党的领导能力提升与基层民主发展

摘 要：基层民主是马克思主义民主政治的重要构成部分，是人民当家作主的重要实践场所，也是中国特色社会主义民主的重要组成部分，社会民主能否真正实现首先取决于基层民主发展和实现程度。在中央加强服务型党组织建设的推动下，虽然基层党组织普遍得到加强，但基层党组织对基层社会的动员能力却呈下降趋势，基层社会治理中深层次问题不能得到有效解决，其深层原因在于行政管理权分割导致了基层党组织失去了政治功能，基层社会治理最终依赖于“能人治理”，基层民主发展取决于党的领导能力，因而解决基层社会治理中出现的深层次问题，根本在于提升党的领导能力，在领导理念、领导方式、领导体制上进行创新，根据中国特色社会主义发展实际，探索切实可行的基层民主。

关键词：基层民主；社会治理失效；政治动员能力下降；领导能力提升与创新

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）12-0021-09

作者简介：董亚炜，中共中央党校党建教研部政党制度教研室主任、副教授 （北京 100091）

一、基层民主的重要价值与党的实践

在马克思主义民主政治理论中，民主和国家只是人类社会历史发展一定阶段的产物，“当社会全体成员或至少绝大多数成员自己学会了管理国家，自己掌握了这个事业，并对极少数资本家、想保留资本主义恶习的先生们和深深受到资本主义腐蚀的工人们‘调整好监督的时候，对任何管理的需要都开始消失了。民主愈完全，它成为多余的东西的时候就愈接近。由武装工人组成的、‘已经不是原来意义上的国家的‘国家愈民主，则任何国家开始消亡也就愈迅速”①。无产阶级掌握国家政权发展民主是无产阶级实现自身解放的重要方式，“无产阶级将利用自己的政治统治，一步步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快增加生产力的总量”②。因而，马克思主义政治理论认为，与相对抽象的、以选举权为主要内容的政治民主相比，人民享有对国家和經济社会事务的管理权更为根本，“在法国和欧洲，共和国只有作为‘社会共和国才有可能存在；这种共和国应该剥夺资本家和地主阶级手中的国家机器，而代之以公社；公社公开宣布‘社会解放是共和国的伟大目标，从而以公社的组织来保证这种社会改造”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第105页。。在马克思看来，“公社——这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量（即被人民群众共同的压迫者所篡夺的力量）（原为人民群众自己的力量，但被组织起来反对和打击他们）”《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第413页。。与代议制民主相比，“巴黎公社”的最大特征就是这种民主的人民性和主体性，就是尽量减少中间代表环节，由人民群众直接掌握国家政权，行使对国家经济社会事务的管理，最终达到消灭国家，实现社会自治的目的，因而可以把这种民主称为“社会民主”，以与“政治民主”相区别。可以说，“社会民主”是社会主义的本质特征，在一定的程度上社会民主的实现就意味着社会主义的实现。

社会民主在无产阶级解放中所具有的这种重要意义决定了社会民主在社会主义国家中的普遍性和基础性，正如马克思所说，“公社应该成为甚至最小村落的政治形式，常备军在农村地区也应该由服役期限极短的国民军来代替。设在专区首府里的代表会议，应当主管本专区所有一切农村公社的公共事务，而这些专区的代表会议则应该派代表参见巴黎的全国代表会议；代表必须严格遵守选民的确切训令，并且随时可以撤换”《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第375页。。可见，社会民主首先要在社会的基层来实现，所谓社会基层就是人民群众生产、生活的具体空间和场所。如果社会主义不是建立在具有社会民主的基层社会之上，比如构成社会共同体的农村、社区、社会组织等最小政治和社会单位之上，那么从逻辑上看，由这些基层社会单位所产生的人民代表构成的“全国代表会议”就不可能是人民意志的体现。

因而，社会民主能否真正实现首先取决于基层民主发展和实现程度。可以说，基层民主是人民当家作主的重要实践场所，也是中国特色社会主义民主的重要组成部分。

对于中国特色社会主义和中国共产党来说，基层民主具有着特殊的内涵和意义。“支部建在连上”是中国共产党革命成功的重要历史原因，也是中国共产党在领导新民主主义革命过程中取得的重要历史经验，正是由于党的基层组织深入中国基层社会，党才具有了很强的政治动员能力，具有了领导人民群众的组织保障，可以说，党的基层组织建设既源于党动员群众的客观需要，又是贯彻党的群众路线的最重要的组织保障。因而，中国共产党历来重视党的基层组织建设，党章对“基层”做了明确的规定。十八大《党章》第五章“党的基层组织”第二十九条规定，“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”，“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会”。执政后，党也特别重视和加强党的基层组织建设，党的基层组织不仅成为党动员社会，而且成为基层民主和社会主义社会民主发展的重要组织保障，也是党贯彻群众路线的重要依托和载体。

与社会民主的内在要求相一致，执政后，党的群众路线的重要体现就是人民在基层单位要行使管理权，党的群众路线本身就蕴含了对基层民主的价值追求和政治过程。因而，从逻辑上看，基层党组织建设就与基层民主发展内在地联系在一起，它们都是党的群众路线的具体体现。从实践层面看，党执政后，中国共产党进行了一系列的探索和实践。endprint

民主就意味着“群众的事情要由群众自己来管理”，因而，与选举、代表等民主权利相比，建国后，毛泽东特别重视人民所享有的对经济社会事务的管理权。在计划体制时代，企业作为工人阶级生产生活最重要的场所和空间，因而毛泽东特别重视企业中的民主和管理权问题，“所有制问题解决以后，最重要的是管理问题，即全民所有的企业如何管理的问题，集体所有的企业如何管理的问题。这方面是大有文章可作的”《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第245页。。对此，毛泽东探索和实践了以“两参一改三结合”为主要内容的“鞍钢宪法”，“如果管理人员不到车间、小组搞‘三同，拜老师学一门至几门手艺，那就一辈子会同工人阶级处于尖锐的阶级斗争状态中，最后必然要被工人阶级把他们当作资产阶级打倒”，“领导人员要以普通劳动者的姿态出现，以平等态度待人，一年、两年整一次风，进行大协作，对企业的管理，采取集中领导和群众运动相结合，干部参加劳动，工人参加管理；不断改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术人员三结合”《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第247页。。对此，有人评价到，“‘两参一改三结合不仅使普通劳动者管理生产劳动的权利提升为一种权力，有效制约了官僚主义，避免了劳动群众被边缘化，而且对于保证劳动生产中人与人之间的平等关系、促进生产力的发展具有重要的意义”陈志刚：《毛泽东的权力观》，《中国特色社会主义研究》2013年第6期。。

毛泽东对管理权的强调深刻影响着中国政策制定过程，其中基层民主（国外学者将中国基层单位称作“初级单位”）发挥着独特的作用，对此国外学者分析道，“毛泽东把政策过程看作是领导与群众之间相互交流的动态过程。用毛泽东的话来说，它让群众在向党反映自己的意见和贯彻上面的决定时发挥持续的作用；群众既制定政策，又执行政策。甚至在其理想形式中，这一原则也为党保留了决策权和分清‘正确与‘不正确的权利。而且，除了初级单位以外，中华人民共和国的机构为群众直接影响政治决策所提供的机会也很少。但群众路线对决策后的过程具有日益扩大的重要影响，它依靠群众在执行政策过程中的具体行动，为相当程度的地方自主性提供了余地，并为干部的自我表现和政策效果的反馈创造了机会。群众路线对政策过程的影响还与中共在许多领域分散管理责任的愿望密切相关，并因此而得到加强。分权措施并不必然扩大群众在行政管理中的作用，也不总是验证了群众路线的观念。至少从毛泽东的分权观点来看，把管理责任分散到可以达到的最低层次，这与群众路线所强调的直接参与行动（而不是官僚行政管理）有着密切的联系”[美] 詹姆斯·R. 汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速等译，江苏人民出版社2003年版，第215页。。这一分析进一步表明了基层民主与人民当家作主之间所具有的内在关系，它们都是党的群众路线的具体体现。

除了对基层民主的重视外，毛泽东还积极思考和探索了人民对国家政权的管理权，“人民自己必须管理上层建筑，不管理上层建筑是不行的。我们不能够把人民的权利问题，理解为国家只由一部分人管理，人民在这些人的管理下享受劳动、教育、社会保险等权利”《毛泽东读书笔记》上册，广东人民出版社1996年版，第352页。。从以上论述可以看出，源于党的群众路线的基层组织建设和基层民主发展，与马克思主义民主政治理论对社会民主的强调和重视之间具有内在的一致性。中国共产党对人民当家作主权利的保护和发展决定了中国基层民主发展具有了最根本的动力和空间，可以说，中国基层民主发展既是马克思主义民主政治理论的逻辑必然，也是中国共产党群众路线和中国特色社会主义发展的现实要求。

二、基层社会治理失效与深层次问题

改革开放后，在马克思主义政治民主观的指导下，党领导人民对基层民主进行了具有中国特色的探索和实践。我国基层民主主要体现为以农村村民自治和城市社区自治为主要内容的基层自治。以1987年11月全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》为标志，我国建立了农村基层的“乡政村治”。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定村民委员会是基层群众性自治组织。2000年11月在《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确规定，“社区居民委员会的成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”，“基层群众自治就是城鄉居民在中国共产党领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织领导人，对基层公共事务进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动”。在党的领导下，中国基层民主建设取得了重要的成就，但与此同时，基层民主发展也存在普遍性的问题，主要问题就是基层民主发展更多地只具有形式上的意义，基层民主并没有发挥实质上的功能和作用，人民当家作主的权利并没有真正实现史卫民：《中国基层民主政治建设发展报告》，中国社会科学出版社2008年版，第407-409页。。

导致这一问题的根本原因在于改革开放后，基层民主乃是在国家权力下放过程中产生和发展的，“村民自治产生于人民公社体制废除之际。人民公社组织废除后，国家面对的是亿万分户经营的农民，交易和治理成本甚高。通过设立自治性的村民委员会，将分散的农民组织成一个共同体，将一部分治理权授予村民委员会，既有助于国家的治理，又可借此推进中国的民主——国家的建构。所以，中国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的”徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育》，《华中师范大学学报》2005年第2期。。因而，在国家行政权力推动下的基层民主发展从一开始就无法摆脱与国家政权之间的关系，以至于基层群众性组织不断产生行政化的趋向，农村村民和城市社区自治组织日益成为承接基层政府职能和基层政府转嫁风险和责任的“准下级机构”，但与此同时，基层群众自治组织机构构成人员从国家行政管理体制和法律上来看，并无主体资格和实际能力来履行政府社会管理职能，承担行政责任，因而导致了基层社会中存在的“行政化和社会管理缺失的双重困境”董亚炜：《群众路线：建构党的领导》，江苏人民出版社2016年版，第265页。。为了解决中国基层社会中“行政化和社会管理缺失的双重困境”，党的十八届三中全会提出了“社会治理”的战略。“社会治理”的一个鲜明特点就是要加强党在多元社会治理中的领导作用，因而，“社会治理”战略对基层党组织建设提出了新的要求，基层党组织的一个重要职能和任务就是“加强党委领导，改进社会治理方式”中共中央：《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，2014年5月。。在中央推动下，各地地方党委和政府进行了积极的探索和实践，基层党组织普遍得到加强，但从基层民主发展和社会治理的视角来看，基层服务型党组织建设的加强并没有有效推动中国基层社会治理，反而使得政治权威在基层遭到了削弱，其表现就是基层党组织对基层社会的动员能力呈下降趋势。对此，县委书记普遍反映，“新形势下，干部的威信和影响力在下降。一是原来那种一呼百应，像我们到兰考去，焦裕禄那种一呼百应的情形，恐怕很难再出现了”。政治权威下降反映的是人民群众公共精神的缺乏和政治冷漠，占基层人民群众主导意识的是“实用主义”和“利益导向”，即对自己有利的事就干，对自己无利的事就不关心、不参与，就作为旁观者，对党委和政府依赖思想严重。基层党组织动员能力下降和人民群众的政治冷漠使基层民主发展陷入了新的两难。一方面，在加基层服务型党组织建设的推动下，上级党组织通过资金、政策、人才等方式加大了对基层党组织的支持力度，基层群众自治组织客观上加剧了对上级党组织的依赖，从长远来看，不利于基层民主的发展，而且上级党组织对基层群众组织的支持并没有给基层组织提供治理社会的有效资源，在面临基层社会矛盾时，县委书记感到无奈，“治理手段落后。治理手段还是单调了些，村两委换届选举无可奈何，村支书还可控，对村主任的选举基本不可控。很多家族势力、恶势力卷入，村干部是他们选，我们还控制不了。矛盾纠纷的调处。硬的他硬碰硬。软的他得寸进尺”2016年中央党校县委书记座谈会访谈（内部资料）。。另一方面，基层社会治理很难摆脱行政化的趋向，而且不断呈现行政化加强的趋势。县委书记普遍认为，虽然服务型党组织建设以来，有效解决了基层党组织“有人办事、有钱办事、有场所办事”的问题，但要根本上解决中国基层社会中出现的诸多问题，就是希望上级和国家给出政策，给基层群众自治组织增加编制，解决好农村村民委员会和城市社区干部的身份和待遇问题，以解决基层群众自治组织人才后继无人的困境，总之，基本思路就是彻底地实现群众性自治的行政化，将其纳入国家政权体系。endprint

可以说，在社会治理的战略下，基层党组织虽然强化了对基层群众自治的整合，很大程度上解决了基层群众组织缺人也缺经费的问题，但基层党组织的加强并没有有效解决“行政化和社会管理缺失的双重困境”，基层民主发展依然不能摆脱行政化的陷阱，反而导致基层党组织动员能力下降，基层社会权威流失，人民群众政治冷漠这一新的问题。基层社会治理和基层民主发展中存在的问题导致基层社会矛盾不断，党群关系紧张，基层社会蕴藏着潜在的危机，“由于人民群众片面地追求利益导致基层社会存在很多不确定因素。中国社会在短时间实现了快速转型，但也积累了很多矛盾。在片面的利益追求刺激下，原先许多不是社会矛盾的历史遗留问题，今天就会集中爆发。任何事物不能脱离了那个时代背景，把那个时代背景下的问题拿到当下这个时代来解决，难度很大。许多为当年改革和社会转型付出代价和成本的群体涉及的范围很广，包括农村的改革问题，林业的改制问题，民办教师的问题，涉军的问题，特别是现在在基层存在一些特殊群体，复原军人、农村退职的村干部、铁路工人、电工、民办教师等，就是在不同历史时期，从事不同工作、或者说特殊工作，形成了一些特殊的群体，现在时过境迁，在以前不是问题，但这些年此起彼伏，如果不能正确引导和妥善处理就会引起连锁反映，应当引起高度重视”。

基层民主和基层自治不仅未能实现人民当家作主的目的，反而导致了一系列新的社会问题，“乡村的土地增值等核心资源分配不均。在部分乡村，土地收益等分配不均可能导致村治混乱，部分乡村地区出现小官巨贪、赂选、集体资产流失等现象，结果导致基层干群关系紧张，村社组织虚化和黑社会化，等等”2016年中央党校县委书记座谈会访谈（内部资料）。。上述问题和矛盾是国家长治久安的巨大隐患。这反映了基层社会政治权威下降和基层社会治理仍然存在着深层次的、没有很好解决的根本问题。为什么在不断加强基层党组织的条件下，党和国家的政策在基层社会的落实却仍无组织保障，中央各项惠民政策无法有效在基层得到贯彻落实，基层社会治理不仅没有得到有效改善，反而基层党组织的权威却遭到削弱，党群干群之间关系没有明显好转，甚至产生了“塔西佗”陷阱。对这些问题的回答必须深入到党自身建设的方式，以及中国基层民主发展与党之间的基本关系之中。

三、基层党组织行政化与政治动员能力下降原因分析

基层社会治理中出现的许多问题表明中国基层社会政治权威的削弱。这说明党的基层组织建设没有有效发挥基层党组织的领导核心和政治核心的作用。因而基层党组织建设的一个重要目标和功能就是重新实现基层党组织对基层社会的重塑，就是基层党组织在基层社会治理中发挥领导核心的作用。基层党组织在基层社会中重新确立起领导核心地位是党的领导核心地位确立的重要保障。基层党组织在社会治理中能否发挥领导核心和政治核心的作用，从根本上取决于党自身的价值理念和运行逻辑。建立在群众路线基础之上的基层党组织具有很强的社会动员能力，这对中国的基层民主发展产生了积极的推动作用。可以说，正是由于中国共产党的领导和动员，中国基层民主发展和实践才具有了持续的动力，从一定意义上来说，中国基层民主发展本质上与基层党组织本身的建设和运作方式有直接关系，中国共产党的领导和基层党组织所具有的动员能力一开始是作为中国基层民主发展的一种内生力量而发挥作用，中国基层民主制度设计中就体现了这一特点，正如有学者所述，“实际上，毛泽东的大民主就是群众运动与管理国家的结合，是非常规的大众参与和常规化的群众管理的结合。毛泽东希望用大鸣大放等大民主的群众运动形式，防备党的干部变色变修和蜕化成官僚贵族阶层；而用日常性的参与管理，来实现和保障群众的基本权利。前者是一种被动防范的措施——监督问题，后者是一种主动参与的措施——负责问题”郑永年、郭为佳：《毛泽东“民主新路”及其现代性困境》，《东亚论文》2009年第69期。。改革开放后，为了避免群众运动对基层社会造成的冲击，基层党组织建设不断从“运动式”的党建向规范化和制度化的党建方式转变。这种转变虽然实现基层党组织的全覆盖，基层党组织都能按照要求开展日常工作，但基层党组织在基层社会中的权威和影响力却不断下降，基层党组织与人民群众之间的关系越来越疏远，甚至成为一种外部的强制力量与基层社会对立起来。

之所以如此，首要由于党的“密切联系群众”的优良作风未能得到很好地坚持，党与人民群众之间“最后一公里”的问题普遍存在，同时如果仅仅依靠革命时期形成的党的传统的政治动员的群众工作方法，而不能根据现代社会变迁和人民群众生活和思想实际状况，进行有针对性的思想政治工作，那么，党的群众工作能力就会不断下降，基层党组织在基层社会中的凝聚力、号召力就会遭到极大削弱。在市场经济体制条件下，人民群众日益将利益追求和利益满足作为行为的主要动机和动力，如果单纯运用经济利益诱导的方式来调动人民群众积极性，实现对基层社会的治理，那么这种治理方式不仅不利于基层人民群众公共精神的培养，反而加剧了人民群众的逐利性和实用主义，不利于提高基层党组织的威信和影响力，基层党组织威信下降通过人民群众对政治的冷漠以及实用主义态度等方式表达出来。

除了群众工作和党的作风方面的原因外，更重要的还是体制方面的原因。执政后党的领导权与行政权融合的特点在基层党组织也得到体现，建立在“民主集中制”基础上的党的“一元化”领导，在党执政后，党的领导权日益行政化，行政化在一定程度上虽然不会对基层社会秩序带来冲击，甚至会加强社会管理，但行政化与基层社会治理的目标相冲突，行政化所具有的强制性手段，降低了基层党组织的群众工作能力和政治動员能力，阻碍着基层民主的发展。

值得注意的是，如果行政权逐步为行政各部门所分割，导致的是行政权力和政府管理的部门化、碎片化。所谓政府管理的“碎片化”（Fragmented），是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。政府管理的部门化、碎片化，必然导致政府行政管理能力和水平大大下降，“韦伯的分析已经表明，现代政府必然是基于专业分工原则的科层制模式。但是，过细的职责分工和机构分割又必然导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人负责等碎片化弊病”谭海波、蔡立辉：《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角》，《社会科学》2010年第8期。 。行政管理权分割的状况加剧了基层党组织不断从政治组织向行政组织的转变，基层党组织成为基层政府和上级政府各部门的“准下级”机构。基层政府和上级政府各部门往往将很多行政事务下沉到基层群众自治组织中的基层党组织。基层党组织习惯用行政化的社会控制手段，来执行上级行政命令和完成上级指派的任务。这样，基层党组织就从基层群众自治组织中的领导核心转变为上级组织的执行机构，主要满足上级组织和基层政府的需要，而忽视自身所具有的领导职能和政治作用，因而人民群众就会将党的领导和基层党组织作为一种外部强制力量，通过各种方式进行抵制，包括政治冷漠等，导致党和政府对基层社会的整合和动员能力下降。endprint

基层党组织动员能力下降带来了前文所述的群体性事件等社会失序问题。因而，在基层社会治理中，为了解决基层社会中出现的各种问题和矛盾，加强基层党组织建设就成为可行的现实选择。这与西方20世纪90年代以来兴起的“整体型政府”（Holistic Government）有着相似之处。“整体型政府”是相对于之前所流行的“碎片化政府”来说的，按照克利斯托弗·波利特（Christoppher Pollit）的经典概括，“整体型政府”的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”Christoppher Pollit， “Joined-up Government： A Survey”， Political Studies Review， Vol. 4， No. 1， 2003， p. 135.。

对于中国共产党来说，建立“整体型政府”实现权力的集中统一，有着先天的组织上的优势，建立在“民主集中制”基础上的党的权力结构很容易实现党的“一元化”领导。党的“一元化”领导最终只能通过基层群众自治中的干部，尤其是基层党支部书记来实现，因而，基层干部和党支部书记成为当前社会治理的关键因素。这些干部被称作“社区领袖”，对社区领袖的呼吁和强调成为基层社会治理的一个共识，这也是为什么县委书记反复强调农村和社区党支部书记重要的原因所在。从基层民主实践来看，基层党支部书记的素质和能力也确实决定着一个村、一个社区的基层民主发展水平和社会治理效果。从政治运作的实际来看，基层党组织领导人身份特殊，它虽然是农民，不是国家干部、没有国家待遇和保障，但基层干部又承担着许多政治和行政的职能，是我们党和国家政策贯彻落实的基础和保障。如果基层干部能力不佳、素质不高，没有工作积极性，基层社会治理就难以为继，就会影响到党和国家的执政基础。在市场经济和城市化的冲击下，农村和城市社区基层党组织人才缺乏，基层党组织领导人已出现高龄化等问题，仅仅依靠基层干部进行社会治理难以为继，如何建设一个有能力、可持续的基层干部队伍成为当务之急和基层党建中的难题。另一方面，对基层党支部书记作用的强调，对基层党组织的加强也恰恰有可能成为基层民主发展的陷阱。前文已述，县委书记希望通过改变农村干部的待遇和身份来加强基层社会管理的思路，是“能人治理”和国家政权向社会复制的思路，从马克思主义解放政治和长远观点来看，它不利于基层民主发展。

四、党的领导能力提升为基层民主发展开辟空间

从以上分析可以看出，改革开放后，由于放弃了革命时期和计划经济体制时期通过“运动式”的方式来动员和领导群众，基层党组织还没有找到如何适应市场体制和现代社会变迁的领导和动员群众的有效方式，由于工作作风和政府行政管理体制方面的原因，导致基层党组织日益行政化，使得基层党组织的政治动员能力和政治权威不断下降，基层民主发展逐渐失去了领导核心和推动力量，因而可以说，中国基层民主发展和基层社会治理从根本上取决于中国共产党政治动员和领导能力在市场体制和现代社会条件下的发展与创新，党的领导的创新是基层民主发展最根本的动力，党的领导能力提升主要就是党所具有的创新能力，党的领导能力提升是基层民主发展的关键和保障。

这就意味着，中国基层民主发展，解决基层社会治理中出现的深层次问题，首先要在领导理念上进行创新，重新思考和看待社会民主与马克思主义解放政治的关系，根据中国特色社会主义发展的实际，探索切实可行的基层民主。

领导理念创新首先要正确看待党与人民群众之间的关系。虽然社会主义基层民主反对单纯的“代议制”民主方式，但党与人民群众之间也需要一定的基层民主制度来保障。这就需要重新看待和审视基层民主的发展模式。除了代议制民主之外，查尔斯·蒂利认为，“当一个国家和它的公民之间的关系呈现出广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商這些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的”[美] 查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海世纪出版集团2009年版，第12页。。这指出了协商民主所具有的不同于代议制民主的基层性、社会性和主体性。协商民主不仅要在国家政权层面上进行，而且更要在基层实践。基层民主包括协商民主（对话民主）提供了国家与社会之间交流互动的平台，在这个平台中，人民群众的主体地位得以展现，党的领导地位得到加强，国家的职能得以向基层社会让渡。

在发展中国基层民主的过程中，协商民主作为党与人民群众之间关系制度化的一种方式发挥着重要的作用，因而，发展协商民主就成为群众路线制度化和发展中国特色的基层民主的一种重要方式。应当进一步思考的是，虽然党与人民群众之间领导与被领导关系不一定必须通过面对面的直接民主来实现，但在基层群众自治这样的共同体，包括基层党组织在内的企业、学校、军队等基层单位，人民群众作为主体直接参与基层单位事务的管理，却是一个值得坚持的价值理念和方向。马克思主义解放政治的价值就是实现人的全面发展，马克思主义对社会民主的追求正是马克思主义政治的根本特征，因而就需要我们重新思考和评估中国共产党从群众路线出发所进行的基层民主实践，而不能以“乌托邦”的理由简单予以否定。

马克思主义解放政治认为，国家向社会回归、“社会把国家政权重新收回”是人类解放的必然历史过程，而基层民主的发展就是实现这一过程的重要方式和途径。国家消亡是一个长期的历史过程，国家职能不断向社会回归，尤其是向基层社会回归是必由之路。在这一过程中，通过激烈的阶级斗争和革命方式，并不能解决社会民主发展中的许多关键问题，比如人民群众主体地位意识和公共精神的培养、公平社会秩序和利益分配机制形成等，而是要通过渐进的方式来完成。应当注意的是，国家消亡、社会自治、人的解放并不是与国家完全对立的过程，“无政府主义”并不能带来人的解放，反而带来的是人的自由和权利的侵犯，历史教训已表明了这一点，恰恰相反，国家的消亡可能正是国家行政化的过程，正如列宁所述，“计算和监督是把共产主义社会第一阶段‘调整好，使它能正确地进行工作所必需的主要条件。在这里，全体公民都成了国家（武装工人）的雇员。全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加的职员和工人”《列宁选集》第3卷，人民出版社1960年版，第258页。。这一过程正是国家消亡的过程，正如恩格斯所说，当国家的最主要职能简化为由工人自己担当的这样一种计算和监督的时候，国家就不再成为“政治国家”，那时“社会职能就由政治职能变为简单的管理职能”《列宁专题文集·论马克思主义》，人民出版社2009年版，第383页。。endprint

其次，党要不断确立既要与市场经济体制相适应，又能发挥党的群众路线优势的基层党建方式，这就需要进一步对现在运行的基层党建制度化、规范化进行探索和创新，不断提升党对基层社会的领导能力，真正发挥基层党组织领导核心作用。

领导方式创新就是继续发挥革命时期和计划经济体制时期有效的思想政治动员方式，有针对性地解决人民群众在现代社会和市场经济体制条件下遇到的困惑和问题，同时将“思想建党”与人民群众切身相关的具体生活利益问题相结合，克服单纯的利益诱导方式来提高党的影响力，将利益分配与政治教育相结合，同时克服用简单的行政命令和单纯的组织纪律来实现党的领导，避免党的行政化，不断培养党的基层“群众领袖”，选派善于做群众思想政治工作的优秀基层干部到基层群众组织中进行领导，不断提高基层干部的领导能力，尤其是基层领导干部领导基层民主和社会治理的领导能力，学会运用民主的方式来进行社会治理，用民主的方式来实现党的领导。

党对社会的领导主要在基层人民群众进行利益诉求和利益表达的民主过程中来实现。党的领导主要体现在收集民意、整合群众反映的多元化的、甚至互相冲突的利益诉求，在这种多元利益诉求中寻求人民的根本利益，制定能代表人民根本利益的公共政策，改变传统政策制定过程中党与人民群众之间缺乏制度化约束的单向决策过程。不断调整信访部门职能，加大信访部门对群众上访反映问题的调查、统计、研究分析的职能和责任，为党委政府了解民意、制定政策提供参考依据、发挥参谋作用，将基层社会一直难以解决的信访问题纳入基层民主发展的运作逻辑和框架。

最后，在克服党的领导权行政化和为地方政府各部门分割的同时，积极探索基层党组织在基层社会中的领导核心作用，发挥基层党组织在多元社会治理中的领导和协调功能，提高党在各行政部门之间的整合能力，建立与现代社会和市场经济相适应的党的领导体制。

关键要正确处理基层单位社会中党的领导与行政和中心业务工作的关系。党在基层社会中的功能定位是实现党的领导核心和政治核心，主要目的是提高党在人民群众中的威信，凝聚和团结人民群众，为贯彻党的路线、方针、政策营造良好的政治氛围，而基层单位社会中的中心业务工作主要围绕发展的目标来展开，每个基层单位都是国家经济社会事业发展的重要组成部分，因而党的领导与基层单位的中心业务工作都十分重要，不可偏废，更不能互相代替。既要克服基层党建就是为中心工作服务和做后勤保障的这种降低党的领导核心地位的片面认识，又要防止通过强调脱离单位实际发展的、空洞的政治来取代单位的中心业务工作。为此，需要从体制上来保障基层单位党的领导与行政工作的有机融合。不断探索和创新高校、科研院所、国有企业、国家行政机关等基层单位的党的领导体制，正确处理基层单位党政之间的关系，探索党、政运行系统之间的有效衔接，运用党的“民主生活会”、职工代表大会等制度，从体制机制上保障党的领导与单位中心工作有机融合，同时保障党和国家的路线、方针、政策在基层单位能有效贯彻落实，使基层单位发展具有明确的政治方向，符合国家战略，从而成为贯彻落实中央和国家政策的重要组织保障。

与此同时，不断探索和创新党对社会组织、社区的领导体制。根据现代社会的特点以及福利国家的经验教训，科学合理划分国家与基层社会的职能与边界。国家在财政、公共政策、社会保障为居民提供逐步均等化服务的前提下，不斷强化农村和城市社区的自治功能，国家和地方政府要通过财政和宏观经济政策，不断加大对农村集体经济和城市社区组织的投入力度，从工商、税务、法律等政策方面，扶持农村集体经济壮大和发展，不断增强基层社会组织自我成长能力。

还要充分发挥党内民主制度，推动党的基层民主向社会民主发展。通过各地探索的“两票制”选举和“两会制”决策等制度所谓“两票制”，即村支部选举要经过两次投票，先是全体村民的“信任票”，只有获得足够的“信任票”，才能作为支部候选人；后是全体党员的选票，只有获得多数党员的选票才能当选村支部成员。“两会制”，即村支委和村委会在作出决策之前，都要经过党员大会、村民代表会议讨论后决定。，将党内民主与基层社会民主有机衔接，用发展基层民主的方式来实现党对基层社会的领导。在这个过程中，党的领导方式的改善，为基层民主的发展提供了动力和空间。不断建立一种基层与上层民主有效对接的“上下联动”机制，这样来自于社会基层的利益表达才能通过党的组织渠道反映到具有公共政策制定权的上级党委和政府，防止基层和上层的脱节，建立上下联动处理社会矛盾的体制和机制，为基层社会治理确立良好的体制保障。

（责任编辑：潇湘子）

Abstract： Grass-roots democracy is an important part of the democratic politics of marxist. It is an important practical place for people to be the masters of the country， and it also an important part of socialist democracy with Chinese characteristics. The real realization of social democracy depends on the development and realization of grass-roots democracy. In the central committee of the CPC driven to strengthen the service-oriented party organization construction. Although the grass-roots party organizations generally strengthened， but the party organizations at the grass-roots level of grass-roots social mobilization is a downward trend. And the grass-roots social governance in the deep-seated problems cannot be effectively solved. The deep reason is that the division of the administrative power has resulted in the loss of political function of basic-level party organizations. The grass-roots social governance depends on ultimately “talents administration”. The development of grass-roots democracy depends on the partys leadership. And thus solve the deep-seated problems arising from the grass-roots social governance， rooted in the promotion of partys leadership， the innovation of the leadership concept， leadership style and leading system. We also explore the practical and feasible grass-roots democracy according to the development of socialism with Chinese characteristics.

Keywords： Grass-roots Democracy； The Failure of Social Governance； The Capacity of Political Mobilization Declined； The Promotion and Innovation of the Leadershipendprint