公民投票与民主参与研究

刘依平

摘 要： 无论是政治思考还是政治实践，人们对公民投票都存有某种程度的迷思，但公民投票也有着潜在的多数暴政的危险。从亚里士多德在政体分类中拣选出民主政体的第五变种，认为这种以多数意志为依归的变态政体会压迫居于少数地位的高尚公民，到联邦党人殚精竭虑地设计出双重的政府结构以帮助消除党争对于美国的危害，再到“多数的暴政”这一说法不足以承载托克维尔对于未来人类状况的担忧，都可以作为怀疑和不信任公民投票的理据。在现代民主政府已经普遍在国家权力中嵌入人民的权力的情形下，公民投票的基本用意，亦即让更多公民参与到公共事务的决定中来，不应遭到太多的扭曲。

关键词： 公民投票； 多数的暴政； 民主； 自由； 公民身份

中图分类号： D61 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.018

毫不夸张地说，投票是今日世界的个人和社会群体生活中的一种经常性和周期性的活动。现今意义上的公民投票往往指涉的是一种关乎最重大决定的决策机制。对于这样一种机制，无论是支持还是反对，其背后的理据都源远流长。笔者集中考察对公民投票的一个由来已久的深刻质疑，亦即公民投票有着潜在的多数暴政的危险。鉴于这方面的研究已浩如烟海，笔者不能面面俱到，因此主要围绕着亚里士多德、联邦党人以及托克维尔的相关观点展开论述，以期帮助厘清公民投票与多数的暴政这二者之间的关联。

一、公民投票的迷思

不论是政治思考抑或是政治实践，人们对公民投票都存有某种程度的迷思。从权利的角度来思考公民投票则是当今社会一种非常普遍的做法。由于公民可以通过这种一人一票、每票等值的方式来表达自己的偏好，因此它内在地包含了人人平等的民主理想。但是，正如18世纪法国思想家孔多塞所说的那样：“在罗马人和希腊人的法律概念中，就不存在个人权利的概念；这种说法也同样适用于犹太、中国及所有其他存在过的古代文明。这种理想的主导地位，即使在西方的近代史中，也是一个例外而不是通则……这样一种自由观念尽管有其宗教的根源，但其获得发展决不早于文艺复兴或宗教改革。”[1]197换言之，“权利”不是一开始就有的。人权政治在西方，特别是欧洲，经历了相当长一段时期的演变才发展至今。

同时，回顾历史，我们还可以看到，投票成为一种政治选择的主要机制，是在欧洲民族国家成立以后的事。每个民族国家的成员接受了共通的宗教和语言背景的塑造，这种机制才随着民主思潮取代君权神授之说而兴起。投票根本不是用来行使自决用的，而是用来争好处的。它一开始是贵族向君王争，后来是资产阶级向贵族争，然后是无产阶级向资产阶级争，所争者莫不出于税收、利润、福利等物质利益。

另外，所谓公民投票，自然也就是只有本国或本地区公民才可参与的投票。公民投票之所以可能，就在于公民身份的认定。所以，即使公民投票的标的无关乎主权，都不可避免地是在宣告主权。而公民投票排外的道理也即在这里。但哪些人可以具有这种资格？或者说哪些人可以被称作为“公民”？该资格又是如何界定的？仅凭权利的主张就足够吗？

还有，公民投票本身作为一种偏好汇集法，由于它计算偏好强度的机制较少，因此它似乎代表一个比其他代议民主形式更“僵化的”多数主义形式。这样一来，在对社会不同团体有极不对称影响的议题，以及某些公民团体之重要利益濒临危险的议题上，通常不适合以公民投票做决策。在本质上，公民投票是一种多数决定的政治机制。再加之“对公民投票和其他形式‘直接民主的规范性探讨，典型地以公民主权及‘民意两个概念作开端。”[2]6是故，有现代批评者强调，公民投票对少数群体有着潜在的多数暴政的危险。[3]60但实际上，这是对公民投票的惯常看法和由来已久的怀疑和不信任。

二、“多数的暴政”：亚里士多德、联邦党人、托克维尔

“多数的暴政”是一个经典话题。应该说，古希腊思想家亚里士多德是为后世的人们奠定这一论题之基本思路的人。在亚里士多德那里，多数的暴政出现在他的政体分类学说里面。

在亚氏看来，城邦的作用及其终极目的是过上“优良生活”。不同的政体擁有相对应的不同品性的公民。“在一个理想政体中，他们就应该是以道德优良的生活为宗旨而既能治理又乐于受治的人们。”[4]154为了实现这样一种目标，城邦的最高治权应该由谁来掌握就成为一个非常重要的问题。“寄托于‘群众或‘富户或‘高尚人士或‘全邦最好的一人或‘僭主”，[4]141这样，“以多数为政体的要素（特征）”，[4]184再加上根据他或他们是否以“城邦整个利益以及全体公民的共同善业”为统治依据，政体有正常和变态之分。好的统治者为所有人谋利益，如君主政体、贵族政体，以及共和政体；变态政体中的统治者则是为了他或他们自己牟取私利，如僭主政体、寡头政体，以及平民政体或民主政体。

在上述三种变态政体中，按照亚里士多德的看法，民主政体是“自由而贫穷——同时又为多数——的人们所控制的政体”，[4]185但它也是“三者中最可容忍的变态政体”。[4]179这是因为，较之于把治权交过少数贤良之士，“群众”为政确有一些合理之处。这是因为，就多数而论，即便单个的人可能乏善可陈，但汇总在一起的话，集体之智慧总归是要超过少数人的，特别是在政治和文艺方面。但也正因为如此，就像梭伦所做的那样，为了避免出现潜在的敌人因而不能将大群的穷人排除在政制以外，他们可以作为一个集体来选举执政者和对到期的执政者实施审查，但不能单独担任职务。

而民主政体这种“多数制”本身，还会因情势不同分化为五个不同品种。其最后一种很是“特殊”：“凡属公民都可受职，但其政事的最后裁断不是决定于法律而是决定于群众，在这种政体中，（依公众决议所宣布的）‘命令就可以代替‘法律……这里，民众成为一位集体的君主；原来只是一个个的普通公民，现在合并为一个团体而掌握了政权，称尊于全邦。……这样的平民，他们为政既不以‘法律为依归，就包含着专制君主的性质。这就会渐趋于专制。”[4]190-191endprint

民主政体中的这个“极端”品种，在亚里士多德眼中，其情调与僭主政体是一样的，“完全没有法度”，[4]198因而甚至都算不得是一种政体。所以，即便多数集体地优于少数，但亚里士多德强调：“倘使穷人占据最高治权，就会凭其多数来瓜分富户的财物……全邦中任何多数，无论为小康之家，或为穷苦的人，倘使把少数人的财物共同瓜分，取为己有，这种多数显然是在破坏城邦。可是，善德总不做破坏任何善物的行为，而正义也一定不是为害于城邦的。”[4]141

亚里士多德认为政治生活必须遵循一种作为真、善而设计出的模式，但现实世界充满着变数。正宗的和变态的往往很难单纯地各据一方，相反总是混杂糅合在一起。事实上，亚里士多德本人也是区分了“最为优良”的政体和“大多数城邦所能接受的政体”，并认为“共和政体或混合式的贵族政体”最符合中庸之道。[4]201但理论世界与行为世界之间总是存有偏差，特别是对于后者而言，政治行为不可避免地存在着弱点。亚里士多德之真善意义上的政治生活往往流于脆弱。在统治者与被统治者之间，多数之于少数，均是如此。而这一点对于18世纪的美国联邦党人来说，他们更多的是要解决经验难题。以麦迪逊为代表，他被视为在经验层面如何预防“多数的暴政”这一危险之人。[5]

与亚里士多德所处时期的世界不同，简单、直接的民主必须面对更大的空间范围。与此同时，与亚氏的时代相似的则是，这种民主总是暴露出制度的失败，因为出于人的天性，那些行使统治权力和代理职责的人易于僭越权力。那么，在“政府必不可少”这一前提下，如何调和自由与大的空间范围？针对反对者所援引的关于孟德斯鸠的“实行共和政体版图必须狭小”的论述，汉密尔顿提出一种联邦制共和国的构想。在这种共和国里，“公民在行使统治权时具有像他们在简单、直接民主大会中一样的得到承认的地位”。[6]44如果用麦迪逊的话说，这种制度不仅能够“保护公益和私人权利免遭这种党争的威胁，同时保持民众政府的精神和形式”：[7]48“党争就是一些公民，不论是全體公民中的多数或少数，团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久的和集体利益。”[7]45他区分了采取代议制的共和政体和纯粹的民主政体，并指出后者，亦即“人民会和在一起，亲自管理政府”[7]66不能制止派别斗争的危害，因为“没有任何东西可以阻止牺牲弱小党派或可憎的个人的动机”。[7]48但是，“把范围扩大，就可包罗种类更多的党派和利益集团；全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就少了……因此，很清楚，共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处，同样也是大共和国胜于小共和国之处，也就是联邦优于组成联邦的各州之处。”[7]50-51

由于“如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障”，[7]266因此为了“保护一部分社会反对另一部分的不公”，作为《联邦宪法》的起草者，麦迪逊等人最终在与邦联政体之支持者的论争中胜出，成功建立了一个“复合共和国”：它“使社会中包括那么许多各种不同的公民，使全体中多数人的不合理联合即使不是办不到，也是极不可能”；[7]266“美国政府中完全排除作为集体身份存在的人民”。[7]323（着重号为原文所有） 共和病终究还是要由共和制来医治。“在联邦的范围和适当结构里，共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病”。[7]51

美国联邦制的双重设计突破了必须存有某种单一权力中心的传统观念。相较于麦迪逊们面对的美国麻烦及其创举，19世纪的法国自由主义者的历史包袱既多又重，因为后者的界说总是无可避免浓烈的“旧制度与大革命”的背景。阿列克西·德·托克维尔就是这样一位“旧秩序的完美体现者”。[8]82然而，经由年轻时游历美国并时刻地对美法两国加以对照，托克维尔提炼出的关于多数之权力的危险性的观点却超越了时代，对后世意义重大。

根据托克维尔的考察，在19世纪初期的美国存在着一个极度活跃的原则，它瓦解了人类生活的所有方面，[9]并如神意一般预示着整个世界的未来。这就是以身份平等为主要特征的社会状况：“显示民主时代的特点的占有支配地位的独特事实，是身份平等。在民主时代鼓励人们前进的主要激情，是对这种平等的热爱。”[10]621从最初的殖民地始，以新英格兰诸州为例，“在这个社会里，既没有大领主，又没有属民；而且可说，既没有穷人，又没有富人。”[11]35“即使是贵族制度的萌芽，也从未被引进合众国的这一部分”，[11]52“时间、事件和法律却使民主因素不仅发展为占有支配地位的因素，而且变成唯一无二的因素。在美国，无论是家庭还是团体，现在都毫无影响可言，甚至稍微持久的个人影响也不多见。”[11]59甚至，在当时新开辟的俄亥俄州，托克维尔感受到“民主被推进到罕见的极限……大多数人只是过客而已。没有任何共同的纽带把他们联系在一起。”[12]243 总而言之，与欧洲国家相比，美国人是“生来平等”的，等级和阶级的差别并不存在，组成或大或小之集体的个人之间完全平等。这种状况势必在政界和其他领域产生后果。

托克维尔指出：“人民之对美国政界的统治，犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[11]64在美国，“尽管政府的形式是代议制的，但人民的意见、偏好、利益、甚至激情对社会的经常影响，都不会遇到顽强的障碍”。[11]194在日常生活和交往中，由于彼此都很相似，人们不会随便听信与自己相同或平等的人的话。“个人的影响力是薄弱的和几乎是等于零的，而群众对每个个人的精神的影响力却是巨大的”。[10]808这样一来，随着相信群众的趋势愈来愈强，“公众的意见不仅是个人理性的唯一向导，而且拥有比在任何国家都大的无限权力。……在他们看来，如果公众的判断不与他们大家拥有的相同认识接近，绝大多数人是不会承认它是真理的”。[10]526据此，托克维尔评判道：“我还不知道有哪一个国家，在思想的独立性和讨论的真正自由方面一般说来不如美国。”[11]293托克维尔还发出这样一个预言：“在平等时代，不管是什么政治法令统治人民，都可以预言人民对舆论的信赖将成为一种以多数为先知的宗教。”[10]527endprint

托克维尔正确地指出，平等并不等同于自由。“人心也有一种对于平等的变态爱好：让弱者想法把强者拉下到他们的水平，使人们宁愿在束缚中平等，而不愿在自由中不平等。……（对社会情况民主的民族而言——笔者加）自由并不是他们期望的主要的和固定的目的，平等才是他们永远爱慕的对象。”[11]60平等可能导致新英格兰的那种乡镇自治的完美形式，但也可能导致另一种危险：多数的暴政。

对此，托克维尔提出，权威的存在固然必要，但“当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时，自由就要遭到破坏。”[11]289无论是一个人、少数人，还是以人民之名义的多数，“都无力行使无限权威”，因为“无限权威是一个坏而危险的东西”，[11]289其存在是给暴政播下种子，特别是对于人们思想和灵魂的压制会使“人类的一些主要属性从人身上消失”。[10]873这是“平等给人的独立造成的危害……这种危害是未来的隐患中最可怕的，而且是最难预测的。”[10]881

三、公民投票：谁之投票？

如上所述，即便是托克维尔，他也没有对民主制持有无保留的信仰。相反，同密尔一样，托克维尔相信多数人的意志对少数人实行压迫是完全有可能的。此外，民主制还具有一种舆论压制，这种压制比压迫还要危险，以至于“多数的暴政”这一说法甚至不足以承载托克维尔对于未来人类状况的担忧。[13]101然而，毋庸置疑，现代民主政府已经普遍地在国家权力中嵌入人民的权力，因为如果不这样做就无法面对政治平等和人民主权的责难。但汉密尔顿雄辩的声明仍声声在耳：“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们就将压迫多数人。”[14]4因此，如果我们立足于现实，这个问题就可以换一种方式来问：“多数原则与少数统治究竟是如何结合在一起的？”[15]150

通常，政坛胜选者会说民主国家之真谛就在于主权在民，似乎主权的行使是由公民来决定。但其实，没有主权之前是不可能有公民的，有了主权范围之后，统治者根据需要决定谁有资格成为国家公民。在没有主权概念的时代或地区，自然也就没有公民的概念。像中国，自古只知有臣民，不知有公民；而西方也是经由启蒙运动和宗教改革的解放之后，才有民族国家的出现和公民概念的衍生。

这些支持“主权在民”的人，其中很多都是赞成采用“公民投票”的方法来进行民族自决，说是符合自由主义的理性选择原则。但问题是，如果公投是表达了个人意志，是自由主义的体现，则借由公投来行使政治自决的人，又其实是借用公投来表达自己的集体认同归属；而在认同问题上，个人作利害考量的空间其实很小，其所表现的民族主义并非一种政策价值而已，而是一种无法任由个人决定去留的情感。因此，到底个别公民有多少独立自主的思考空间，能真正自由地决定自己的认同？也就是说，在民主投票中，所谓“公共利益”、“社会福祉”及“人民意志”中到底多大程度上体现了个体的偏好？

严格说来，直接民主意指一种理想化的民主形式，在其中所有公民对所有决策通过投票决定一项法律或者制度，多数票说了算。然而，票数的多少并不等于人民的多数或少数，代议民主是如此，公民投票亦然。并且，由于后者是代议民主的对立模式，与国会主权的原则相对立，因此无法被视为是多数民主（majoritarian democracy）或共识民主（consensus democracy）的一部分，[16]31-32但它在本质上却较之选举多数和议会内多数更多数决定化。因此，如果是在一个有社会同质性与政治共识作为先决条件或极有利于民主政体之元素的政体里，公民投票的基本用意——让更多的公民参与到公共事务的决定中来——不致遭到太多的扭曲。但若是在一个社会异质性高、社会整体共识基础薄弱的“分裂社会”里，却极可能会构成解构性的危机，造成多数的暴政，尤其当公投的议题是一些极具敏感性与冲突性的议题之时。

但由于现代西方许多政治学者在大前提上已经接受了以个人权利为核心的现代化观念，并相信参与型的民主文化是正常的典型。[17]所以，有关对公民投票的研究，焦点都是放在如何体现直接民主，以及公民投票的选举行为等技术性问题，一般很少注意到公民投票对身份认同及政治稳定性的潜在冲击。但在具体实践中，有一些案例不能仅用直接民主和自由民权等一般政治学课题来理解。相反，由于它们独特的历史和社会背景，其议题所引发的争议特别地和公民身份相关联。也就是说，对于某些公民投票案例而言，它们与投票者的身份认同或认同政治纠葛太多，无法充分辩护其理据，也因此不能解决现实问题。

最后，当然必须承认，在现代快速的政治、文化与社会变迁之下，公民投票有其严肃的理论基础和实务需求。特别是在地方治理层面，公民投票较易施行，同时也较能够进行充分的辩论，因此不失为落实公民参与以实践民主价值的良方。但是，公民参与政治的方式有很多，并非所有的方式都能有效地促进公民参与。“组织成员或社会公民对政治事务参与，对于一般人员发挥对组织或政府决策的影响，既不是必要条件，也不是充分条件。”[18]162不准人们参加“真正的政治生活”固然存在某种意义上的严重性，[19]200但民主政治中最天真的治理模式就是凡事由人民来做主。在民主制的条件下，设立精巧、复杂的防护机制来对付那些可能会否定个体或少数人自由的力量是有必要的。

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