安徽省水泥用灰岩矿管理现状、存在问题及措施建议

钱存超，马连新，马良，安永梅，王绍祥

（1.安徽省公益性地质调查管理中心, 安徽合肥 230091；2.安徽省地质测绘技术院， 安徽合肥 230022）

0 引言

为做好矿业权管理技术支撑、加强矿业权审批的事中事后监管，及时掌握矿产资源勘查开采动态形势、完善相关矿业权管理制度提供素材依据，国土资源部以安徽省为试点，选择以水泥用灰岩作为低风险矿种的代表，开展了水泥用灰岩矿勘查开采情况的调研和监测工作。

1 安徽省水泥用灰岩矿资源概况

我省广泛分布自寒武纪至三叠纪的碳酸盐沉积岩，特别是长江中下游地区，大量出露沿江褶断带南陵湖组、栖霞组、船山组和红花园组等灰岩地层，经勘查工作后发现可作为水泥用灰岩，且矿床规模多为大型、超大型，有的接近20×108t。

水泥用灰岩是安徽省优势矿种，在全国29个水泥用灰岩矿产资源储量的省份中排名第1。根据2015年安徽省矿产资源储量表，截止到2015年底，累计提交152处水泥用灰岩矿产地，累计查明了水泥用灰岩矿矿石量139.6×108t（不含334类资源量41.9×108t），保有水泥用灰岩矿矿石量122.1×108t（不含334类资源量41.9×108t）；截止到2015年底，仅设置了69宗采矿权（共保有333类以上资源量44.56×108t），我省还有77.5×108t（占全省的63.5%）的水泥用灰岩资源还处于未开发状态。

截止到2015年底，安徽省共有水泥用灰岩矿探矿权11宗，主要分布在芜湖昌、铜陵、巢湖、青阳县和宣城等地；全省已设置水泥用灰岩矿采矿权69宗，主要分布在芜湖、铜陵、巢湖、池州、宣城和怀宁等地。

根据2015年矿产资源开发利用统计数据， 2015年全国共有水泥用灰岩矿山2739家[1]，矿山从业人数为84291人，年产矿石量12.12×108t，矿山工业总产值为868.04×108元，利润总额为57.07×108元；我省共有水泥用灰岩矿山69家（其中大型39家、中型17家和小型13家），矿山从业人数为6792人，年产矿石量1.73×108t，矿山工业总产值为199.07×108元，利润总额为20.22×108元，分别占全国水泥用灰岩的矿山总数的2.51%、矿山从业人数的8.06%、年产矿石量14.27%，矿山工业总产值为22.93%，利润总额为35.43%。

安徽省毗邻江浙沪，凭借长江黄金水道，交通便捷，长江沿岸地区已形成以宣城海螺、芜湖海螺、巢湖海螺、铜陵海螺、安庆海螺、池州海螺和怀宁上峰、广德南方等水泥企业为龙头的水泥产业链。

2 存在主要问题

2.1 顶板、夹石的综合利用的问题

2013年以来，安徽省特别是沿江地区建筑石料疯涨，一度出现建筑石料的利润空间远大于水泥灰岩的利润空间，出现了水泥灰岩矿山利用水泥灰岩破碎系统或者单设破碎设置，将顶板和夹石等加工生产建筑石料。矿政管理部门，基于矿山证载开采矿种为水泥用灰岩的原因，对水泥用灰岩矿山销售建筑石料的行为，提出给予停产、征收价款等要求。如怀宁上峰水泥公司所有的怀宁县扁担山水泥用石灰岩矿山，由于采矿权范围内存在17条煌斑岩带（约有4500×104t矿石量），注册了全资子公司，开采加工建筑石料。因当地建筑石料矿山举报，目前省厅已要求上峰水泥公司停产建筑石料，待储量报告、价款评估和办理采矿权变更后方可生产销售。

2.2 界内开采导致存在高陡边坡的安全隐患

矿区范围早期划定的局限性，加上采矿权范围直线相连和山体的随意性，导致部分石灰石矿山范围未能包含整个山体，部分石灰石矿山开采终了时会出现残留零星矿体或高边坡，影响矿产资源整体开发利用与矿山安全。如广德县赵山石灰石矿，由于发证初期300m安全区域范围内的搬迁问题没有及时得到解决，致使采矿权范围外余留了部分资源，导致目前开采出现了高陡边坡存在安全隐患。

2.3 越界开采问题

由于矿区范围主要依据资源储量分布范围划定，导致开采过程中，有意或者无意的开采到采矿权范围之外，或者应安监部门要求，对高陡边坡进行削坡而导致越界开采活动发生，时常发生。如怀宁县马子山水泥用灰岩矿，采矿权范围根据一般工业指标圈定的矿产地范围划定的，在采矿权南部存在高陡边坡，因采矿权边界上开采活动，每年被卫片执法确定为疑似图斑，需要现场勘测界定。

2.4 新增资源的出让方式问题

矿区范围的早期的划定是根据一般工业指标、当时的生产工艺、开采方式等多种因素来确定的，但随着生产工艺的提升，原来的低于一般工业指标的石灰岩可以搭配高质量的石灰岩混合使用，原来的废石废土现在可以作为水泥配料使用，如海螺集团所有矿山均实现“零排废”，为延长矿山服务年限，便于矿山自上而下的整体开采综合利用，海螺集团申请扩大采矿权范围，以协议方式出让周边可综合利用的资源，但协议出让又受《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》[2]的限制。

2.5 市县财政出资低风险探矿权勘查阶段问题

《国土资源部办公厅关于市县地方财政开展低风险勘查有关事项的复函》[3]规定，“市县地方财政可以出资勘查煤炭以外其他低风险矿种，但勘查程度仅限于预查和必要的普查”，因预查普查提交的资源量级别较低，提交的资源量级别多为333+334（小部分的为333类，大部分的为334），达不到转采的勘查程度，只能按探矿权出让，在一定程度上限制了地方（市、县级）财政从事矿产勘查工作的积极性。

2.6 取得采矿许可证后无法顺利进行矿山基建投产的问题

部分公开出让的采矿权，在采矿权许可证后，由于征地赔偿等原因，多年无法完成基建投入生产。如怀宁县招商引资的上峰水泥公司的怀宁县龙井白色水泥石灰岩矿、怀宁县月形山水泥石灰岩矿等矿山均为2008年发证的，到目前还未生产。

3 对策和建议

（1）新立水泥用灰岩矿山等露天开采的非金属矿山，应做到整个山体出让、综合利用。在一般工业指标圈定矿体的基础上，结合山体走势按照整体出让的原则划定矿区范围，要求从山顶开始自上而下的开采，最低可采标高一般不低于矿区附近的最低地平面标高；出让范围内矿产资源应整体评价，并按照水泥用灰岩矿的一般工业指标分别估算水泥用灰岩矿石量、夹石和顶底板等。符合一般工业指标要求的矿产资源，根据相应的工业用途进行矿业权出让收益评估，在矿业权出让时按照出让时最终成交额收取出让收益；低于一般工业指标要求的矿产资源，建议也进行价款评估，但按照矿产资源法关于“综合开采、综合利用”的原则，为鼓励矿山开采低品位矿石和夹石、顶底板等矿产资源，在出让时不收取该部分价款，在销售过程中结合评估价款按照一定比例从价计征。

建议采矿权审批发证时开采矿种按照矿种大类登记，不再细化工业用途；建议在水泥用灰岩矿山新立出让时，做好水泥配料矿山的出让，如果条件允许可以捆绑整体出让。

（2）合理合法解决水泥用灰岩矿等露天开采的非金属矿山扩界问题。对于目前水泥用灰岩等露天矿山存在，因安全原因、圈定矿体、开拓工程等原因导致目前开采过程中存在资源浪费和安全隐患的，建议通过储量核实工作后，第一步采用矿区范围内空间上资源置换平面上资源，确保矿山在标高上整体的自上而下开采，从而可以解决高陡边坡等安全隐患。第二步，对整个山体剩余资源，按照省域范围内同一矿种基准价进行评估，协议出让；或者委托第三方对矿山范围内剩余储量和工矿设置进行评估，纳入整个山体进行公开出让，若原采矿权人未能竞得整体采矿权，竞得人应根据第三方的评估结果以及原采矿权范围内保有的资源储量，给予原采矿权人经济补偿。

（3）建议修改完善地方财政出资低风险勘查程度的规定。建议按照《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》[4]中，简单矿床划定矿区范围应达到详查并符合开采设计要求的勘查程度的要求，地方（市、县）财政出资低风险矿种勘查，勘查程度一般应达到详查，勘查完成后，应直接出让采矿权。建议国土资源部联合财政部门，出台关于市县全额出资低风险勘查的收益分成，建议取消或者降低国家和省级的分成比例，鼓励市县财政出资开展低风险勘查。

（4）建议制定新立水泥用灰岩矿等露天非金属矿山的“净采矿权”出让办法。净采矿权是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。推进净采矿权出让是体现采矿权交易公平的重要前提，是加强采矿权出让管理的必然要求，是维护矿产资源国家所有权和采矿权人合法权益的有效措施，是加强党风廉政建设的重要手段。

为积极推进“净采矿权”出让工作，应出台鼓励政策进一步明确采矿权出让所得向乡（镇、街道）、村（社区）和原住民的分配使用的比例，调动其工作积极性，为推进净采矿权出让提供保障。对于集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内，以露天开采方式为主矿产资源开发项目，应按照《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》［5］的规定，建立符合相关财务制度的收益分配方案。

（5）坚持市场对资源配置的决定性作用，应该允许水泥用灰岩矿山从事建筑石料的生产销售。根据市场对资源配置的决定性作用，基于当前安徽省对建筑石料需求旺盛，部分大型工程建设由于建筑石料缺乏的原因导致停产，而矿山企业水泥用灰岩生产能力饱和、存在去产能的任务，不能因为水泥用灰岩的出让价格低于当前建筑石料出让价格，以工业用途不同为理由，处罚矿业权人，压制采矿权人的生产积极性。建议发证时按大类设置矿种，不再细化到工业用途，激发矿业权的生产积极性，允许水泥用灰岩矿山在对资源完全有偿化处置后，发挥政府的宏观调控作用，允许矿山利用已有的生产设备，对顶板和夹石综合利用，生产建筑石料。

（6）实施第三方监理制度，强化开采活动的事中事后监管。根据《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》中对国土资源主管部门的抽查要求，由登记主管部门委托具备测绘、采矿设计等相应条件的监理单位，分季度对露天矿山矿区范围、储量动态变化、开采情况实施专业化监管，监理中发现的问题及时向登记主管部门报告并提交监理报告。第三方监理制度的实施，并结合矿产督察员巡视督查工作，将对于防止和及时发现矿山超层越界及不按开发利用方案开采等问题效果明显，有效缓解了基层国土资源执法监管技术力量薄弱的问题。