农村征地中的限度博弈

刘 锐

(四川大学 公共管理学院，成都 610064)

农村征地冲突在学术界早已不是新鲜话题。早期不少研究认为，政府征地补偿不足，带来农民不愿被征地，及征地冲突增多问题。但是，在各地提高补偿标准的背景下，征地冲突不仅没有减少，反而有愈发严重的态势。后来的研究转而探讨征地冲突的真实逻辑是什么，农民期待的公平补偿是什么。相关研究可分为三类。

第一类是产权残缺的研究。刘守英认为，征地冲突表面源于补偿，根源上涉及我国地权制度。[1]145秦晖坚信，在集体土地所有制背景下，农民享有的土地产权残缺，它促成了政府的强势征地，及权势阶层的侵权。[2]张曙光梳理《土地管理法》发现，地权主体的模糊化界定，是地权冲突频发的主因。[3]59-62

第二类是程序失范的研究。张千帆认为，公共利益界定不清，征地范围过于宽泛，是冲突屡禁不止的根源。[4]史清华等人发现，事先不与农民协商，程序不公开透明，是被征农民不满的根源。[5]汪晖主张，公正补偿应市场定价，遵循制度变迁路径，分步推动集体土地入市。[6]175-184

第三类是利益博弈的研究。贺雪峰认为，政府征地实质是地利分配，征地冲突源于利益博弈无序化。[7]132耿羽发现，地方政府为规避风险，权宜性滥用“半正式行政”，带来补偿矛盾和征地暴力。[8]62-79折晓叶认为，被征者为坚守公正底线，会进行制度化的合作，从事非对抗性的抵制。[9]

以上从各层面揭示的征地冲突，大多是从外部或内部视角切入，综合运用两种视角的研究较为欠缺。另外，已有研究侧重博弈过程和事后解决，忽略了农民征地预期、风险感知对行动策略的影响。为建立各种解释间的有机联系，整体探讨征地冲突的发生机制，笔者提出“限度博弈”的概念来概括。从信息经济学的角度看，征地补偿是政府立足对农民博弈地位的类型化认知观念，通过对农民要价诉求进行有限度甄别，分析其博弈手段与能力的关系后分门别类满足的过程。该过程能否顺利进行，关键在于政府能否将农民争取地利的关键信息有效揭示出来，基于制度环境抑制农民机会主义行为。当乡村社会剧烈变迁，信息获取成本高昂，政府要在限定时间内顺利完成征地任务，需要运用较多的手段逐步识别并适当满足农民的利益诉求。当农民预期高且政府难满足，或政府获取信息的能力受限制，各博弈主体就会从感知到的风险和利益出发，依据自身禀赋和外在情境选择自认为妥当的策略。征地冲突源于农民争取实际利益的过程以预期利益为标的，要价过高行动激烈且不愿做过多妥协，越过政府补偿信息认知和可接受的限度。

一、博弈空间的生成

利益是被征者的行动动力，但被征者要顾及征地者的反制。如果被征者的诉求受约束少，或者政府没有满足其合理诉求，博弈空间就会出现和扩大。一方面，制度—结构变迁造就征地博弈空间，如何实施公平补偿成为关键；另一方面，为缓解政府征地侵害农民权益，中央提高农民地权，限制地方征地权。

(一)底线型利益受损

我国征地制度形成于1950年代。1998年前的征地补偿制度，延续了1953年以来的补偿原则，在补偿上实施“年产值倍数法”，同时完善劳力和就业补偿。该时期的征地冲突较少，主要是农民利益受损少，笔者总结出两大原因。

一是多元化补偿的收益，远高于单纯种地收益。在农业税时代，不少地方税费负担沉重，耕种的田越多一般越贫穷，农民种田积极性普遍不高。若政府征用自家土地，不仅可以获得一定补偿，还可以摆脱土地束缚。另外，在城乡二元制度下，被征地者可以农转非，被安排到城镇工厂上班。若所在乡村有集体企业，被安排做工是正常之事，农民因此愿意被征地。

二是农民流动机会较少，要受嵌入的网络束缚。农民大规模流动是在2000年后，之前城镇化、工业化发展的拉力小，大部分人要依靠村庄再生产。因为主要关系和主要利益在村庄，村民普遍具有长远的社会预期，个体注意遵守村庄交往规则，听从乡村干部指令积极配合征地。如果村民在乎眼前利益，不顾嵌入的乡村关系网络，就会将自己置于被谴责、被孤立的境地，甚至受到乡村干部合法化制裁。

补偿问题出现与社会变迁有关。1998年修订的《土地管理法》，在补偿方式上沿用产值倍数法，同时提高货币补偿标准，取消了就业安置补偿办法。主要是1990年代以来，我国为提高企业经营效率，大刀阔斧地改革国企，另外，随着我国从买方市场向卖方市场转型，乡村企业满足市场需求的能力快速下降，1990年代中后期大量乡村企业纷纷倒闭。当无论国有企业还是集体企业，均难以承载就业安置功能。征地补偿中的就业安置，随即丧失实施的空间，从“安置为主、补偿为辅”，过渡到“补偿为主、安置为辅”。科学划定补偿标准成为待解决的问题。

《土地管理法》第47条规定，土地补偿费和劳力安置费总额不超过25倍，特殊情况下可以达到30倍。征地中政府供给的补偿标准，没有统一明确的硬性规定。政府作为利益主体，有强烈的地利获得诉求，它会动用垄断性的定价权力，给村社集体和农民低补偿。在解释何以当时农民普遍接受低补偿，而不是如斯科特设想的那样抵抗，朱晓阳认为，主要是农民对抽象的国家有较高信任和依赖度，预期国家会为农民的“眼前吃亏”买单，[10]只说对了一半。

在土地二轮承包政策出台前，作为土地公有制的实现形式，集体所有农民使用的格局，实践得较为彻底。集体可以充分运用土地管理权，安排宅基地或耕地给被征者。被征者获得地上附着物补偿和劳力安置补偿，村社集体获得土地补偿再分配补偿款，3-5年后村社集体调地分给被征者均等土地。当农民的主要利益在村，农民群体经济分化不大时，该补偿基本能被被征者接受。

被征地农民感觉不公平，主要有两大制度原因。首先，“生不增死不减”的政策，使得村社集体丧失调地权力。征地带来的未来不确定性，要由被征地农民单独承担。被征地农民又因就业能力不足、消费心理失衡，带来挥霍补偿、快速返贫问题。其次，政府征地是个系统工程，它不仅要给予被征者以货币补偿，还要保障被征者正常生活水平。但是，政府不少后续工作做得不到位，即使被征者获得较高补偿款，通货膨胀带、物价上涨等，会使农民产生利益受损的感受。

如果农民视国家为可依赖的“父母”，认为只要自己生活无助，采取行动让上级知道，国家就会履行相应的责任，他就在征地时适当要价，“找价”型上访就可能出现。如果农民感觉征地后的生活风险要独自承担，他会在征地中要求更多利益。农民为追求“底线型利益”*蔡禾最早区分了“底线型”和“增长型”利益。他指出，底线型利益是国家法规明文规定的利益标准；增长型利益是自身利益增长与社会发展水平一致。本研究采用了这一定义。详见蔡禾：《从利益诉求的视角看社会管理创新》，《社会学研究》2012年第4期，第10-16页。，进行反抗，但是与政府的博弈地位又天然不对等，权力压制带来的冲突极易发生。

(二)征地补偿制度变迁

从农民利益表达看，既然征地冲突源于补偿，那么提高征地补偿标准、实施多元化的补偿，应能减少征地冲突频次。2004年以来，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)，国土部出台《善于完善征地补偿安置的意见》(以下简称《意见》)，即沿着该种思路快速推进补偿制度变迁。

《决定》进一步提高征地补偿标准，将1998年不超过年产值25倍，调整到两类补偿上限不超过年产值30倍；同时指出，若该补偿仍不能保障失地农民生活，当地政府应使用国有土地有偿使用金予以补贴。问题是，被征地前的农民生活，无客观的衡量标准；保障被征地农民生活水平不降低，在操作中就演变为使被征者满意。影响农民满意的因素较多，具有较大的地方性和不确定性。保守方案是，增强基层组织的治理能力；信息对称带来的有效治理，将造就传统的底线公平补偿。但是，中央无意回到组织化治理方式，而是倾向于在补偿方案上用力。

《决定》和《意见》不满足自上而下补偿思路，希望结合地利增长现状满足被征者利益，按照“统一年产值”倍数法补偿，以与“区片综合地价”补偿法结合。相较前期按农地原用途产值进行补偿的办法，区位、供求关系等被纳入补偿范围，实际承认农民有分享级差地租的权利。征地补偿向市场化方向大幅迈进。[11]国土部2008年印发《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》，2009年印发《关于征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施与备案的通知》，要求各地依据经济发展水平，采用新的补偿标准征地，每2-3年要更新一次标准，逐步实现与新标准衔接。

从诸多补偿法律制度的变迁路径看，主要是沿着广东探索的方向推进。*2005年广东省出台《集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，提出实行集体土地与国有土地“同地、同价、同权”，突破了《土地管理法》的“任何单位和个人进行建设的，必须依法申请使用国有土地”规定。为了保证制度变迁的低成本高收益，中央要求各地自主探索方案，建立被征地农民社保制度。就调查情况看，就业安置效果不佳。这是因为在市场化条件下，就业安置局限性较大。针对被征者的就业培训，难以实现与市场对接。个别地区的留地安置虽然成功，但其强地域色彩难以推广。例如，成都市龙华社区的留地安置，因其参与性和保底性强，能提供农民强大的支撑，有效推动了农民逐步融入城市。而北京市郑各庄的留地安置，因农民分享的地利过多，形成不劳而获的食利阶层，使正常征地无法进行。*具体案例参见贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ》，东方出版社2013年版，第167-170页；刘守英：《集体土地资本化与农村城市化》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2008年第6期，第123-132页。实施社保安置需要政府、集体、个人共同努力，但是，多数政府不愿按比例拿出土地出让收益，从集体抽取补偿费容易遭到成员反对，被征者又因对政府不信任难有动力缴纳费用。由此，除个别地区实施劳力安置，多数地区只提高了货币补偿。

当一元补偿占据主导地位，补偿额度的提高没有上限，货币补偿的制度性缺陷，就难以对接底线型利益诉求。如果政府具有整体支配权力，能对被征者的反抗实施精准制裁，被征者就会在利益严重受侵害情况下，利用“弱者的武器”实施反应型抵抗。中央当然考虑到地方裁量权过大问题，因而在提高补偿标准之余，减弱地方政府专断性权力。

首先，构建正当的征地程序。为保障被征地农民知情权，要求严格征地公告程序，完善征地调查制度设计；为保障被征地农民参与权，要求完善征地听证制度，建立征地补偿协商机制；为拓宽被征地农民维权渠道，提出建立争议协调和裁决机制，建立征收合法认定和司法救济程序，等等。其中，保障农民财产权的“同地权同价同权”规定，“缩小征地范围，区分公共利益非公共利益”的要求，《物权法》提出的按征地程序保障农民权益等，将维护农民的土地财产权，与规范征地程序结合起来。

其次，限度地方政府强拆权。即使强调征地的公开、参与、法治价值，地方政府仍然有可能为了实现自身利益实施强拆，中央遂采取措施规范地方的征地权。2004年出台的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，一方面“加强了对拆迁单位和人员的管理”，一方面“加大对房屋拆迁违法案件的查处力度”。2011 年出台的《行政强制法》规定，做出强制执行决定的政府，需要申请地方法院执行。同年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，将行政强拆和司法强拆并行的体制，调整为行政申请、司法强拆的体制。

当地方政府的强拆权受到限制，农民的土地财产权受保护，征地流程对政府征地要求多，农民违建或多要补偿几乎无约束，地方法院强拆又面临执行困境，被征地农民就会获得较大的地利博弈空间。

二、限度博弈的兴起

如果只从制度上梳理农民权利与政府权力，不从权利和权力博弈角度进行考察，就将难以理解为何征地暴力依然频频发生，得出的结论就是农民权利不完全，征地制度应从让权于民向还权赋能转变。[12]实际情况是，被征地农民利益诉求变迁，地方要平衡中央多重目标，当信息不对称带来要价和满足偏差，时间贴现使博弈存在耐心限度，限度博弈就会成为农村征地中的常态。

(一)农民利益诉求变迁

被征地农民追求的是底线型利益，即自己生活水平不因征地而降低。那么，从农民要求的生存权出发，强化集体能力使其能调地，并适当提高征地补偿标准，农民基于朴素的土地公平观，会有抱怨但大致接受征地。事实并不如此。

首先，土地具有不可移动的属性，政府要征地只能平面推进。2000年以来，政府发展经济扩张城镇的动力增强，即使遵循传统的集体调地模式，不少集体土地有限甚至无地，农民的基本生产难以保障。政府放弃征收再建设的模式，主要是没过几年城镇发展又要占地。其次，2000年以来城市化发展，带来大量的农民进城务工。就业结构变化带来村民利益分化，基于底线利益原则分配征地利益，因级差地租增加农民诉求变迁，会带来不少被征地农民的不满甚至反抗。通过加强村社治理能力实施平分，不仅成本高难度大且易出现问题。再次，集体统一分配地利面临诸多问题。按照现行征地补偿标准，土地补偿由集体获得，至于具体利益分配，通过村民自治实现。但是，集体管理征地补偿费，因监督困难效果不佳，容易出现贪污腐败，甚至带来分利集团。

有研究者在山东农村调查观察到，地方通过调地达成共识，实现所谓村庄“同意政治”均衡。[13]这样的事例多发生在中西部一般农村，是因为一般农村土地增值慢，地租主要由土地肥瘦远近决定，村庄有分化但未形成利益群体。城郊及沿海农村级差地租高，农民的利益边界正在快速形成。我们依据利益来源及其性质差异，将利益相近者划分为四大阶层，并分析不同阶层的地利诉求。

第一层是富人阶层。他们处于村庄经济上层，具有广泛的人脉，及较强私性权力。一部分人长期创业并在外居住，为留住“乡愁”在村庄建起大房子；一部分人的产业从集体资源、与上级政府拉关系中获得，在村庄不仅有住房还有厂房。不管主要利益向内还是向外，富人阶层的终极目标是参与政治，以保障和拓展更多利益来源，一般不会为微弱利益进行斗争。

第二层是中间阶层。他们利益来源较为多样，能负担征地利益损失。中间阶层对征地风险的认知，既来自现实利益获得，又来自自身认知差异。如果中间阶层依赖富人，他不会在具体补偿上纠缠。只要富人揽得项目利益，他就能从中分一杯羹。如果中间阶层独立于富人，他对自身地位认知的弹性，会带来多元化的征地诉求。具体说来，当他们地位认同层级下移，征地诉求就是保障生存权；当参照群体是依附于富人的成员，他们就会因剥夺感希望获得更多利益；当收入和关系中层化带来中层认同，他们就会对依法依规有较高要求。

第三层是普通村民。普通村民的利益来源单一，多靠打工务农维持家计。相较于中间阶层对征地的有限风险感知，普通村民家庭脆弱，博弈能力一般，对征地补偿具有较高的预期，对未来生活的风险感知较强。他们深知征地是一定会发生的，善于博弈才能够得到实惠。但是，限于关系网较窄、信息源少等因素，他们对获得满意补偿较悲观，利益预期和风险感知弹性大。

第四层是村庄弱者。村庄弱者的利益来源，与普通村民有相似处；不同之处是，他们或因病，或懒惰，或有缺陷，生活状况类似于斯科特所说的“水深齐颈”，稍微的利益受损即可导致其灭顶之灾。[14]由于征地博弈能力低，他们的预期多是生存面向，对政府有强心理依赖。有些弱者不甘于长期贫困，会产生赌一把的心理。

需要说明的是，我们通过分层来把握变迁的利益诉求，是在不太严格意义上使用阶层概念。农民利益诉求的差异仅具统计学意义，能表征不同群体的社会结构位置，难以表征相对稳定的社会关系及利益预期。[15]实际上，当前的多数村庄没形成稳定阶层关系，被征地农民的利益诉求不只受经济因素影响。当农民增长型利益遭遇阶层分化，阶层分化与利益预期出现一定偏差，政府征地又涉及巨大的利益调整，政府就不仅要呼应阶层成员的客观诉求，还要识别阶层成员的差异预期并进行满足。

(二)基层征地的问题

从中央政府角度看，现行征地制度尽管有问题，它依然具有较强政治功能。尽管征地收益中有部分耗散于非生产性支出中，更多的部分是充实公共财政，为了公共利益。如果中央真的要动真格，如有些学者设想的那样，从根本上改革土地财政，就要开源替代原功能。但事实是，我国经济发展水平并不高，比照西方建立不动产税制，还需要相当的时间积淀。要保障地方财政功能，需要改革分税制，从中央财政盘子中拿出大部分进行弥补，由此造成的经济波动和政治风险不可预期。中央当然知道改革土地财政的巨大风险，同时明了征地冲突对地方及中央政府合法性的危害，它就将规范权力行使提高惩罚力度，放在征地制度建设的主要方面，至于强化农民土地权利，随之具有一定工具色彩。[16]

既然发展与稳定是中央的双重目标，不可偏废，地方政府推动发展获得政绩需大量征地，就会在向上负责制组织结构中平衡二者。我们做个假设，基层政府可以依据地方情况，选择发展战略，制定征地决策，征地就会实施协商、公示等流程。但是，多数情况下，尽管基层政府有发展经济的动力，压力体制下的发展压力更大。[17]7具体说来，上级政府向下级政府下达硬性发展指标，再根据下级的完成情况给予奖惩。为促进下级重视并提高发展积极性，上级将发展与下级领导的晋升挂钩。发展压力带来的征地任务刚性，依托官僚制层层向下传递和加压，当到达基层政府后，成为中心工作。基层政府至少要平衡三重目标：一是在上级规定的时间节点内完成任务。二是完成任务不出现不稳定事件。三是利用征地实现最大任期利益。霍姆斯特罗姆认为，面对多重委托任务或多维工作目标，代理人会努力实现最容易观察，最容易出政绩的工作，同时忽视其他工作。[18]就调查经验看，基层政府作为理性经济人，会在制度—结构变迁条件下，机会主义地实施最有利的方案。

在完成征地任务的前提下，政府可以让渡部分收益，满足被征者大部分诉求。但是，伴随农民分化和家庭诉求多元，被征者诉求的转变正在快速发生，却不是连续的光谱。相较底线型诉求的可感知，基层政府能进行明确定性，增长型诉求无明确的特征，须通过长期交往进行甄别和把握。在征地权力受限、程序完善的背景下，征地者没有改变被征者诉求的能力。不少政府选择依托村社组织，通过村干部了解被征者诉求。但是，城郊村受市场化侵袭的程度高，村庄正快速褪变为陌生人社会。笔者在多个城郊村调查发现，村民对邻里信息一知半解，且不少村干部居住在外，主要利益和关系在村外，对村民情况并不完全掌握。政府将征地任务打包给村组织，不仅因信息不对称偏离民众利益预期，带来村组织的滥权，还可能带来村组织以公济私、与民争利。因此，政府多借助村干部了解基本信息，至于村民的利益预期则通过博弈途径获取。

2004年以来各地大幅提高补偿，但是，何种补偿标准被认为合理，没有明确的答案。在征地实践中，即使制定较高的补偿标准，依然有被征者继续要价。在被征地农民看来，既然征地补偿标准不断上调，说明土地越往后会越值钱。他们虽然无法拒绝征地大势，但可以通过博弈多要补偿，以弥补潜在利益损失。而且，从新闻报道及过往经验看，政府的征地补偿标准是可以突破的，只要提出要求并采取适当的行动，被征者就可能得到预期利益。被征地农民利益预期的增长，使不少政府改变征地补偿机制，制定的初始补偿标准一般不高，以预留空间供给双方讨价还价。[19]在既定时空条件下，土地增值收益相对稳定，政府要获得一定的征地收益，提供的博弈空间就会有限度。

三、征地冲突的生产

如果无时间贴现成本、忽略政府注意力问题，博弈可无限循环下去。但是，博弈过程存在诸多成本，政府一方面会根据不完备信息，在成本可接受范围逐个谈判，一方面会在交易成本难接受、任务压力大的条件下，利用非对称博弈地位，采取非常规的手段。征地冲突由此产生。

(一)界限内的博弈

被征地村庄大多高度开放，信息传递速度较快。要准确获取被征地者信息，依据村庄公平标准进行相应分类，既存在实践上的困难，又难以获得公共认可。同时，开放的村庄尚未形成共识，乡村可预见惩罚威慑较弱，当农民利益诉求不受约束，他们可依据情境调整预期。

常规博弈策略是，政府首先提出征收补偿价格，农民选择接受或者不接受。如果农民不接受并重新报价，政府可以拒绝并再次报价。若双方没有达成协议，政府依然推动征地。毕竟，相较于满足农民利益诉求，完成上级任务更为重要，博弈是存在时间限度的。在不同条件下，不同博弈者的贴现率不同，博弈结果因此不对称。一般说来，当讨价还价出时间间隔为0，参与者的贴现因子趋向1，均衡的结果会出现。[20]转换成现实即是，只考虑被征地农民的诉求并及时回应，政府在时间压力内重复博弈，双方能建立博弈策略均衡。即，尽管差异化利益诉求没有标准，博弈者互不知道对方信息，被征者几乎同时参与博弈，我们可以在政府既定策略选择下，探讨被征者的最优利益点。具体说来，被征地农民在征地过程中，会评估不同要价方式的政府反应状况，根据自身能力调整预期选择适当策略。政府鉴定被征地农民博弈能力，甄别并评估其利益预期，制定差异化的谈判策略。我们依据前述农民阶层划分，分析政府与被征地农民的主要博弈形式。

一是与富人阶层的合作博弈。长期在外创业和生活的富人，在乡村内部利益流量较小。他们对该类利益感知不强，在乎获得面子和长期利益。政府只要保证其体面，多与其联络桑梓感情，他们一般遵守补偿规则。主要利益深耕于乡村的富人，征地对其有短期负面影响。但是，他们的发迹史与政府关系密切，深知只要积极配合获得认可，可以从其他地方获得更大的利益。政府对该类富人不敢小视，会在安置补偿上给好处，允诺其获得相关的项目利益。

二是与中间阶层的多元博弈。中间阶层的成员构成多元，其诉求既与客观实力有关，又与其地位认知有关。一般说来，中间阶层与政府有丝缕联系，在村庄有非正式社会影响力。出于对统摄性官权力的清醒认识，他们会多要补偿但适可而止。不过，中间阶层的诉求并非不偏不倚，与其他阶层互动会影响其诉求。若他们对政府信任度低，对补偿公平期待不高，不满心理加上其中等实力，可能会死嗑征地补偿。若他们定位自己为普通的村庄一员，地利诉求及博弈会与普通村民相似，既追求自身利益不损失，又谋利以备未来需要。比较而言，政府与中间阶层的博弈过程较为复杂，一般会对其采用威慑兼吸纳的策略。当中间阶层诉求较高，政府会有意采取拖延策略。

三是与普通村民的策略博弈。普通村民的主要利益在村庄，希望征地后生活水平不降低。他们深知自己信息源不广，难以把握政府的补偿上线，低风险的策略是“依势博弈”。[21]一般说来，普通村民的不断要价，地方政府的重新定价，会达到最佳的平衡点。但是，该阶层行动的社会影响力较小，地方政府又面对众多被征者，可能对其诉求较少注意。该阶层为多要补偿，会夸大自己的困难，甚至采取夸张手段，如胡搅蛮缠、要挟上访，竞争获取政府的注意力。当他们的要价离谱，政府同样会绕道，继续与他人谈判。

四是与村庄弱者的二元博弈。村庄弱者既不具有博弈能力，更不掌握高级的博弈策略。艰难处境造就出其对政府的长远预期，认为土地被征是为国家发展做贡献，以后自己生计无着落了，政府有保障的责任。因此，他们的要价多是点到为止，只要政府没表现出不耐烦，他们就会说出困难理由，报出价格希望被接纳；当政府表现出一定不满情绪，他们多会很快中止要价。少数弱者对政府的征地责任认知模糊，可能在悲观预期指引下全力博弈，政府为完成任务可能会口头承诺，或者考虑其能力微弱直接忽略。

(二)界限外的博弈

政府在分类博弈摆平多数的被征地农民后，会与先前绕行被征地农民再次博弈。第二轮博弈相较于第一轮的前提条件发生质变。在第二轮博弈中，即使政府明了不同阶层博弈能力，被征者的预期与能力也不一定一致。另外，征地是在差异时间中进行的，后来者有机会探知他人的补偿信息。为探讨政府与不同被征者的博弈过程，分析双方拥有策略及其实施限度，我们从三方面分析界限外博弈及问题。

一是要价目标模糊。该特征在普通村民身上体现明显。普通村民应对市场的能力差，在征地中无明晰可辨的目标。政府一一与其谈判，不仅谈判成本高，而且容易出问题。比如，笔者在鄂北城郊村调查发现，第一轮谈判中不少村民签了字，但是不同村民补偿价格不同，尤其在有时间贴现成本的条件下，越拖延政府暗补价格越高。当即将被征地农民得知有人补偿比自己高，就撕毁协议要求重新谈判补偿。政府既不能按《合同法》起诉该村民，又不能公开与已有农民的谈判补偿。政府的隐蔽谈判和出价，及好事者的透露和宣扬，带来更多农民的反悔，政府征地遂陷入困境。

另外，有些民众要价心理不稳定，政府派不同的人去谈判，带来不同的博弈诉求；在征地现场，政府表现出强硬姿态，要价者会降低补偿要求，但当签协议时，要价者得到其他消息，要价提高且理直气壮。步步为营、飘忽不定的策略，符合该阶层的利益诉求，对政府的回应方式提出挑战。如果他们对暴力威胁没有充分的认知，过度要价不愿退缩触碰到政府底线，政府定性其为“无赖”，可能采取隐蔽暴力。

二是竞争注意力。该特征在普通村民身上有表现，在村庄弱者身上表现更明显。由于政府人力资源有限、工作任务繁重，难以与不同被征者无限博弈。政府会根据要价者的影响力，对是否及如何满足其需求做出决策。部分弱者知道，征地补偿是发财好机会，将自己的未来托付给政府，虽有制度性可能，实现过程很困难。既然政府因其常规博弈能力弱，不对其倾注过多的注意力，不愿让渡一部分补偿，他们就采取非常规策略。

弱者惯常采用的策略是身体博弈。身体博弈依据行动性质可再分，即被动型身体博弈和主动型身体博弈。两类博弈没有明确目标，主要为引起政府注意，唤起政府保障责任。但是，主动型身体博弈行动更积极，对身体的挖掘更有进攻性。他们采用夸张的缠闹策略，甚至使用暴力威胁谋利。博弈地位的高度不对等，政府对其“刁民”化认定，容易带来以暴制暴。被动型身体博弈以身体损失为博弈手段，展示自己弱势的同时反衬政府强势。该类博弈饱含对道义和尊严的渴求，若获得政府同情，享受政策庇护，不清晰的目标反而能高效实现。但是，政府的注意力是高度分散的，再博弈会面对多重越界行动。对以伤害自己生命为载体，带有威慑政府意味的博弈，政府可能因价值及情感不认同，不仅不“开口子”反而更加忽视。弱者为争夺注意力采取极端手段，被活埋、自焚等征地悲剧可能会出现。

三是可信性威胁。刘世定认为，合作博弈的产生有两类原因，一是参与者在终极预期上，意识到对方的存在比被取代，对自己的利益更为有利；二是终极目标上虽然试图取代对方，但是力量不足，难以与其持续冲突。[22]中间阶层争夺补偿利益，只要进行长期讨价还价，在政府耐心界限内找准时机，要价过程就会紧张但有序。但是，利益博弈过程是开放的，政府的上线不是不能突破。该类越界博弈主要有三类：

一类是中间阶层突破博弈界限。中间阶层有一定政策见识，能抓住政府征地把柄要价，如未报批先征地、不实施阳光征拆等。当他们认为自己有理有据，能迫使政府接受其要价，就会以退出博弈相要挟。

一类是中间阶层越过博弈界限。若中间阶层不仅敏感于客观得失，而且通过横向对比产生强烈的相对剥夺感，且中间阶层的感受不是单维而是多维，他们就可能因不公平感，激起愤怒发起反抗。反抗的目标将不再是具体补偿，而是要求特定征地者被查处。

一类是跳出设定的博弈界限维权。当临近任务完成期限、征地压力增大，政府可能对中间阶层采取强硬策略，利用灰黑势力进行暴力威胁。中间阶层有较强博弈能力，他们不仅不会坐以待毙，而且借用外来势力反击。常见现象是，中间阶层在律师的支持策划下，以物权法、国务院令等制度作为蓝本，不仅斥责征地违法且与政府死磕。

当政府在时间压力下缺乏足够耐心，被征者的要求越过政府接受限度，有些博弈连带或直接危害自身的经济政治利益。基于“向直接上级负责”，而非完全“向上负责制”，[23]基层政府会机会主义地使用暴力威胁，迫使被征地农民回到界限内博弈。被征者的判断失误及其强对抗，使征地冲突在各个阶层再生产。

四、结 语

在当前语境下，征地难题有两个，一是如何保证政府定价相对合理；二是如何应对民众异质化的地利诉求。地方政府有意压低征地补偿标准，或民众补偿诉求难以有效满足，都会带来限度博弈，引发征地冲突。建立健全第三方评估市场，保障评估机构独立和客观，是实现补偿标准公正的基础。

从被征地农民的诉求看，多要补偿甚至越界博弈，均属于正常利益表达。政府治理的重点应是完善群众工作方法，有效吸纳民意，及时妥善回应被征地者的诉求，防止补偿博弈越界为不可调和的矛盾。提高征地补偿标准，约束征地权力只是其一，更重要的是完善征地评估、审批、补偿、安置等环节程序，健全征地纠纷调解和地权救济法律制度。从长远角度看，中央坚持实质正义的“地利共享”制度，给地方化解差异化征地诉求提供空间，以政治压力和行政监管避免利益博弈异化；地方政府对限度博弈问题的不断改进，就将为征地制度变迁提供有益经验探索。