园，听着鸟鸣蛙叫，呼吸着清新的空气，感受最美的生态。

二、具体做法

三年来，吴兴区建成了一批山、水、林、田、城融为一体的生态型村镇和旅游度假村。前期，为了项目能够落地，浙江省国土资源厅鲁建平处长亲自把关项目方案，多次到实地查看地形，并邀请部省有关专家领导现场指导，共同研讨解决推进中的难题。在省、市各级部门的关心支持下，吴兴区第一、二批坡地村镇项目全部完成供地，均已投资建设，有的项目已经开始营业。可以归纳为八个方面。

1.点状布局，保护生态环境

为了切实保护好绿水青山的生态环境，在项目管控上，把握几个原则：一是杜绝“大开大建、削峰填谷”式开发，充分论证项目可行性方案；二是避让地质灾害隐患点和水源保护地，严格做好地质灾害危险性评估，严禁污染水源，尤其是饮用水水源；三是严禁占用生态公益林。在项目选址上，依据山地等高线，依山沿路，点状布局，垂直开发。建筑与建筑之间，留足生态保护空间，尽量维持原先的生态系统，能少砍一棵树就少砍一棵树（比如慧心谷项目，砍掉一颗竹子，最高就要赔偿1000元），能不削坡的就地打铁架支撑（比如西塞山前度假木屋，基本上都是凌空搭建起来的，也没有花大力气深埋地桩）。

▲湖州市吴兴区妙西镇西塞山前度假木屋项目

2.不占耕地，保护土地资源

在项目选址上，严控三条线，即租用线、征用线、用地线。租用线是整个项目区域选在山势相对平缓的低丘缓坡地，原则上坡度不高于25度。租用线内可以有生态公益林，这样可以确保租用以后不改变用途，避免乱砍滥伐、毁林种茶等情况发生。征用线指征收区域可以是生态公益林之外的林地或未利用地，作为一个开发板块，建筑与建筑之间的空闲地也必须征收到位，确保老百姓的利益不受损。用地线是建设占用的范围，前提是不得占用耕地，同时控制林地等其他农用地的范围，涉及改变现状的，原则上都必须办理建设用地征占用手续。不占用耕地，一方面缓解了全区的新增建设用地压力，另一方面，也更好地保护了耕地。

3.实惠于民，保障农民权益

在确定三条线之前，项目的实施方案前期都必须经过所在村集体经济组织讨论，无论是租用的，还是征用的，补偿标准都做到公正、公开、公平。老百姓不同意的事情坚决不干，出现征地界限不清、补偿安置措施不到位、青苗补偿明显偏低等情况，就坚决叫停项目。同时，当地政府和用地单位，以老百姓合法权益得到充分保障、生活水平有提高为目标。对项目的实施进行风险性评估，以大师智慧谷项目为例，既充分考虑项目建设过程中劳动力问题实行就地解决，又考虑项目开发以后，旅游产品、农产品等都就地取材，依托本地老百姓的自产自销，增加老百姓的收入，最终实现项目建起来，老百姓也富起来。

4.坡地村庄，促进乡村振兴

十九大提出要实施乡村振兴战略，振兴乡村不仅是农村产业振兴，而且是农村民生改善。坡地村庄建设以保障民生为重点，充分利用低丘缓坡地，切实有效解决农民建房难题。在项目选址上，以不占用耕地为原则，依托旧村改造，充分尊重农民意愿（包括房子的朝向、与公共道路的距离等），农民不愿搬、不想去的地方，坚决不去实施建设；在户型套型上，分别规划了120和140两种套型，配套了15-20平方米的生产设施管理用房，充分考虑了山区农房建设需求；在征（租）用土地上，严格控制建设用地征（租）用范围，建房标准严格执行“一户一宅、面积法定”的要求，农房依路顺山势而建，合理配置进出公共道路，建筑与建筑之间保持在15米左右的间距，在确保日照间距的基础上，维持好原先的生态平衡。

5.休闲度假，助推旅游发展

吴兴区妙西镇的省级旅游度假区，就是依托坡地村镇才申报成功的。如果没有坡地村镇政策使原乡小镇等一批旅游项目建起来，也就没有这个省级旅游度假区。原乡小镇范围内有儿童生态公园，有蝴蝶谷，有3公里环山步行栈道，有生态跑马场，有滑草乐园，有生态迷宫；配套服务设施有生态停车场、会议接待中心、餐饮住宿等，集休闲、度假、旅游、娱乐为一体，预计年均可接待游客30万人，是近年来湖州西部山区最大的一个旅游景点，极大提升了吴兴区的旅游品位，促进了全市的旅游发展。

6.多元投资，形成叠加效应

前期旅游开发，既要有与众不同、独具一格的生态环境优势，更要有完善的基础设施配套。为此，市区两级政府前期在交通基础设施上投入很大。在如此大规模的财政投入下，政府资金压力较大。因此，一些项目区道路建设、项目区周边环境的整顿改善等，都鼓励社会广泛参与，所在村里投入一点、镇政府补助一点、投资者赞助一点，最终保障了项目能正常引进。在项目投资上，也鼓励社会广泛投资，旅游的由旅游开发集团开发，住宿的由专业房屋建筑设计开发，娱乐的由类似动漫影视团队开发，坚持“专业的事专业的人干”，使资源实现更有效、精准地配置。

7.业态多样，满足多种需求

区委、区政府在全区项目把控上，思想高度一致，坚持宁缺毋滥，成熟一个建设一个。坚持从实际出发，考虑到社会需求，坚决不搞重复雷同项目。截至目前，所有已批准项目均已落地，这些项目有休闲度假（西塞山前度假木屋）、观光旅游（原乡小镇）、野外生态体验（知了帐篷）、休闲养生（大师智慧谷）、宜居养老（南山颐养园）、农民新村（妙山坡地村庄）等等，除了经营性房地产项目不允许建设外，其他项目基本上都已经囊括了，满足社会不同层次、各年龄阶段的消费需求。目前，吴兴区正在加快这几个项目的建设，同时结合全区旅游后备资源开发，考虑社会需求程度，为今后的项目作出榜样示范。

8.在线管理，融入时代节奏

好的环境，需要更好的经营理念。吴兴区坡地村镇的投资者和开发商，不断创新经营理念。如，已经营业的西塞山前度假木屋，完全是为大城市的消费群体量身打造的，满足大城市消费群体体验大自然、放松心情、放慢节奏、休闲度假的愿望。在经营理念上，紧跟时代脚步，充分利用互联网资源，实行游客网上预约订购房间、农产品（商品）等，实现了凭有效身份证明就可以直接“拎包入驻”，避免了现场排队、拿不到房间等情况，价廉物美的旅游商品现场检验、快递到家，给消费者一个轻松、舒适的休闲度假时光。

三、工作体会

坡地村镇是全省在用地方面的一项开创性举措，对有效破解资源要素瓶颈制约，促进乡村振兴、农民增收、农业增效，实现城乡统筹发展，具有非常重要的作用。因此，必须落实好这一政策。

1.必须以贯彻“两山””理论为指引

“两山”理论已经正式写入党章，作为两山理论的发源地，湖州更要秉持绿水青山就是金山银山的理念。要做好与城乡建设、林地保护利用等相关规划互动衔接，严格按照“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，结合地形地貌特征，依山而建，依势而就，科学合理地开发利用低丘缓坡资源。要始终坚持“在保护中开发，在开发中保护”，认真开展环境影响评价和地质灾害评估，把环境影响、生态效益纳入坡地村镇试点工作重要内容，制定落实生态环境保护、水土保持、地灾防治等具体措施，避免试点过程中引发生态环境、地质灾害等问题，实现低丘缓坡资源开发与生态环境保护相互融合。

2.必须以促进乡村振兴为目标

旅游资源开发了，项目建起来了，要以振兴乡村为总目标，关键看老百姓是不是增加收入了，而不是光看“老板们”是否赚钱了。项目的建设，要以农村发展、农业增效、农民增收为前提，要以带动整个农村的发展为出发点，充分保障农民的合法权益。要充分利用好坡地村庄政策，彻底解决除险安居问题，对“坡地村庄”的规划选址和建筑设计，要遵循“村民自治、农民自愿”的原则，充分听取和征求村民意见，尊重和维护村民民主决策和民主管理权利，不影响农民的生产生活，确保广大农民安居乐业，促进农村生产生活生态融合。

3.必须以坚决不占耕地为底线

坡地村镇建设坚持“零占用耕地”的土地利用开发方式，减少项目建设对现有耕地资源的占用，切实保护平原优质耕地特别是基本农田，促进耕地保有量和基本农田保护目标任务的全面落实，保障粮食生产安全。坚持节约集约用地原则，充分利用山地、原地及未利用地，推进村镇建设依山就势、点状开发，拓展城乡建设用地空间，破解耕地数量质量占补瓶颈，增强建设用地有效供给能力，缓解新型城镇化建设用地供需矛盾，保障经济社会可持续发展。

坡地村镇给湖州吴兴西部山区带来了生机和活力，湖州市将坚定不移地走下去，用足用好坡地村镇政策，率先走出一条百姓、社会、政府共赢的路子。