城镇低效建设用地再开发规划的主要内容分析——以合肥市城镇低效建设用地再开发专项规划为例

金立薇 （合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230000）

1 背景

我国已进入高质量发展为标志的新时代，要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

2016年11月，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）的通知，各地积极响应，组织编制城镇低效建设用地再开发专项规划。城镇低效建设用地的存在贯穿着城市发展的始终，在城市发展到一定规模后伴随着生态环保、土地供应、产业策略等系列矛盾日趋凸显。城镇低效建设用地再开发是由传统的依赖新增用地的粗放占用转向存量用地的盘整利用，由粗放低效使用转向内涵高效挖潜，由行政主导的被动“征地”转向政策引导的主动“腾地”的过程，在促进“多规合一”、优化空间开发格局、合理配置空间资源、保障公共利益等方面发挥着战略引领和控制作用[1]。

合肥，安徽省省会，长三角城市群副中心，综合性国家科学中心，“一带一路”和长江经济带战略双节点城市，具有国际影响力的创新之都，国家重要的科研教育基地，现代制造业基地和综合交通枢纽，用地需求量大，城镇低效建设用地再开发具有重要的现实意义。2017年9月，合肥市人民政府办公厅出台《关于开展合肥市低效建设用地再开发利用专项规划编制工作的通知》，要求按照《安徽省城镇低效用地再开发专项规划编制指南》，组织编制专项规划。

2 “低效”至“再开发”的蝶变

合肥市城镇低效建设用地再开发专项规划的编制主要可划分为低效用地调查、城镇低效用地再开发和制定年度实施方案三个阶段。

编制和实施城镇低效建设用地再开发专项规划，首先调查建设用地的土地基本信息、土地利用状况、土地产出情况。对基础数据进行多层次筛选，完成低效建设用地利用现状及潜力调查，摸清低效建设用地规模、分布、产业类型、投入产出、综合效益及再开发潜力状况，并建立数据库。入库的低效建设用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，主要包括下列情形：建筑容量低、布局散乱、设施落后，城乡规划确定需要改造的城镇建设用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的城镇建设用地；落后于国家产业政策、“退二进三”、产出水平明显低于当地同行业平均水平的产业用地；宗地内连片空闲土地超过20亩以上的产业用地；地方根据规定认定的其他低效建设用地。

其次，以低效建设用地项目库为基础，依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划、产业政策等，根据片区开发要求、节地评价及潜力挖潜结果、地块是否具备独立开发条件、道路及其他基础设施条件、业主意愿等综合判定，明确低效建设用地再开发目标任务、性质用途、规模布局。科学制定低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划，合理安排实施时序[2]。

合肥市城镇低效建设用地的总用地面积260宗，1503.8hm2，以工业低效用地为主，工业用地低效的原因主要为：容积率、建设密度等容量低、税收等产出少、环保隐患较大、与片区发展方向不相符合等。合肥市城镇低效建设用地再开发方式主要有协商收回、协议置换、“退二优二”、“退二进三”和收购储备等。改造方向主要有：完善“公共服务设施、市政公用设施和公共安全实施，增加道路、中小学、菜市场、社区服务中心、停车场、变电站、公园绿地、体育设施、工业遗产创意空间等，这类用地共400hm2，占低效建设用地总量的26.6%；“退二优二”，保留现有工业用地性质，用地进行产业布局的优化与双创空间增加，发展高端产业与研发孵化平台，这类用地共792.1hm2，占低效建设用地总量的52.7%；“退二进三”，改变用地性质，促进服务业发展，这类用地共313.1hm2，占低效建设用地总量的20.8%。

3 成效、问题与建议

城镇低效建设用地再开发专项规划是供给侧改革下的新型规划，是以指导、鼓励为主，重调查、重实施型的规划。规范推进城镇低效用地再开发工作，可促进城镇更新改造和产业转型升级，使土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强，城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长，城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量有效提高，经济社会可持续发展能力不断提升等目标。

由于安徽省城镇低效建设用地再开发的具体细则并未出台，合肥市城镇低效建设用地再开发相关的激励配套政策尚未明确，未能充分调动社会各界的积极性，低效建设用地的判定地方又有裁量权，各区考虑实施的时间限制与实际推行的难度，导致入库的低效用地不够全面；合肥市此次纳入城镇低效建设用地再开发的用地均为权属清晰、不存在争议的用地，但实际低效用地再开发的过程中，还面临着很多有历史遗留问题的用地，这类用地的再开发往往存在主体不合法，途径不明确等问题，是深层次挖潜城镇低效建设用地并实施再开发的难点[3]。

城镇低效建设用地再开发在土地政策的选择上必须从两个方面来推进：一是提高土地非农化的成本，严格执行最严格的耕地保护制度，二是降低城镇低效用地再开发的成本，让土地再开发过程中的利益相关者分享土地增值利益[4]。因此，在后期低效建设用地再开发工作中，建议加强配套政策支持，建立健全的激励和约束机制，如：发挥亩产效益评价的导向作用，开展工业用地土地利用状况和亩产效益调查评价，制定系统的低效利用工业用地认定标准和再开发的配套政策[5]；构建利益共同体，探索利益均衡机制，合理分配地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体的土地收益，对纳入城镇低效用地数据库的地块，建议市级财政给予一定标准的财税支持，调动社会各界参与改造的积极性；低效建设用地也是一个动态的概念，随着社会经济的发展、城市发展定位、用地的实际使用变化情况以及人的认识不断提升等变化，动态的修编低效建设用地再开发专项规划才能有效顺应时代的发展。