大学法人财产权制度构建研究

陈司谨，陶 然，吴孝春

（西南政法大学，重庆 401120）

一、我国大学法人财产权法治建设现状

大学法人财产权是指大学具有法人资格，对学校的资产有独立支配的权利。我国现在实行的法律中对大学法人财产权没有明确地规定，主要零散地体现在以下法律中，《民法总则》第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”第五十七条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”第八十八条规定：“具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。”《教育法》第三十二条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《民办教育促进法》第十条规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。民办学校应当具备法人条件。”第三十六条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”

由此可见，我国现有法律对民办大学法人财产权的概念给予确认，但是对公办大学的法人财产权的概念没有明确，只规定学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有，公办大学的资产来源多数是国有资产，国家在法律上是所有权主体，但是却不实际行使所有权，不独立担责，行政行为一方面面临着缺位的弊端，另一方面行政过度干预又影响学校的运行效率。另外，教育领域也在不断拓宽资金来源渠道，那么就会面临一些问题，比如公办大学中的非国有资产的性质是什么，非国有资产的所有权人应该是何方等，这些问题从现行的法律中找不到具体的依据和明确的答案。总之，我国民办教育的财产权制度经历了从无到有，从制度粗略到逐步细化的过程，但还谈不上全面、完善。公立高校与政府的派生关系模式虽有所改变，但是有关公立高校法人财产、财产权制度方面的细节问题，仍然没有太大的起色。[1]

二、构建大学法人财产权的必要性和可行性

（一）构建大学法人财产权的必要性

1.构建大学法人财产权制度是完善学校管理新制度的基本渠道

大学法人财产权是大学管理制度的重中之重，大学的管理机制、运行机制、办学机制等各种制度都以大学法人财产权制度为基础。拓宽资金来源，引进多种经济成分，大学所有权与经营管理权相分离，并注重对资金运用的监督，真实准确地反映大学法人的财务状况，规范大学法人的财务行为，使资本和教育有机结合，完善学校内部管理制度，优化学校外部发展环境，形成良好的社会评价机制，优化治理结构使其更科学化，最大限度地激发大学法人财产权的活力，激发学校管理制度的生命力，推进学校高效运行。

2.构建大学法人财产权制度是促进学校可持续发展的重要途径

随着社会主义市场经济的迅速发展，学校的发展也不能墨守成规，必须突破旧传统，敢于提出新理念，需要明确大学法人财产权制度的内涵并不断健全，否则，资本仍旧不敢进入教育领域，大量依靠政府的支持是难以长久维系的，也极容易导致国有资产的流失，增加办学风险。管理者随意干涉学校的管理，又缺少合理的监督，若是管理不当就会导致教学秩序的混乱。比如一些大学法人虽然设有财务内部控制制度，但是没有严格的实际执行，使得财务内部控制制度如同虚设。[2]为了克服上述弊端，构建大学法人财产权制度必须提上日程，其有利于建设中国特色社会主义大学，有利于国有资产保增保值，有利于学校做大做强，有利于学校的可持续发展。

3.构建大学法人财产权制度是推进学校现代化建设的必然要求

学校的发展应适应现代发展状况，并顺应未来发展趋势，因此，应该着力构建大学法人财产权制度，保护大学法人的财产权，保障学校办学始终拥有必要资本，维护大学法人各方当事人的利益。政府切实履行监督职责，监督学校资产的运作，但是要注意掌握尺度；投资者也需要规范自己的行为，无权胡乱插手学校统一管理的事务；管理者需要尽职尽责，忠实勤勉，按照聘任要求踏踏实实地履行义务，合理合法地行使管理权。总之，构建大学法人财产权制度有利于学校健康发展，推进学校的现代化进程。

（二）构建大学法人财产权的可行性

我国法人财产权这一法律术语的正式确定来自于1993年 《公司法》的出台，1993年版其中规定，“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。公司中的国有资产所有权属于国家。”现行《公司法》表述为，“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”从公司以及公司法的发展轨迹上来看，法人财产权这一概念在公司上的运用无疑推动了公司更快更好地发展。《民办教育促进法》明确提出了民办学校的法人财产权，但是在立法中却没有规定公办学校的法人财产权，这导致两者在法律上地位不对等，统一规定所有大学都有法人财产权势在必行，这有利于公办大学和民办大学享有同等的发展环境和发展空间。“法人制度为学院与政府等外部权威因素之间划分了界限，为保护学院最大限度的自治和政府最小程度的干预提供了合法的制度安排，同时，法人制度也使学院独立于外部的任何捐赠者。”[3]我国民法总则已经赋予了学校法人地位, 虽然学校分为公办大学和民办大学，公办大学皆为非营利性法人，民办大学又分为营利性法人和非营利性法人，但无论性质如何，学校都属于法人，可类比公司，统一规定学校作为法人有独立的法人财产，享有法人财产权。因此，构建大学法人财产权完全是可行的，甚至可以说，有法人财产权的学校法人制度才是全面的，才更有利于学校的长远发展。

三、大学法人财产权的地位和类型设计

设立大学法人财产权是依法治国道路上的必经之路，是社会主义市场经济的客观需要，是建设先进文化的重要条件，是推动民主社会和谐繁荣的重要保障，是学校法治建设的基石，是学校制度改革的风向标，能使学校获得自由发展的空间，在市场经济中展现活力，学校的发展带动整个地区经济水平的提高，进而增强整个社会的经济效益，增强整个国家的经济实力，促进国民经济的迅速发展。因此，大学制度的创新必须从财产权入手，大学法人财产权是大学法人相关制度的基础，是大学法人其他权利的源泉，推动学校长治久安。

大学法人财产权，笔者倾向于认定其是众多权利的集合体，法律赋予大学作为法人对其资产享有的占有、使用、收益以及有条件处分的权利。具体包括：（1）占有权：在法定条件和阶段时间内，投资者投入大学的资金不能随意抽回。公司法资本原则中的资本维持原则与资本不变原则也同样可以运用在大学法人财产权中，投资者对投入学校的资本不得随意增加或者减少，在存续期间保持与其资本额相当的财产，防止大学资本的实质性减少，维持学校的偿债能力。当然符合条件的转让是可以的，但是不能影响学校对资产的占有和使用。（2）使用权：不改变财产的本质而依法加以利用的权利。占有权的继续衍生就得出使用权的应用，属于占有权的实际内容，大学对学校资本的使用权是全部而不是部分，对人的支配、对物的支配、对财的支配都包括在内。（3）处分权：大学法人对其财产在法律规定范围内享有最终处理的权利。大学法人在不触犯相关法律、行政法规等条件下可为了维护大学法人的利益自由行使处分权。（4）收益权：大学法人有获取基于所有者财产而产生的经济利益的可能性。对大学资产的增值部分，学校可从中依法提取公益金和公积金，公益金可用于基础设施建设等，公积金作为兴办教育事业的财产积累，这一比例可参照企业规定。（5）其他权利：大学法人享有在经营活动中取得的用益物权、债权、知识产权等。大学法人财产权所表现出来的各项权利相辅相成，体现了大学法人财产权的完整性。

四、大学法人财产权设立、变更、终止的条件和程序

大学法人财产权设立、变更、终止的条件和程序，现行法律中没有明确的规定，笔者认为可参照类比《公司法》对公司法人财产权的规定，对大学法人财产权设立、变更、终止的条件和程序予以系统化，法律化，通过新增司法解释等形式明确相关规定，促进大学法人制度架构更完善。

大学自批准设立起取得法人资格，大学法人自成立之日起就享有财产权。出资人可以用货币出资，也可以用实物、土地使用权等货币可以估价并可以合法转让的非货币财产出资，前提是法律、行政法规都没有规定该财产不可以出资。注意对非货币财产要合理正当地估价，不能为了个人利益过高或者过低地估价。大学法人成立必须开设专门银行账户，确保财产权顺利行使。以货币出资的，出资人应当按期在大学指定银行账户上存入其应缴纳的货币金额；以非货币财产出资的，应当及时办理相关财产权的转移手续。出资人履行上述手续后，不能任意干涉大学法人对财产的使用。大学法人对国家投入大学的财政性资助、对社会各界人士投入大学的捐赠财产、以及举办者提供的财产等全部资产可合理合法地自主管理。

大学成立后，出资人不得抽逃出资。大学法人做出减少资金的决议时，必须列清财产清单以及资产负债表，及时公告。大学法人增加资金时，按照设立时缴纳出资的规定执行。需要备案的及时备案，需要办理登记的及时登记，需要审批的及时报批。

大学的分立、合并，法定代表人的变更等会导致财产权的变更或者终止，必须进行财产清算，保护大学法人的财产权，在财务清算过后，由学校理事会报相应的审批机关审阅、批准。审批机关自受理之日起在法定时限内给予书面形式的回复。

大学法人终止后，应及时办理清算，清算完成后，注销学校银行账户，大学法人财产权也随之终止。大学在下列情况出现时应当终止：学校章程载明的学校终止事项出现并经过审批机关批准；因违法违章等被吊销营业执照；出现资不抵债的情形导致大学无法继续办学。大学终止时，应当依法进行财务清算。大学自己要求终止的，由学校自行组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关着力组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。财务清算结束后，清算组应当制作清算报告，报学校理事会确认，并报送审判机关。履行多重手续后大学法人财产权终止，大学法人终止。

大学法人财产权设立、变更、终止等各个过程之中，必须要加强监督并不断完善监督机制，在构建大学法人财产权的道路上，步伐应坚挺有力，切勿操之过急，确保又好又快地进行，就必须要发挥监督力量的保障作用。

首先，大学法人的各方出资人，不能仅仅关注自己的投资利益，要把眼界放宽，着眼于学校的整体发展，对大学法人运行过程中出现的不恰当、不合理的财产行为及时提出并予以纠正，监督大学法人的日常管理、日常运营也是对自身利益的维护，因此，希望各方出资人积极行使监督权。

另外，相关行政部门不仅应对教学教育工作进行监管，也应对大学的设立、财务制度的健全与否、资产的运用等方面进行监督，定期听取大学的财务报告和资产运转情况报告等。行政部门若是有足够精力和财力，可牵头设立专门的监管机构，吸引财务会计运作方面的专家积极参与其中，保证监管的科学性。“政府对高校资金使用的监督管理应当贯彻‘分类管理’的原则。对财政拨款，可以实行比较严格的管理。而对财政外资金，政府可采用政策性限制与资金使用情况的财政监督,同时尊重高校的资金使用自主权。其中，属于按照国家政策实行办学收费所获事业性资金，又可以在监督管理上严于高校经营所获资金。不过这部分资金的政府监督应当区别于财政资金，政府主要进行宏观管理，而不实行财政统一收支。应注意充分保证学校的财务需要，以及实现财务自主权要求。而就学校经营性资金以及接受捐赠所获资金,则基本由学校在资金使用政策的范围内自主支配，政府进行政策性监督。”[4]行政部门切实行使监督权的过程中一定要注意把握好“度”，不能过度干预限制大学法人财产权的发展，也不能过少干预使得大学法人财产权的发展放任自由，要加强引导，加强指引，监督大学法人的规范化发展，推动大学法人财产权的构建。

同时，社会组织也要为其出一份力，加强对大学法人的监督；新闻媒体可以多报道、多披露相关新闻引起公众对大学法人财产权的重视，用媒体的渠道这一独特的方式对其进行监督；司法机关可出台司法解释等使得大学法人财产权的发展有法可依，并加强司法监督。监督是改革过程中重要的一股力量，各方的共同监督、共同努力定能为大学法人财产权的构建锦上添花。