基层党组织党内政治生活存在的问题与对策研究——基于宿州市的调查与思考

夏红莉

（中共安徽省宿州市委党校 马列教研室，安徽 宿州 234000）

十九大报告指出，“党的政治建设是党的根本性建设，决定着党的建设方向和效果”［1］。加强和规范党内政治生活是加强党的政治建设的重要途径，对加强党的政治建设具有重要意义。而党的基层组织是党执政的基础，也是党的全部工作和战斗力的基础，因此，严肃基层党组织党内政治生活，是新形势下加强和规范党内政治生活的基础性工作，直接关系到党的政治建设的成效。为此，笔者在近期以宿州市部分基层单位的党委（党组）领导班子成员、支部委员会成员及一般党员干部为调研对象，通过随机走访、发放问卷和召开小型座谈会等方式，对宿州市基层党组织党内政治生活存在的问题进行系统梳理分析，在此基础上提出严肃基层党组织党内政治生活的对策思路，以期对推进全面从严治党向基层延伸有所裨益。

一、当前基层党组织党内政治生活存在的主要问题

党内政治生活是党内各级组织和党员按照党章及党内各项规章制度进行的各种政治活动的总和，包含学习教育、组织管理、党内监督、民主生活会、组织生活会等。对照党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》和十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的相关规定，目前宿州市基层党组织党内政治生活存在以下方面的突出问题：

（一）基层组织生活形式较单一，部分党员参加的积极性、主动性不高，基层党内政治生活实际效果不佳

党的组织生活是党内政治生活的重要内容和载体。党员自觉参加党的组织生活，有利于党组织对党员进行教育、管理、监督和服务，对于加强和规范基层党内政治生活有着重要作用。所以党章规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督”，“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。但是，笔者在调研中发现，在宿州基层党组织中，党员对组织生活不关心、不关注、不主动参与的现象仍然存在，甚至有少数受访者在座谈中表示，党员参加组织生活应当给予适当的物质补偿，至少也应当安排一顿工作餐，否则，组织生活就没有吸引力。

被动参与现象的存在，在一定程度上是由组织生活形式单一造成的。笔者在调研中发现，有少数基层党组织片面地把党的组织生活理解为“三会一课”、过组织生活就是参加政治理论学习，而很少对党员进行组织管理，也很少召开民主生活会、组织生活会，正常的党内监督存在缺位现象，中心组学习、党小组学习往往局限于学习文件和读报纸。

（二）基层党内政治生活质量不高，存在形式化倾向

一是中心组学习、党小组学习和上党课走形式的情况比较普遍，没有针对性和问题意识，主要是读读报纸、学学文件、传达传达上级精神，方式生硬、内容空泛，学习效果普遍不佳。

二是民主决策流于形式。民主决策是实行民主集中制的重要环节，是新形势下加强党的执政能力建设的重要任务。它的基本要求就是要确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧，确保人民群众在决策中的知情权、参与权和建议权，更好地接受人民群众的监督。但在调研中笔者了解到，宿州市基层党组织在决策中还存在着公开透明不够，家长制、一言堂现象。在笔者发放的300份问卷中，有34.3%的受访者表示，自己所在的基层党组织在做决策时只是偶尔征求党员的意见，大多数情况下做决策都不征求党员的意见。在走访中，有不少党员反映，自己所在的基层党组织“一把手”在做决策时权力过大，往往是自己说了算，即使是征求群众意见，也往往是自己先把调子定下来，然后才让群众进行所谓“讨论”，在讨论时许多正确的意见和建议被“保留”，而自己的意见则被“一致通过”，一旦出现失误，又以“集体研究决定”作借口加以搪塞。

三是党内选举表面化，体现不了选举人的意志。在走访中，有不少党员反映，党组织在选举时，候选人往往由上级党组织或由少数领导指定，并不能体现全体党员的意志。也有不少党员反映，基层党内选举中，存在着暗地运作的现象。有不少基层党组织负责人，为了保证某个圈定的人当选，往往会以“贯彻组织意图”“和组织保持一致”等名义，亲自向选举人传递相关信息，引导选举人投票。还有的受访者反映，在选举中表决过于潦草，不是鼓掌通过，就是举手通过，反对意见往往难以表达出来。

四是民主评议走过场，测评结果失真问题很突出。笔者在调研中了解到，每到岁末年初总结考评的时候，各单位纷纷进行民主测评。但测评的效果如何？部分走访对象表示，少数单位的民主评议从评议内容到评议形式都过于简单化。测评时，大家挤在一堆，近在咫尺，不敢进行负面评价，怕得罪人，只好在测评表格上一路打“√”，结果是人人都在同一等次上，没有好坏之分。更有受访者表示，民主测评结果不当场公布，民主评议工作难免有“猫腻”。

五是民主生活会存在着原则性不强的问题。民主生活会在基层党建方面起着非常重要的作用，它对加强领导班子思想、作风建设，有效地进行党内监督，都具有至关重要的作用。但从笔者调查的情况来看，一些基层党组织民主生活会原则性不强的问题不同程度地存在着，开展批评与自我批评时，少数党员抱着应付心态，抛不开面子，不敢揭短亮丑，自我批评时避重就轻、躲躲闪闪，批评别人时敷衍了事，起不到“红红脸、出出汗”的效果，使民主生活会失去了其应有的价值。

六是党内监督存在不敢监督不愿监督的倾向。这表现在三个方面：在监督上级时，怕上级领导打击报复，怕影响上下级关系，怕影响自己的前途和命运，因而存在着不敢监督的现象；在监督同级时，则认为“多一事不如少一事”，抱着“各扫门前雪”的态度而不愿意监督；而少数基层领导干部对于下级的监督，则表示没有太多功夫，有的甚至抱着“好人主义”的态度，睁只眼闭只眼，不敢碰硬，不愿监督。有些受访者表示，当前党内监督的最主要问题是不敢监督和不愿监督的问题。正是由于党内监督开展得不够，造成了管党治党的“宽松软”，导致了党内政治生活的不规范。

（三）基层党内关系存在着庸俗化倾向

笔者在调研中发现，宿州基层党内政治生活中，不讲党性、不讲原则、不讲纪律、不讲规矩，党内关系庸俗化的现象仍然存在。比如，有个别党员干部甚至是基层领导干部热衷于搞各种圈子，甚至有个别党员干部之间结成“把兄弟”，平时拧成一股绳，遇到事情则相互帮衬；有个别党员干部善于逢迎拍马，在和领导相处中甘做领导“家奴”和跟班，处处看领导脸色行事，对领导及其亲属极力讨好取悦，而有的基层领导干部对自己的下级则充满霸气，处处颐指气使；还有部分党员干部在日常生活中遇事就拉关系、找门子、找领导打招呼，在跑官要官上花费大量的功夫；少数党员扭曲地运用批评与自我批评的武器，把批评与自我批评变成自我赞颂和相互吹捧。如此等等，不一而足。

（四）基层组织生活存在着随意化倾向

主要是存在着不正常、不规范的问题。一是组织生活开展不经常。组织生活的开展往往要靠上级布置，不布置就不开展，这在一定程度上造成了组织生活时断时续、可有可无。拿“三会一课”制度的落实来说，按照党章规定，支部党员会每季度召开一次，支部委员会每月一次，党小组会每月一次，党课每年至少四次。但笔者通过走访发现：一季度一次的支部党员会和每月一次的支部委员会都能完成，而按规定每年至少四次的党课、每月一次的党小组会议有少数支部不能完成。二是组织生活开展不规范的现象也较突出。有少数基层党组织的“三会一课”就是读读报纸、念念文件，不针对现实问题开展讨论；在落实谈心谈话制度上，有不少支部委员会成员反映，由于上级较忙，上级很难抽出时间和下级谈心谈话；而由于上级的位置较为特殊，下级也很难或不敢和上级谈心谈话；至于同级之间互相谈心谈话，则由于“各扫门前雪”的心态起作用，也不能完全正常开展。

二、存在问题的原因分析

通过对宿州市基层党组织党内政治生活状况的深入调研和分析，笔者认为，造成宿州市基层党组织党内政治生活存在突出问题的原因，主要有以下几个方面：

（一）管党治党意识淡薄造成了基层党组织党内政治生活不被重视

长期以来，由于宿州一直处于全国经济发展的“第三梯队”，所以，人们习惯于把经济建设看成是头等大事，而自觉或不自觉地把经济建设当成是硬任务，把抓党建工作看成是软指标，放松了管党治党责任。在笔者走访的10个基层党委（党组）负责人中，有少数人就表示，自己作为党委（党组）一把手，抓党建当然是自己的主要责任，但主要精力还应放在抓单位主业上；有些行政主职则完全忘记了自己党委（党组）副职的身份，对党务工作并不过问，导致党建工作被“边缘化”。基层党组织管党治党意识淡薄，造成了基层党组织党内政治生活不被重视。

与此同时，在对党员的教育管理中，有部分基层党委（党组）领导干部因政治意识淡薄，存在着重制度约束、轻思想教育，重物质激励、轻精神鼓励的倾向，过分强调了利益引导的作用，而忽视了对党员干部思想动态的把握和正确引导，淡化了对党员党性原则和党员义务的教育，致使部分党员参加党内政治生活的积极性、主动性不高，基层党内政治生活实际效果不佳。

（二）管党治党的制度体系存在缺陷导致制度的刚性约束力不够，造成基层党组织党内政治生活形式化、随意化

主要表现在两个方面:一是许多党内政治生活制度的规定过于宏观，往往都停留在原则性的要求上，不具备可操作性。比如新出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，在严明党的政治纪律方面做了“十二个不准”的规定，如规定“党内不准搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿谀奉承”“党员、干部特别是高级干部不准在党内搞小山头、小圈子、小团伙，严禁在党内拉私人关系、培植个人势力、结成利益集团”［2］等等，但对于类似的行为怎么界定、由谁监督、如何监督、应当给予什么样的处分等等，均无明确、具体的规定。这在一定程度上造成了制度的可操作性不强。

二是在制度执行环节，存在着落实不力的情况。在笔者走访的13个支部书记和10个基层党委（党组）负责人中，对于党内政治生活制度的执行，仍然有少数人存在这样的看法：党内政治生活的制度和规定确实不少，但也仅仅是“写在纸上、挂在墙上”，能够真正让党员落实在行动上的不多。拿《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）的执行来看，按照《条例》规定，“党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。”［3］但有少数受访的党员干部表示：“在现行的监督体制下，自上而下的监督还是太远，自下而上的民主监督太难，同级之间的监督依然是太软，《条例》许多规定的落实还存在不少问题”。制度落实不力，造成了制度的刚性约束不够、制度挂空挡的情况。

（三）“两个责任”履行不力、职能缺位造成基层党组织党内政治生活无人负责、党内政治生活处于失序状态

在调研中，有少部分基层党委（党组）负责人对全面从严治党“两个责任”说不完整，对党委（党组）所承担的责任不清晰，甚至有一部分基层党委（党组）负责人直言“进行党风廉政建设是纪委的事，自己会全力支持”，俨然一副甩手掌柜的面孔，把自己所承担的主体责任全部推给了专职监督机构。而纪委作为专职监督机构，对基层党内政治生活中存在的问题懒于提醒、懒于过问，不愿意监督、不会监督、不敢监督的问题也很普遍。这在一定程度上造成了基层党内政治生活中一些党员干部纪律松弛、弄虚作假、庸懒无为现象的存在，也是基层党内政治生活中个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义、宗派主义、山头主义等不同程度存在的重要原因。

（四）落后地方政治文化的影响导致基层党组织党内政治生活庸俗化倾向

良好的地方政治文化是健康、正常的基层党内政治生活的基础。宿州少数基层党组织党内政治生活存在着庸俗化倾向，在一定程度上是由不良政治文化造成的。几千年来，宿州一直是农业地区、人情社会，羡权迷官之风盛行，人们办事习惯于走后门，官场上则潜规则盛行，不少人更是热衷于拉关系、搞小圈子，人际交往中，尤其是在处理上下级关系中往往溜须拍马、阿谀奉承、玩低级趣味，这些都使得宿州基层党组织党内政治生活趋于庸俗化。因此，破除落后地方政治文化的影响，营造良好地方政治生态，是严肃宿州基层党组织党内政治生活的题中应有之义。

三、加强和规范基层党组织党内政治生活的对策思考

针对基层党组织党内政治生活存在的问题及其产生的原因，当前，要严肃基层党组织党内政治生活，不断增强基层党组织党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，必须从以下方面着手：

（一）打牢思想根基，为加强和规范基层党组织党内政治生活提供不竭动力

一要抓好理想信念教育。习近平总书记曾经指出：“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本”，“现实生活中，一些党员、干部出这样那样的问题，说到底是信仰迷茫、精神迷失。”［4］正因如此，党的十九大报告指出：“要把坚定理想信念作为党的思想建设的首要任务，教育引导全党牢记党的宗旨，挺起共产党人的精神脊梁，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。”［1］因此，严肃基层党组织党内政治生活，必须高度重视理想信念教育，把坚定理想信念作为基层党组织开展党内政治生活的首要任务。

思想理论上的坚定清醒是政治上坚定的前提，因此，要坚定理想信念，就必须加强学习。为此，市委要采取切实措施，督促各级各部门各单位党委（党组）履行好主体责任，对所辖范围内各基层党组织落实党内学习制度的情况进行监督检查，把学习情况作为基层领导班子和领导干部考核的重要内容，以帮助党员坚定理想信念，分清是非界限，自觉维护党内政治生活的严肃性、规范性。

二要抓好党的政治纪律教育。“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障，是党内政治生活的重要内容。”［2］而政治纪律是党最根本、最重要的纪律，是党的全部纪律的基础。因此，十九大报告要求要“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。”［1］要严肃宿州基层党组织党内政治生活，也必须从抓好党的政治纪律着手，以此促进广大党员严格遵守党的政治纪律和政治规矩。为此，基层党组织和纪律检查机关要加强对纪律执行情况的监督和检查，对违背党的政治纪律的党员干部要严肃处理，切实解决有纪不依和执行纪律“失之于宽、失之于软”的问题。

三要抓好党章的学习教育。党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。为此，各基层党组织要通过日常学习、专题培训等形式，组织党员学习党章，通过学习，使广大党员对党章的基本内容有一个全面的把握，牢固树立党章意识，并把党章各项规定自觉落实到行动上。

（二）对制度规定进行细化、量化、具体化，逐步增强制度的可操作性

制度就是规矩。既然是规矩，就要有主体、内容、程序、监督等实质性要求。正因为党内政治生活制度缺乏相应的配套制度或实施措施，在具体操作中难度较大，才造成落实不力的问题。为此，建议市委尽可能地对一些党内政治生活制度的执行标准进行细化量化。比如，针对党内政治生活制度所作出的诸多“严禁”“不准”之类的规定，应当从由谁监督、如何监督、违反者应给予何种处分以及由谁来负责实施等，制定明确的规定。笔者认为，为强化制度执行的效果，重点应放在责任追究的具体化上，应明确违反者所应承担的后果，以便在让违反者付出代价的同时，也能够对其他党员起到警示教育的效果；而对于主体责任人和监督机构，也应当明确不处理违纪违法行为应当承担怎样的渎职责任，这样，制度的“笼子”才能越扎越紧。

（三）建立健全“两个责任”的落实机制，推动管党治党责任落地生根

党的十八届三中全会作出了在全面从严治党中“党委负主体责任，纪委负监督责任”的规定，明确了党委和纪委的主要职责，解决了工作定位和工作责任问题，对于党内政治生活的健康、正常开展，具有重要意义。但是，由于相配套的制度落实不力，“两个责任”并没有完全落地生根。为此，建议市委采取切实措施，督促基层党组织在落实《中共宿州市委关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见》的过程中，结合实际，重点落实责任清单制度、报告评议制度、廉政约谈制度、巡查监督制度、检查考核制度，努力以反腐倡廉的实际成效带动“两个责任”全面落实，同时，强化落实“两个责任”的倒逼机制，着力完善责任监督、责任考核、责任追究制度，构建起完善的责任追究链条，倒逼基层党委（党组）和纪检机构认真履行自己的全面从严治党责任，确保“两个责任”在宿州落地生根。

（四）着力建设良好党内政治文化，力破基层党组织党内政治生活庸俗化怪圈

2014年6月30日，习近平同志在中共中央政治局第十六次集体学习时指出，“一些地方从政环境存在不少问题”“封建社会中那种封妻荫子，一人得道、鸡犬升天等特权思想还有不小市场，利用职权违规乱办事，以各种名目侵占公共利益，视制度、规则为‘橡皮泥’，想咋捏就咋捏。如此等等……在这样的政治生态下，风气能好吗？”因此，“解决党内存在的种种难题，营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”［5］宿州基层党组织党内政治生活存在的庸俗化现象，是宿州不良地方政治环境的集中反映，是宿州基层党员干部精神状态和作风的折射。因此，要加强和规范宿州基层党组织党内政治生活，必须把破除落后地方政治文化的影响作为基础性工程，着力培育和塑造良好党内政治文化，“弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义，坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化，坚决反对搞两面派、做两面人”［1］，着力营造风清气正、吏治清明、公平正义、干事创业的政治环境。

要破除宿州落后地方政治文化影响，必须从宿州地方实际出发，着力做好三个方面的工作：

一要做好优秀宿州地方政治文化的传承工作，在对优秀地方政治文化传承中建立起良好党内政治文化。宿州历史悠久，是著名的孝文化之乡，儒家政治文化中“小孝为家，大孝为国”“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”等优秀思想曾影响了一代又一代宿州士大夫。在党内政治文化建设中，我们应大力弘扬这些优秀思想，帮助广大党员、干部牢固树立忠诚文化，真正做到忠诚于党的信仰、忠诚于党的组织、忠诚于党的事业，坚定不移向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉破除“圈子文化”“后门文化”。建议市、各县（区）机关党委经常开展读书会、报告会、演讲比赛、征文比赛等活动，引导广大基层党员学习宿州历史先贤忠于国家、热爱国家的优秀政治品格，在潜移默化中塑造对党忠诚的政治品格，严守党的政治纪律，坚决反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义。

二要抓好对基层党员干部的日常管理，在日常管理中建立起良好党内政治文化。良好党内政治文化的形成不是一蹴而就的，它需要在对党员干部经常性的管理、监督中，通过党员、干部良好习惯的养成来逐步实现。为此，基层党组织要把严格落实党的组织生活制度作为建设先进党内政治文化的重要途径，经常性地开展批评与自我批评，使党员干部“红红脸”“出出汗”，让广大党员干部在日常管理中牢固树立清正文化、公仆文化、艰苦奋斗文化。

三要抓好规矩意识的教育，牢固树立法纪文化，坚决破除“潜规则”。基层党组织要经常性地组织党员干部，通过网络学习、集中培训等方式学习《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》以及中央八项规定精神、廉政建设的各项规章制度，增强基层党员干部的规矩意识，始终做到不放纵、不越轨、不逾矩，做执行制度的表率，破除热衷“潜规则”的不良习惯。

［1］决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［N］.人民日报，2017-10-28（5）.

［2］关于新形势下党内政治生活的若干准则［N］.人民日报，2016-11-03（5）.

［3］中国共产党党内监督条例［N］.人民日报，2016-11-03（5）.

［4］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：人民出版社，2014：15.

［5］习近平总书记重要讲话文章选编［M］.北京：中央文献出版社，2016：155-156.