对集体所有土地住宅房屋要求按国有土地房屋补偿若干问题的解析——以杭州市江干区撤村建居社区征地房屋补偿工作为例

□ 杭州市国土资源局江干分局征地事务所 赵 亮

对集体所有土地住宅房屋要求按国有土地房屋补偿若干问题的解析
——以杭州市江干区撤村建居社区征地房屋补偿工作为例

□ 杭州市国土资源局江干分局征地事务所 赵 亮

杭州市江干区位于市区东部，南临钱塘江，辖区面积约105平方公里，是杭州市的门户，高速入城口和杭州东站都位于江干区。随着杭州市由“西湖时代”迈向“钱塘江时代”，江干区也由原来的城郊结合部成为为中心城区，该区按照“联网成片、整村征迁”的思路，征地房屋补偿工作迅速推进，仅今年就已完成征迁住户6540户（含农户和居民），企业95家，涉及5个街道14个社区。征地房屋补偿工作得到了被征收户的支持和配合，但也有少数集体土地上的农户因利益未达预期，提出了其住宅房屋要按国有土地房屋进行补偿的要求。

以江干区今年实施征地房屋补偿的某社区为例，该社区根据杭州市关于开展撤村建居工作的总体部署，于2010年实行撤村建居，村集体土地于2011年前后基本完成农转用项目报批，并基本实现整村覆盖，但2017年才开始实施征地房屋补偿工作。在实施过程中，少数村民坚持认为其宅基地房屋应按国有土地房屋进行补偿，而不是按现行杭州市集体所有土地房屋有关法规政策进行补偿，并为此通过行政复议、行政诉讼等各种途径主张其诉求。如该社区李某户宅基地房屋系1999年经镇政府批准，批准占地面积105平方米，二层，建筑面积210平方米，2004年经批准按“四原”标准进行修缮，但该户在修缮时违反“四原”标准，实施了翻建、扩建行为，违章建筑面积达到800余平方米。后经江干区人民政府依据相关政策认定，其合法房屋宅基地占地面积93平方米，三层，合法建筑面积为279平方米。该户在征迁时就提出了应按国有土地房屋补偿的要求并拒绝签约。

一、两种补偿方式的差别

以上述李某户为例，如果按照集体土地房屋进行补偿，则征收该户房屋的法规政策依据为《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（浙人大常〔2014〕6号）、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》（杭政函〔2014〕136号），评估依据为《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函〔2009〕123号）。补偿基本模式为对该户房屋按建筑重置价进行补偿，并按家庭常住户口人数确定安置人口，安置标准为55平方米/人（高层或小高层）。依据杭州市、江干区关于宅基地管理及征收集体所有土地房屋有关政策，实际的补偿方式是对该户的合法建筑面积和可补偿面积按重置价格予以补偿。该户的可补偿面积约为395平方米（包括合法批建面积、其他如架空层（地下室）和阁楼、门厅、室外楼梯等按合法批建面积1.25倍计算），则该房屋的重置价、补贴奖励等合计可达到240万元。该户家庭常住户口人口为4人，该社区的货币化安置单价经评估确定为3.5万元/平方米，假设该户家庭常住人口全部选择货币化安置，则货币化补偿总价格为55 *4*3.5=770万元。则该户所得总补偿价格为1010万元（未扣除安置房结算价格）。

如果按照国有土地房屋进行补偿，则征收该户房屋的法规政策依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（杭政函〔2015〕125号），基本的补偿模式为按照合法的建筑面积，结合被征收房屋类似房地产的市场价格进行补偿。假设对该户按照国有土地房屋补偿，并选择货币补偿方式，国有土地房屋根据其合法的建筑面积予以评估补偿，其补偿总金额并不会超过按照集体所有土地房屋补偿的价格。那么为什么还要提出参照国有土地进行补偿呢，原因主要是被征收户认为按国有土地房屋补偿不考虑人口因素，对人口较少的被征收户而言利益更大些；同时，被征收户误认为按国有土地房屋补偿可以对其全部建筑面积予以评估补偿，但事实上，无论集体所有土地还是国有土地房屋补偿，其违法建筑面积都是不予补偿，不作为安置依据的。

二、主张诉求的依据及辨析

在江干区持续多年的征地拆迁过程中，像李某户提出类似诉求的并不鲜见，甚至在特定时期还形成了团体，并专门聘请律师进行诉讼工作，提出的问题以及主张诉求的依据多有较强的相似性，主要有以下几类。

▲回迁安置工作中有序进行抽号选房

1.已撤村建居社区的集体所有土地是否转为国有土地

杭州市于1998年启动撤村建居工作，并于当年出台了《关于在市区开展撤村建居工作试点改革意见》，关于集体土地处理的政策中明确，行政村建制撤销后，农村集体土地原则上依法征用，转为国有。该《意见》附件1《关于在市区开展撤村建居改革试点工作中有关集体所有土地处置的实施办法》明确规定原集体所有土地在依法征用后，转为国有。一些被补偿人认为，其所在社区在多年前就已实行“撤村建居”，撤销了行政村建制，村民完成“农转非”建立了社区居民委员会，其土地也相应转为国有土地。其实，该文件很明确，“集体所有土地在依法征用后，转为国有”。如未经依法征用的，其性质仍为集体所有土地。

1999年3月，原杭州市土地管理局专门出台了《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》，其第四条明确：“对经依法批准的原集体所有非农建设用地，包括乡（镇）企业用地、乡（镇）公用事业用地、农居点用地（宅基地）等，经依法批准转为国有，由现用地单位或个人继续使用，发放国有土地使用权证。以后国家建设需使用时，应参照当时的征用集体土地的补偿标准对原村集体经济组织予以补偿。地上房屋及附属物按《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的规定进行补偿安置”。由此，对撤村建居社区集体所有土地房屋如何补偿的问题有了明确意见。2007年12月，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第三条中强调“严禁以各种名义、擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通知“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地”。也就是说，对于城镇范围内属于农民集体所有的土地，除依照法律规定的权限和程序征收外，是不能转为国有土地的。因此，李某所在社区虽然已完成撤村建居，但并不能改变宅基地的集体土地性质，房屋自然也就不能按照国有土地上房屋补偿。

2.集体所有土地上房屋是否参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿

根据中纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）第二条“推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益”中规定，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”，被补偿人就此主张集体土地上房屋应跟国有土地上房屋一样补偿。

对此需要指出的是，该《通知》只是要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的“精神”执行，而不是按照其“规定”执行，两者有着很大区别。首先，《通知》的目的是为了进一步规范征地拆迁行为，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为，《通知》下发后行政强制拆迁随后被叫停，说明了该文件强调规范的导向，而不是为了改变集体所有土地房屋的补偿方式及其依据。其次，被补偿人主张的依据在该《通知》第二条，是关于切实维护被征地拆迁农民的合法权益的内容，在该条内容中明确：“房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿及政府补贴，能够保障其选购合理居住水平的房屋”，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。即国有土地上房屋征收应按类似房地产的市场价格补偿，与《通知》规定的被征地拆迁农民“房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿”有明确区分。再次，在实践中，依照现行法律法规，农民房屋不能上市交易，因此也就不具有所谓“市场价格”。因此，依据《通知》而主张集体所有土地房屋按国有土地补偿显然是不符合《通知》精神的，对“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的正确理解应该是在征地拆迁过程中，依法依规履行规定程序，避免违法违规行为，切实维护好群众利益。

3.集体所有土地经批准征收后是否立即变为国有土地

如上述李某户就提出，其房屋所在土地已于2011年经浙江省人民政府批准征收，批准征收后其土地就已变为国有土地。要求按照《物权法》第四十二条规定，依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，保障被征收人的居住条件。

事实上，根据《土地管理法》第四十六条，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。2000年5月，杭州市专门制定了《杭州市征用集体所有土地实施办法》，该《办法》第二条规定，“因征地涉及房屋拆迁、安置的，按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的有关规定执行”，即在建设项目征收集体所有土地的农用地转为建设用地方案和征收方案经国务院或省人民政府批准后，实施并完成征地补偿及涉及到的房屋拆迁、安置等工作是有一个过程的，这个过程有时会因城市建设规划、拆迁计划等因素影响需要较长时间。

而根据《土地管理法》第十二条，“依法改变土地权属和用途的，应当办理变更登记手续”；《物权法》第三十一条，“依法照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生特权效力”。至此，答案已经非常清楚，因征地涉及房屋拆迁、安置的，只有在征地及涉及房屋的补偿、安置到位后，被征地农民集体经济组织和原土地使用权人申请注销原房产土地权属登记并完成交地，征地建设单位办理完成国有土地使用权登记后，该宗土地的所有权才真正完成从集体所有转变国家所有的全过程，成为法律和实质意义上的国有土地。因此集体所有土地经批准征收只是集体所有土地可以变为国有土地的前提，而非结果，批准征收范围涉及的集体所有土地房屋仍应依法按照征收集体所有土地法规依据进行补偿安置。

三、有关启示和建议

按集体所有土地房屋补偿还是国有土地房屋补偿，历来是引起争议较多的焦点问题之一，虽然被补偿人多是出于对法律法规的片面引用和片面理解，但如果考虑到城镇化推进的背景和城乡发展的变化，仍然能给我们带来一些启发和思考。

1.征地房屋补偿已转变为利益格局重构的过程

城市化带动了城中村和近郊村的发展，使之与城市化未涉及到的农村地区在生产生活方式、房屋功能及其所具有的收益能力有着明显差别。这些房屋承载了大量的外来人口，其功能不再主要为满足居住和农业生产的需要，而是附加了房屋出租、经营等利益，成为当地农民赖以生存的手段。在城市化的背景下，城中村或城郊村已经成为一个特殊的社会群体，既包括租住或经营的外来人口，也包括背后的“房东”——集体所有土地房屋的所有者。征地房屋补偿使得这一群体的结构被打破，利益被重构，因之引发的问题和矛盾影响着城市的持续发展。我们不能仅仅法律层面去对待和落实这项工作，还应从社会问题的层面去考量，把其与城市功能提升、经济持续发展、社会和谐稳定等方面的需要紧密结合起来，积极开拓思路、完善措施，把推进征地房屋补偿带来的冲击降到最小。

2.集体所有土地房屋征收的法规体系还需完善

不同于国有土地上房屋征收与补偿有全国统一的可参照的法规，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收集体所有土地上房屋补偿工作都是依据地方性法规开展，由于缺少统一的上位法，在实践中的权威性不够，容易受到群众的各种质疑，客观上提供了引用其他更高层级的法规或规范性文件予以解读、反驳的空间，地方法院在审判有关案件时解读的角度不一、看法各异，也影响到开展集体所有土地房屋征收补偿工作的公信力。地方性法规自身不够完善，体系性不强，及时更新调整不够，日渐难以包涵越来越多的个性化问题，也是造成征收补偿矛盾纠纷的因素之一。在统一的法律法规尚未出台的情况下，集体所有土地房屋征收补偿还要加快完善地方性法规体系，积极回应基层和群众反映强烈的问题，结合当地社会经济发展水平稳步提高相关标准，切实增强相关法规政策依据的适用性、操作性。

3.集体所有土地房屋征收政策宣传教育还需加强

集体所有土地房屋征收有关政策的宣传教育相对薄弱。实施征收的区块，虽然在项目启动时会对动迁工作人员进行强化培训和专题培训，但由于动迁工作人员多为临时抽调，素质上参差不齐，在上门宣传解释政策时难以做到精准无误，不能有效打消群众疑虑。被补偿人之间也存在相互攀比心理，往往认为“别人多了、自家少了”，对政策不理解、不支持，造成信访、信息公开、行政复议和行政诉讼等增多。因此，要从动迁工作人员、被征收区块群众两个层面同时着力，有针对性地加强有关法规政策的宣传教育工作，减轻和消除误解误读现象。在政策执行过程中要切实强化刚性公平、公开透明，不随意开政策口子，真正做到“一把尺子、一个标准、一个口径”，切实增强政策的公信力，取得群众的理解和支持，实现城市环境提升、群众生活品质、社会和谐稳定的多赢局面。