石化型城市矿区遗址生态修复的地方立法研究——以广东省茂名市为例

马 波，柯 泉

（广东石油化工学院文法学院，广东茂名525000）

茂名市油页岩开采遗留的露天矿坑遗址，是我国最早进行石油化工能源开发利用的历史性见证。由于能源大规模开发且缺乏技术支持，油气资源的不可再生性给茂名市遗留了大量生态问题，一定程度上阻碍了茂名市的可持续发展。对露天矿坑遗址进行生态修复，把废弃矿坑建设为遗址公园，进而促进石化型城市转型发展成为地方政府不容忽视的问题。随着社会主义生态文明建设的顶层设计逐步完善和《环境保护法》的不断修订，通过地方立法促使茂名市露天矿生态价值重建成为可能。

一、露天矿区生态修复的现实需求与展开径路

露天矿由于大规模的破坏型开采和长时间的废弃，生态环境污染问题突出。首先，露天矿的土壤环境主要以高岭土为主，土质松软且呈块状、易塌陷、重金属成分大，土壤盐碱化程度重，绿化极度缺乏。其次，由于露天矿边坡开挖使原来位于地壳内部的岩体暴露出来，破坏了边坡岩体内部的初始应力平衡，露天矿地区边坡破坏严重[1]。最后，曾有研究对矿坑积水取样分析[2]，矿坑水中的pH酸碱度偏酸，重金属污染严重，由于地下水动态平衡破坏，形成大范围降落漏斗和地下水疏干区，导致地下水枯竭，且矿坑水为缺乏流通通道的死水，所以治水难度大。

（一）土地复垦

根据《土地复垦条例》第2条，露天矿公园的土地复垦主要是对生产建设活动毁坏的土地采取综合整治措施。《土地管理法》中第1条明确指出规范土地复垦活动，需要加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益且该法明确规定露天采矿挖掘所损毁的土地需由土地复垦义务人负责复垦。茂名市露天矿的土地复垦义务人是茂名市人民政府，故该市政府需对露天矿的生态修复进行责任承担。为此，该市决定挖掘露天矿区的旅游资源，以露天矿基础设施为基础建设遗址公园[3]。

（二）露天矿土壤修复

我国《水土保持法》规定了水土流失的治理措施。露天矿矿坑及其周边的土壤主要以高岭土为主，针对恶劣的土质、植物绿化极度缺乏等状况，茂名市组织当地政府部门、社会团体和市民在露天矿周边种植生态林，在裸岩陡崖种植不同的植物，进行生态修复的同时又形成公园特殊的景观效果。

（三）露天矿矿坑水源净化

茂名市油页岩经历了几十年的开采，最后遗留下来的环境问题中以水体污染最为严重。我国法律规定生态公园水体最低需达到国家Ⅳ类水的标准。鉴于矿坑水质的特殊性，茂名市环保部门采用目前国际上流行的人工湿地法，并结合使用中合法、硫化物沉淀法和微生物法进行水污染治理。此种方案具有投入低、耗能低、管理费用低、抗冲击等优势。2014年年底开始，茂名市政府规划把矿坑变成可利用水库，通过引水工程，把高州水库、鉴江、矿湖、小东江水系连为一体，使矿坑内的死水变为活水。此举不仅仅改善了露天矿矿坑坑内水的水质，也改善了小东江流域因长期缺乏治理而造成的恶劣水质。

二、生态修复的政策导向

《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。”[4]

茂名市矿坑修复正是在可持续发展、绿色发展、生态文明建设大背景下进行的。在此过程中，需要调动各方面积极性，综合运用多种手段，形成广泛参与、共同发力的局面。政府在制定政策时既要考虑茂名市经济发展水平，又要兼顾茂名市特殊的生态环境状况，依靠政策优势广泛吸收社会资金参与污染治理基础设施建设。政府应当鼓励和引导当地大型国企、私有中小型企业和外企以及社会组织、自然人等多元化主体参与生态修复工程及生态文明城市建设，运用开放性的政策发挥多元主体的多元优势实现资源有效配置，提升环境修复及城市建设的行政效能，并通过财政补贴、政策倾斜等手段保障和维护多元利益的互惠共赢，实现茂名市生态环境利益与经济利益的多元共享[5]。

三、地方环境立法策略：生态修复的精细化立法

2015年《中华人民共和国立法法》修改后，地方立法权扩至所有设区的市。地方立法是否真正属于“地”，能否管用，关键在于立法过程中对各方意见听取和采纳的态度[6]。《立法法》规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这一规定，是对法律规范的要求，地方立法贯彻落实好这一规定，要在立法的精细化上下功夫。

（一）精细化立法的引导和规范

1．地方立法中生态修复的规范

（1）从资金来源角度：财政支持对环境保护发挥着保障性作用。地方立法中，首先，考虑环境保护事权的划分即明确政府与企业的事权与财权，并构筑一个相对合理的划分体系，政府与企业共同承担用于生态修复的资金；其次，考虑资金的优化设计，提高财政资金使用率与生态修复环境效益；最后，需要对资金预算支出做出制度保障，记录预算资金的利用明细并提出相关的政策性建议。

（2）从土地权属角度：首先，土地不同的归属主体承担不同的责任，需要结合物权法上的规定作具体分析。若土地产权是集体所有，那么政府有必要进行集体征收或与集体组织进行合作，共同对该宗土地进行生态修复；若土地产权归国家所有，那么要鼓励社会资本进行合作开发和生态修复。其次，如果选择引进社会资本进行生态修复，在进行土地移转时，要考察资本方是否具有生态修复和开发的能力，并对土地的利用进行限定，避免出现产权纠纷。

（3）从追究责任角度：可以通过行政协议、公私协作等方式落实责任追究。通过行政协议，环保部门和水利、城市建设、国土资源等与生态修复有关的行政部门在职能上进行协调，建立部门间的合作机制，达到水资源生态修复的目的。公私协作是指政府与非政府机构就环保立法调研进行协作，在合作期间需明确彼此的权利义务。生态修复中的权力配置和任务分配由行政主体和企业共同承担。

（4）从管理规范角度：生态修复是政府的责任，必然接受行政行为约束，政府联合企业或其他社会组织开展的生态修复项目需要获得行政许可。要根据《行政许可法》的要求制定与之适应的法规，包括建设规范条例、行政许可审批程序、许可要求和违反建设条例的行政处罚，通过听证会、修复情况公开和公众监督来提高公众参与的积极性，形成以政府为管理主体、多方监督的管理制度。

（5）从环境规划角度：涉及环境修复的地方立法必须以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》等法律和国务院行政规章为立法依据，综合考虑地方现实条件和未来发展，按照规定的程序进行，所制定的地方法规要以生态修复为核心进行统筹规划，制定生态修复的目标、措施和责任落实。

2．茂名市环境立法的实践

茂名市露天矿项目已经着手建设，并已经出台相关的立法草案。

由于之前露天矿周边几个村群众饮用、农田灌溉无水可用，道路毁坏严重，环境极其恶劣，当地群众多次上访——茂南区70%的群体上访事件都与此有关，通过地方环境立法解决这一问题迫在眉睫。茂名市拥有地方立法权的时间较短，地方立法经验虽然不足，但在环境立法中已把将人民群众的利益摆在立法首位的理念贯穿于整个立法过程。

从目前露天矿规划情况来看，在建的环矿坑公路和露天矿博物馆，经费来自市政府财政拨款，但缺乏可靠的后期财政跟进。环境基金在我国的可行性较低，通过公私协作和跨界合作融通资金是一个具有可行性的办法。现露天矿由茂名市高新工业区管理，该区以工业型企业为主分布着众多企业，高新工业区管理部门应与所在地企业合作实现互利共赢。露天矿的土地产权稳定，权属清晰，政府既是土地产权所有者，又是生态修复的责任主体，政府应与集体用地方进行合作，开展景观建设、植树造林，既能够达到生态修复的目的，又能获得一定的经济效益。政府主导的生态修复可以引入社会资本进入生态修复区，建立遗址公园、博物馆等公共设施，同时允许参与生态修复的社会主体或企业在园区内通过区域责任承包机制进行管辖。在选择社会资本时，政府应当注意产权的限制和禁止性规定，对不符合要求的社会资本，应禁止其获得产权；对符合要求的社会资本，也应对土地产权进行限制，避免政府与社会机构引起复杂的产权纠纷。

在生态修复责任的追究方面，地方立法按照权责一致的原则通过对不同社会主体的权利义务进行明晰划分。同时依照资金来源对公私合作、行政协议和跨界权责进行规范性立法，对生态修复的权利配置进行规范。在管理规范方面，需根据《行政许可法》和《行政审批法》的规范制定行政许可和审批程序，逐一审查其可靠性，提高公众的参与度。在环境规划方面，茂名市露天矿规划以《矿产资源法》《土地管理法》《水法》《城乡规划法》等法律法规为法律依据，以工业遗址特色为规划依托，以生态修复与保护为核心，以市场为导向，以社会效益为中心，坚持统筹发展、整体规划，突出重点，讲究特色，为露天矿区的环境修复和绿色发展提供了法律保障。

（二）生态修复与多重保护的整合性立法

新修订的《立法法》重点支持城乡建设管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法。而对于一座现代城市文明和生态文明相结合的城市来说，生态修复与城市建设管理、历史文化保护并不冲突，应该在生态文明视角下进行整合性立法。

对于茂名市来说，地方环境立法更应该综合考虑促进地方的可持续发展，实现露天矿的战略性保护。茂名市作为全国知名的石化型工业城市，正是在以石化型产业为主导产业的历史阶段造就了诸如露天矿这样的具有特殊意义的工业遗址。该市在拥有地方立法权后对露天矿进行地方立法规，可以有效促进矿区遗址的综合利用，加快城市的转型发展。据此可知，茂名市对露天矿的地方立法是生态文明视野下的整合性、精细化立法。

四、结语

茂名市露天矿见证了新中国矿业开采和茂名市城市诞生和发展的特殊历史，生态修复是露天矿土地复垦和生态再生的基本方法，在石化型城市建设中具有重要地位。通过地方精细化立法，制定科学可行的政策性措施和保障性法律制度，该市能够更好地促进露天矿的生态修复和保护，从而发挥其历史、教育、观赏、休闲等土地利用价值，为广大市民塑造历史遗产和生态景观，并为茂名市未来的城市发展创造经济、文化和生态效益[7]。

[1]王家臣，孙书伟．露天矿边坡工程[M]．北京：科学出版社，2016：1．

[2]涂宁宁，刘洋，金仁和．茂名市油页岩露天矿开采引发的主要生态环境问题研究[J]．广东化工，2011（7）：86-87．

[3]茂名市规划设计研究院．茂名露天矿生态修复保护区总体规划（2016-2030）[Z]．2016．

[4]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N]．人民日报，2015-05-06(01）．

[5]柯泉．历史性矿区生态修复与工业遗产保护地方立法研究：基于茂名市露天矿的实践调研[J]．法制与社会，2017（07）：185-186．

[6]黄帆．地方立法权下放之科学立法问题审视[J]．法制博览，2017（1）．186-187．

[7]杨曦．工业遗产保护视角下的矿区价值及开发利用：以广东茂名市露天矿生态公园规划为例[J]．环境保护，2017，45（9）：78-80．