侦查机关撤案权研究——以审判中心为视角

储丽丽

（中国政法大学，北京 100088）

2018年8月27日晚,昆山市震川路发生的砍人案引起社会广泛关注，最后于海明的行为被认为属于正当防卫，不负刑事责任，公安机关依法撤销于海明案件，这是我国侦查机关撤案权运用得当起到良好的社会效应和法律效应的体现。我国是以诉讼阶段论为理论基础构建的刑事诉讼程序，“以审判为中心”强调的是审判对于审判之前的诉讼活动的指引与规范作用。众所周知，立案是刑事诉讼程序的开端。立案之后，才有下一步的侦查、起诉和审判程序。但是立案只是对案件事实的一个基本判断，仅建立在初步认识的基础上，这就难免在经过侦查之后发现立案不适当。当发现立案不适当之后，侦查机关是否拥有相应的撤案权？如何享有？撤案的法律效力又如何，应该怎样去对待？这实际上涉及公检法三者权力的分配与调整问题。2016年7月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（以下简称《意见》）的通知，该意见第1条“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究。”确认指控犯罪事实是否发生、被告人应否承担刑事责任应当由法官通过审判进行。审判不是对侦查结果的确认,而是对被告人是否有罪进行实质意义上的审理。要求所有用作定案根据的证据都要在审判中提交和质证,所有与定罪量刑有关的事项都要经过法庭辩论,法官的判决必须完全建立在法庭审理的基础之上,被告人的辩护权及其他诉讼权利必须得到充分保障。通过建立公开、理性、对抗的平台,对证据进行审查,对指控进行判定,实现追究犯罪的正当性和合法性。这就要求刑事诉讼制度应该设计合理，分工明确。本文通过剖析侦查机关撤案权的概念及行使现状，运用文献研究法、调查法分析现行撤案程序的负面影响及完善侦查机关撤案权制度的必要性，以期为完善我国侦查机关撤案权制度的立法和实践建言献策。

一、侦查机关撤案权的内涵及司法实践

（一）侦查机关撤案权的内涵

1.侦查机关撤案权的概念

侦查机关撤案权是指在侦查机关在侦查过程中发现有不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任①“不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任”是指经侦查查明立案的案件没有构成犯罪的事实，或者虽有犯罪事实，不是该人所为的，或者属于本法第15条规定的不追究刑事责任的情形，即情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；犯罪已过追诉时效期限的；经特赦令免除刑罚的；依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；犯罪嫌疑人死亡的；其他法律规定免予追究刑事责任的。的情形或者其他法定理由时，从而撤销已经立案侦查的案件，依法终结侦查并终止诉讼的一种权力。[1]侦查机关撤案权的行使效果是使得诉讼进程终止，犯罪嫌疑人不再受到刑事司法程序的追究。侦查机关撤案权的行使与监督问题，不仅关系到侦查机关自身的公正性，同时也对犯罪嫌疑人和被害人的合法权益有着重大的影响。

2.侦查机关撤案权的特征

（1）权力行使主体的特定性

侦查机关撤案权的行使主体是特定的，在我国只有侦查机关才享有侦查机关撤案权。[2]根据我国《刑事诉讼法》第161条“在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，发给释放证明，并且通知原批准逮捕的人民检察院”，以及第166条“人民检察院侦查终结的案件，应当作出提起公诉、不起诉或者撤销案件的决定”，另外根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第183条②《公安机关办理刑事案件程序规定》第183条：经过侦查，发现具有下列情形之一的，应当撤销案件：（一）没有犯罪事实的；（二）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（三）犯罪已过追诉时效期限的；（四）经特赦令免除刑罚的；（五）犯罪嫌疑人死亡的；（六）其他依法不追究刑事责任的。对于经过侦查，发现有犯罪事实需要追究刑事责任，但不是被立案侦查的犯罪嫌疑人实施的，或者共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人不够刑事处罚的，应当对有关犯罪嫌疑人终止侦查，并对该案件继续侦查。和第184条第一款③《公安机关办理刑事案件程序规定》第184条第一款：需要撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查的，办案部门应当制作撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查报告书，报县级以上公安机关负责人批准。对于公安机关可以撤案的具体情形以及程序的规定，我国现行的诉讼制度仅限侦查机关享有撤案权。其中公安机关是侦查机关撤案权的一般行使主体，检察机关仅对贪污渎职等特定类型的案件享有撤案权，军队保卫部门可以对军队内部发生的刑事案件、监狱对罪犯在监狱内犯罪的案件行使撤案权，海关对其管辖的走私犯罪案件享有撤案权。

（2）撤案权行使阶段的特定性

侦查机关撤案权的行使阶段是特定的，仅限于刑事诉讼中的侦查阶段，即侦查机关立案侦查后至侦查终结期间。这也就意味着在自诉案件中或者在公诉案件的其他阶段都是不存在撤案权的。其中需要注意的是，侦查阶段是指在侦查阶段的整个过程，而非单指侦查终结时，即何时发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任，就应何时按撤案权的行使规定去做。[3]

（3）撤案权行使条件的法定性

撤案权的行使条件是由法律明确规定的。我国《刑事诉讼法》以及《公安机关办理刑事案件程序规定》均对撤案条件做了明确规定，行使撤案权的条件只能是不应追究犯罪嫌疑人的刑事责任。

（4）撤案权效力的终止性和相对性

侦查机关行使撤案权之后会形成诉讼程序的终止，即撤案程序的终止性。但另一方面，这种终止是相对的终止，不是绝对的。如果在之后又发现了有关的线索证明犯罪嫌疑人确有犯罪行为应承担刑事责任，公安机关可以重新立案侦查。所以撤案权的行使并不代表该犯罪嫌疑人之后就不会因同一案件再次被侦查，简言之，撤案权的行使没有“一事不再理”的法律效果。

（二）司法实践中的侦查机关撤案权

1.撤案条件的规定宽泛且无存疑撤案的规定

我国《刑事诉讼法》第15条④《刑事诉讼法》第15条：有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：（一）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（二）犯罪已过追诉时效期限的；（三）经特赦令免除刑罚的；（四）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（六）其他法律规定免予追究刑事责任的。以及《公安机关办理刑事案件程序规定》第183条对于侦查机关行使撤案权的条件做了规定。结合这两条关于撤案的条件的规定，侦查机关可以行使撤案权的情形主要包括以下七种：（一）没有犯罪事实的；（二）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（三）犯罪已过追诉时效期限的；（四）经特赦令免除刑罚的；（五）犯罪嫌疑人死亡的；（六）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；（七）其他依法不追究刑事责任的。针对以上撤案条件，法律法规并无相应的具体执行程序的规定，因此撤案的可操作性和可执行性不强，容易造成一定的随意性。[4]

另一方面，法律关于撤案条件的规定是相对比较严苛的。以上几种撤案的情形基本上都需要达到确定不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的程度。但是关于存疑的案件，无相关法律规定可以撤案。正是因为这个原因，立案之后有些证据不足的案件久侦不决，既无法获得充分的证据进入审查起诉环节，也无法以证据不足为由撤销案件。这样的后果就是导致侦查机关片面收集证据，以求案件能获得充分的证据进入审查起诉阶段。侦查作为刑事诉讼进程的开端，决定着案件的基础是否可靠，一旦出现偏差，即会导致“起点错、跟着错、错到底”的现象，加之侦查权运行具有主动性、倾向性，前期侦查阶段就应该确保侦查的全面性，赋予侦查机关疑案撤案权。

2.实践中侦查机关的撤案率低

最高人民检察院检察长曹建明2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上做的 《最高人民检察院关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告》中显示，2013年以来，逮捕后撤案率、不起诉率、无罪判决率分别为0.007%、1.4%和0.016%。从这组数据我们是无法直接得出侦查机关的撤案率低这一结论的，但是从逮捕后撤案率与不起诉率和无罪判决率的比较中我们可以发现，逮捕后撤案率是远远低于不起诉率和无罪判决率的。撤案是在侦查阶段，而不起诉和无罪判决分别出现在审查起诉阶段和审判阶段。如果在侦查阶段即判断准确，及时撤案，案件就不会到达审查起诉和审判阶段。由这一数据，我们可推知，实践中侦查机关很少使用撤案权结案，通常会努力推动案件进入下一程序。

3.撤案权的行使缺乏有效监督

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第184条第一款：需要撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查的，办案部门应当制作撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查报告书，报县级以上公安机关负责人批准；第185条规定公安机关在作出撤销案件决定后，应当在3日内告知原犯罪嫌疑人、被害人或者近亲属、法定代理人以及案件移送机关。由此可见，公安机关决定撤销案件得不到检察机关或者其他的外部监督，甚至连通知义务都没有。虽然《公安机关办理刑事案件程序规定》的第184条规定了通知人民检察院的情况，但是那也仅仅只是限于原犯罪嫌疑人被逮捕的情形。

另外《刑事诉讼法》第166条规定：人民检察院侦查终结的案件，应当作出提起公诉、不起诉或者撤销案件的决定。根据该条可以看出检察院负责侦查的案件最后决定权在检察院，并且没有来自其他机关的监督，或者其他的外部监督。

所以不论是公安机关负责侦查的案件，还是检察机关自侦的案件，撤案权的行使均只有同一机关内部批准与监督程序，缺乏有效的外部监督，没有体现出以审判为中心的刑事制度改革中关于人民检察院、人民法院和公安机关办理刑事案件应当分工负责、互相配合、互相制约、保证准确的原则。

二、完善侦查机关撤案权制度的必要性

（一）现有的侦查机关撤案权存在较大的负面影响

1.犯罪嫌疑人和被害人的权益得不到保障

犯罪嫌疑人和被害人的权益得不到保障分别是由于侦查机关的撤案权行使不充分和不合理造成的。

首先，侦查机关撤案权行使得不充分造成了犯罪嫌疑人的合法权益得不到保障。侦查机关撤案权设置的初衷即是为了尽早地结束刑事诉讼程序，使得那些不应受到刑事追究的人早日摆脱诉累，而撤案权如果不能被侦查机关充分行使，等到了审查起诉乃至到了审判环节，才让那些本不应该受到刑事追究的人从诉讼程序中摆脱出来，这带给犯罪嫌疑人的损失是无法弥补的，尤其是那些对犯罪嫌疑人的人身自由进行限制的情形，更是会对犯罪嫌疑人的合法权益造成巨大的伤害。

其次，侦查机关撤案权行使的不合理对被害人的合法权益造成了损害。我国现行的法律规定中均没有规定侦查机关在行使撤案权的应该听取被害人的意见，这对于被害人来讲是不公平的，也是不合理的。刑事诉讼程序虽然更多的是国家强制力的体现，被害人在其中不能对是否追究犯罪嫌疑人的刑事责任起决定性的作用。但是，被害人作为受害者，本身利益已经受到了损害，案件的处理结果是与其息息相关的。刑事诉讼法保障人权的目的不应该片面地理解为保护犯罪嫌疑人的人权，也应该保障被害人的合法权益。所以，对于被害人来说，其对于撤案与否都没有发表意见的权利，这也就难免造成其自身对于案件无法发表自己的观点，合法权益得不到有效保障。

2.立案难

为了追求较高的立案正确率，侦查机关的撤案权不充分行使，不愿意行使。侦查机关不会轻易撤案，这就导致了侦查机关轻易不愿意立案。因为侦查机关怕立错案，追求低的错案率，索性就尽量少立案，或者只有在证据已经比较充分的情况下才立案。在这种思想的影响下，立案难度增大，立案不及时，这样无形中就增加了侦查的难度，增加了犯罪分子串供以逃脱法律制裁的可能性。

3.案件久侦不结

侦查机关为了提高立案“准确率”，将本应及时撤销的案件不予撤销。既不将犯罪嫌疑人移交审查起诉，也不做无罪的处理。司法实践中，部分侦查机关虽然没有找到确凿的可以移送审查起诉的证据，但是又不甘心撤销案件降低本机关的立案正确率，于是便对案件久侦不结，不下结论。

4.案件先侦后立

同样是为了追求立案的准确率，侦查机关有时采取不立案就开始侦查的方式进行办案。等到证据掌握到可以破案的程度再进行办理立案手续。对于检察机关自侦的案件即采取不起诉的方式来代替撤案。这样做无疑是违反诉讼程序的。

（二）维护司法公正的必然要求

对撤销案件的规制是实现诉讼公正的必然要求。司法实践中出现的错案，与侦查机关为了减少立案的错误率而片面取证然后不及时行使撤案权有很大的关系。侦查机关在侦查时应充分发挥主动性，全面搜集证据，在不能证明犯罪嫌疑人有犯罪事实的情况下就及时撤案，而不是一味地片面寻找犯罪嫌疑人作案的证据，那么刑讯逼供的现象也会有所好转，错案率也会随之降低。

（三）保护犯罪嫌疑人和被害人合法利益的需要

对于犯罪嫌疑人，完善的撤案权制度有利于保护其最基本的权利，在法律的限度内从诉讼程序中解脱，免受诉累。对于被害人，一方面，侦查机关及时正确地行使撤案权有助于将侦查重点转移到真正的犯罪分子身上，这有利于惩治犯罪维护社会秩序，也有利于被害人权益的保护；另一方面，撤案权行使不当，将会让被害人的合法权益得不到有效保护，并且激化社会矛盾。

（四）提高诉讼效率节约司法资源的需要

侦查机关的侦查行为是诉讼的开端，那些在审查起诉阶段决定不起诉或者在审判阶段被判决无罪的案件，如果在侦查阶段就仔细审查，对符合撤案条件的案件进行撤案处理，那样就能使诉讼程序尽早终止，从诉讼源头使得那些不起诉和被宣判无罪的案件尽可能早的分滤和分流。另外，侦查机关行使撤案权，可以在一定程度上摆脱案件积压的压力，从应该撤销的案件中抽离，节省出大量的人力和物力去侦破其他的案件，大大提高诉讼效率，节约国家有限的司法资源，从而使诉讼程序的运行更加高效和有序。

三、以审判中心为视角完善侦查机关撤案权的设想

以审判为中心强调的是审判的中心地位，对于犯罪嫌疑人是否有罪只能由审判机关进行实质判断，侦查机关虽然享有撤案权并不代表侦查机关可以直接对犯罪嫌疑人是否构成犯罪或者应受刑事处罚进行判断，而是在侦查过程中就已经获得的证据，对于是否应该将刑事程序进行下去做决定，这两者并不矛盾，但是在以审判为中心的指导下，侦查机关应该规范行使撤案权，不能将撤案权变为变相的“审判权”。

（一）转变对于撤案权行使的认识及态度

1.侦查机关行使撤案权不影响法院的审判中心地位

以审判为中心是我国目前司法改革的重要目标，在这种视角下，我们应该明确撤案权行使的效力及意义。侦查机关行使撤案权只是诉讼程序中的一环，是在为审查起诉和审判阶段打基础，丝毫不会影响以审判中心。撤案权的行使不是对于是否有罪的判断，而只是诉讼程序的终结，主张完善侦查机关的撤案权，使其行使更加合理合法，将有利于司法机关的分工合作和互相制约，从而推进以审判为中心的改革。

2.不将撤案作为侦查工作的评价指标

如前所述现行撤案程序的负面影响，与实践中许多侦查机关内部将撤案率作为衡量侦查工作绩效的指标有很大关系。因此，撤案作为一种正常的诉讼程序，不应该作为衡量侦查工作效果的负面指标并且与侦查人员的切身利益挂钩。因为在立案的时候，本身对于犯罪事实的认识就是不充分的，只需达到认为有犯罪事实的标准即可立案。认识是一个渐进的螺旋式上升的过程，后续的程序中发现之前的判断存在错误，并不代表之前的办案程序存在问题，只是说明立案时认识到的事实在过程中被推翻了。[5]

（二）完善侦查机关撤案权行使条件的相关法律规定

首先，刑事诉讼法对撤案权的行使规定过于原则、笼统，因此应该完善刑事诉讼法，将侦查机关行使撤案权的规定具体化，让其更具备可执行性。

其次，《刑事诉讼法》应该在撤案权的行使条件中加入存疑撤案的情形，即案件侦查超过一定期限，仍事实不清，证据不足的。

《刑事诉讼法》第15条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第183条分别对于侦查机关行使撤案权的条件做了列举式规定，撤案条件可以概括为无犯罪事实撤案、免除刑事责任撤案和无管辖权撤案三种，但是缺乏对于存疑撤案的规定，《刑事诉讼法》应该将存疑撤案列入法律条文中，明确规定侦查机关对侦查阶段出现的疑案可以行使撤案权，做无罪处理。这也符合刑事诉讼疑罪从无的基本原则。对于存疑撤案的规定应注意两点：一是对于疑案的认定，只有那些侦查超过一定期限，且经过再三侦查的案件才能被认定为疑案；二是关于疑案撤销的审查决定权，侦查机关申请作为疑案处理的案件应由检察机关法律监督部门审查决定。

（三）保障撤案权行使程序的公开和参与

关于撤案权的行使，受影响最大的就是犯罪嫌疑人和被害人。所以侦查机关撤案权的行使应当充分保障犯罪嫌疑人和被害人的知情权和参与权。

1.保障犯罪嫌疑人和被害人的知情权

了解是参与的基础，所以为了保障犯罪嫌疑人和被害人能够参与到侦查机关行使撤案权的过程中，前提就是要保障他们的知情权。[6]这里的知情权包含两层含义：一方面是要让被害人和犯罪人知道侦查机关有行使撤案权的权力，另外一方面当侦查机关决定行使或者不行使撤案权的时候，应该充分告知犯罪嫌疑人和被害人，并向其解释和说明理由。在侦查过程中，对于犯罪嫌疑人，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任应当撤销案件的，应当公开宣布撤销案件决定书，并将撤销案件决定书分别送达犯罪嫌疑人和其所在的单位，犯罪嫌疑人死亡的，应当送达其原所在单位。对于有被害人的案件，发现应当撤销案件的情况，应将撤销案件决定书送达被害人，被害人死亡的，应当送达其近亲属。

2.保障犯罪嫌疑人和被害人的参与权

犯罪嫌疑人和被害人享有参与权是尊重当事人主体地位的体现。关于侦查机关撤案权的决定和行使机关前文已经述及，即侦查机关。这里论及的犯罪嫌疑人和被害人的参与权主要是侦查机关在做出决定时发表意见的权利，以及当侦查机关做出撤销或者不撤销案件决定后提出异议权。

对于被害人而言，侦查机关行使撤案权与被害人的利益通常是冲突的，被害人会有一种强烈的惩罚犯罪的愿望，即使被追诉犯罪嫌疑人有可能并不是侵害其利益的人，出于一种想要寻求慰藉的心理，还是希望侦查机关能继续追诉。侦查机关撤销案件不再追诉，被害人会认为自己的利益没有得到应有的保护，可能会通过继续向检察机关申诉或者向法院起诉甚至是上访的方式解决纠纷。所以，应该赋予被害人提出意见和异议的权利。这样既有利于保护被害人的利益，也有利于节约司法资源，减少不必要的诉累。

从犯罪嫌疑人的角度，当侦查机关因“犯罪已过追诉时效期限”而撤销案件的，这就意味着犯罪嫌疑人已经构成刑事犯罪，只是免于刑事责任而已。这样的撤案决定虽然终止了对犯罪嫌疑人的刑事追究，但还是说明此人已经有了犯罪前科，所以对于那些认为自己本身无犯罪事实的犯罪嫌疑人来说也需要一个合理的救济途径。因此，赋予犯罪嫌疑人提意见和异议的权利是十分必要的。

（四）妥善做好撤案后的善后工作

1.妥善处理犯罪嫌疑人身和涉案财产

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第184条第二款和第三款的规定：公安机关决定撤销案件或者犯罪嫌疑人终止侦查时，原犯罪嫌疑人在押的，应当立即释放，发给释放证明书。原犯罪嫌疑人被逮捕的，应当通知原批准逮捕的人民检察院。对犯罪嫌疑人采取其他强制措施的，应当立即解除强制措施。对查封扣押的财务及孳息、文件，或者冻结的财产，除按照法律有关规定另行处理的以外，应当解除查封、扣押、冻结。

而《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）中第294条至299条也对犯罪嫌疑人的人身和涉案财产做了相应的规定，其中第296条还专门针对犯罪嫌疑人的违法所得的处理情形做了规定。

综上，撤案后除法律另有规定或者应该交由行政机关进行行政处理外，应及时解除相关限制犯罪嫌疑人人身自由的强制措施，恢复犯罪嫌疑人的人身自由。对于涉案的已经采取查封、扣押、冻结的财产也应该解除相关措施。这里需要注意的就是这些善后措施的及时性，防止侦查机关只是名义上的撤案，事实上仍然对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕等强制措施，直到找到新的证明有犯罪事实的证据为止。

2.撤案后又有新的证据的可重新立案侦查

侦查机关撤案权的性质即只是对于犯罪嫌疑人追究的刑事诉讼程序的终止，当有新的事实或者证据，侦查机关认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，可以重新立案侦查，这也是撤案程序的应有之义。《公安机关办理刑事案件程序规定》第186条和《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）第302条均对此做出了明确的规定。关于重新立案侦查，需要注意两点：一是发现新的事实或证据后，若必须追究刑事责任，应该是重新立案，而不是接着撤案前的程序继续侦查；二是对于这里新发现的事实或证据一定要进行严格审查，达到确实可以追究犯罪嫌疑人刑事责任的程度，否则会造成对犯罪嫌疑人的二次伤害，影响司法的公信力。

（五）加强对侦查机关撤案权行使的监督

关于侦查机关撤案权行使的监督制度不够完善不够到位的问题，前文已经述及。关于这个问题，笔者认为可以通过以下制度进行完善：

1.实行侦查机关撤案决定审查备案制

侦查机关作出撤案决定后，应将撤销案件决定书，其中包括立案的根据和来源，案件侦查的结果，撤案的理由和根据等材料在3日内报送同级人民检察院法律监督部门备案，人民检察院法律监督部门如果认为撤销案件的决定不正确可以命令侦查机关取消撤销决定，继续侦查或移送审查起诉。[7]侦查机关对于检察机关的命令可以提出复议或者复核申请。对于人民检察院自侦案件应报送上一级人民检察院审查备案。

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下称《规则》）第552条明确规定“人民检察院依法对公安机关的刑事立案活动实行监督”。但是对于公安机关的撤案活动的监督却没有明确规定。虽然该《规则》的第556条至第563条对公安机关立案监督的具体情形和具体程序中有关于撤案监督的内容，但是其主要规定的还是对于立案的监督，对于撤案监督的规定不够充分，其监督的重点在于不该立案而立案的应该撤销案件的情形。

近年来人民检察院持续加强对立案活动的监督，坚决纠正有案不立、有罪不究以及违法动用刑事手段插手经济纠纷等问题。2013年以来，对公安机关应当立案而不立案的，监督立案75208件，公安机关立案率为87%；对公安机关不应当立案而立案的，督促撤案59307件，公安机关撤案率为97%。①最高人民检察院检察长曹建明2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上做的 《最高人民检察院关于加强侦查监督、维护司法公正情况的报告》。

基于此，检察院已经能对那些应该撤案而不撤的案件形成有效的监督。为了对侦查机关撤案权的行使形成全面有效的监督，防止侦查机关滥用撤案权，不仅要对那些该撤案而不撤案的案例进行监督，也要加强对那些不该撤案而撤案的案件监督，这样才能全面地监督撤案权的行使是否及时、正确。

2.加强侦查机关撤案权的外部监督

首先，侦查机关撤案权的行使对于犯罪嫌疑人和被害人都影响重大，所以应当赋予犯罪嫌疑人和被害人对侦查机关撤案权行使的监督权。侦查机关行使撤案权以后，应该充分保障被害人向检察院提出控告的权利以及直接向人民法院起诉的权利，以监督侦查机关撤案权的正确行使。

其次，尝试引入热人民监督员制度。按照中央决策部署，最高人民检察院、司法部在前期试点基础上，印发了《人民监督员选任管理办法》和《关于人民监督员监督工作的规定》，部署在全国全面深化人民监督员制度改革，人民监督员制度是防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题的一种监督制度。制度设计的初衷是为了监督检察机关办案，特别是职务犯罪。现有的人民监督员监督的案件仅仅是人民检察院办理直接受理立案侦查案件的十一种情形②参见《深化人民监督员制度改革方案》。人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；2.超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；3.违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；4.拟撤销案件的；5.拟不起诉的；6.应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；7.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的；8.犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；9.采取指定居所监视居住强制措施违法的；10.阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的；11.应当退还取保候审保证金而不退还的。，引入人民监督员制度是指将人民监督员监督案件范围扩大，将侦查机关撤案权的行使情况也纳入到监督范围内。监督侦查机关的主体不仅是检察机关，也包括其他侦查机关的监督，而且监督的内容不仅仅包括不该撤案而撤案的情形，也包括应该做撤案处理而不撤案的。将人民监督员制度引入到侦查机关行使撤案权中，将有利于规范侦查机关撤案权的行使，另外也将对保障人民群众有序参与司法,提高司法工作的透明度和公信力有着重大的意义。

四、结语

在推进以审判为中心的诉讼制度改革进程中，刑事诉讼的撤案制度不是新生事物，但侦查机关行使撤案权作为及时终止有误司法程序的一种有效方式，在司法改革中依然有着重要的意义。我们应当充分肯定近几年刑事诉讼撤案程序已经有了很大的完善，但也应该看到司法实践中侦查机关在行使侦查机关撤案权时依然存在着很多的问题。我们需要立足实践，具体问题问题分析，转变群众和相关办案人员对撤案制度的错误看法，将侦查机关的撤案权制度不断完善，使其成为一项能够真正起到节约司法资源、维护司法正义、保障人民合法权益的优良制度，以促进我国刑事司法制度更加科学和合理，让刑事诉讼制度更能同时兼顾惩罚犯罪和保障人权。