安徽省第三轮市、县级矿产资源总体规划编制中的问题及改进建议

马连新，余良范，曹亮，安永梅，裘琳，孟献真

（1安徽省公益性地质调查管理中心, 安徽合肥 230091；2安徽省地质测绘技术院， 安徽 合肥 230022）

0 引言

矿产资源规划是落实国家矿产资源战略、加强和改善矿产资源宏观管理的重要手段，是依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的主要依据。随着《国土资源部关于开展第三轮矿产资源规划编制工作的通知》（国土资发〔2014〕35号）的发布实施，开启了第三轮矿产资源总体规划工作的大幕。

1 编制情况

1.1 编制范围

根据我省各市县矿产资源的禀赋情况，在《安徽省第三轮矿产资源总体规划编制方案》［1］中，明确了需要编制规划的市县名单；除芜湖县由于行政区划调整，经批准取消编制任务，其他的16个省管市、2个直管县和56个市管县均按要求编制第三轮矿产资源总体规划(表1)。

1.2 承编单位情况

本轮编制规划的74个市（县、区）中，大专院校承担了5个（1个省管市、4个市管县），民营地勘单位承担了8个（3个省管市、5个市管县），国有地勘单位承担了61个（12个省管市、2个省直管县和47个市管县）。

1.3 编制内容

根据国土资源部下发的《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》和《市县级矿产资源总体规划参考提纲》，各市县矿产资源总体规划中，分别提出了各自辖区内矿产资源管理的规划指标及管控措施。由于县级矿产资源规划不能涉及全省所有矿山，所以本文仅对省管市、省直管县的编制内容进行论述。

1.3.1 矿产开发与资源产业布局

我省的16个市和2个直管县规划中，共设置了重点调查评价区75个、重点勘查区82个、限制勘查区36个；设置了重点矿区87个、限制开采区区41个、禁止开采区65个和纳入保护区名录管理的区域379个（表2）。

表1 编制第三轮规划的市县Table 1 Cities and counties making the third-round planning

表2 各市县各类规划区设置情况表Table 2 Setting of various planning areas in each city and county

图1 各市县砂石土各类规划区设置情况Fig.1 Layout of various sand and gravel borrow areas in each city and county

1.3.2 砂石黏土/小型非金属矿产资源开发管理

为加强市县级规划的可操作性和针对性，与二轮规划相比，本轮规划在市县级规划中增加了砂石黏土/小型非金属矿产资源开发管理的章节，这样就能更加科学合理的制定砂石黏土的开采总量指标和调控砂石黏土的矿业权数量。除淮北、阜阳和亳州未设置砂石黏土的允许开采区外，剩下的13个市和2个直管县规划中，共设置了砂石黏土开采区108个，其中砂石黏土集中开采区46个、允许开采区37个、备选开采区25个（图1）。

1.3.3 矿山地质环境保护与治理

我省的16个市和2个直管县规划中，共设置了矿山地质环境重点治理恢复区110个、矿山地质环境重点治理项目308个、矿山地质环境恢复治理面积21220.09hm2、矿山土地复垦面积16310.73hm2、历史遗留矿山恢复治理面积7744.51hm2（表3）。

1.3.4 绿色矿山建设

绿色矿山建设，是中央关于生态文明建设在矿产资源管理的重要举措和管控发展方向，我省的16个市和2个直管县规划中，绿色矿山比例在20%～80%之间不等，计划建成绿色矿山410个， 占全省规划期末矿山总数的28.22%（图2）。

1.3.5 矿业权设置区划

由于探矿权是部省两级发展，市县矿产资源规划中为落实省级规划的探矿权设置区划，共落实上级规划设置的探矿权新立、探矿权调整、探矿权整合共计401宗；而采矿权是部省市县四级发证，市县矿产资源规划在落实省级规划在辖区内采矿权设置区划的同时，根据矿政管理的要求，设置部分市县两级发证权限的砂石黏土和小型非金属矿山，我省的16个市和2个直管县规划中，共设置了采矿权新立（含探转）、采矿权调整、采矿权整合共计686个，规划期末矿山总数为1453家（图3）。

表3 各市县矿山地质环境恢复治理目标Table 3 Objectives of mine geo-environment restoration and management of each city and county

图2 各市县绿色矿山建设目标Fig.2 Green mine construction targets in each city and county

图3 各市县矿业权区划设置目标图Fig.3 Target map for mineral right zoning in each city and county

2 审查情况

2.1 审查流程

我省的本轮矿产资源总体规划审查，采用省市两级审查：省厅负责对市级和直管县级规划进行审查，市级负责对县级规划进行审查［2］。其中省级审查分为技术预审和行政审批两个环节，具体流程详见图4。

2.2 审查结果

图4 规划审查流程图Fig.4 Flow chart of planning review

市级和直管县级矿产资源总体规划预审，采用会议审查+专家负责制方式进行，专家组成员包含规划、矿管、地质、水工环和数据库等专业专家，专家在提前审阅规划材料的基础上，根据审查范围分别进行专家打分，确定规划编制质量。本轮16个市及2个直管县矿产资源规划编制质量一般，专家组评分均未达到优秀级别，除2个及格外，其他均为良好等级。

3 存在问题

（1）编制费用整体偏低。本轮矿产资源总体规划的承编单位，均是通过招标方式确定的，通常都是采取最低价中标（市级规划在18～65万元不等，县级规划一般在20万元左右），最终导致成交价格价远远低于项目预算；而且从经济的角度考虑，编制费用偏低，在一定程度上影响了规划的编制质量。

（2）规划编制审查时间跨度太大。本轮规划在2014年开始启动，2015年底市级规划才进入招投标程序确定承编单位，编制以及审批时间跨度较大，而且规划编制审查时间正好赶上我国矿政管理政策调整的关键时期，期间与规划编制和实施相关的规定和要求也发生了很大的变化，如自然保护区内矿业权清理、生态保护红线划定、矿山地质环境治理恢复基金制度、矿业权人勘查开采信息公示制度等，导致规划在编制和审查过程中，一直在按照新的矿政管理政策措施进行修改和调整。

（3）市级规划定位不清、管控作用不强。由于《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》［3］规定的市级与县级规划提纲相同，而市级发证权限有限，导致市、县两级规划内容上存在很大程度的雷同。如我省两淮煤炭国家规划范围内的亳州、阜阳两市，矿产资源虽然丰富，但是煤矿基本上为部省两级发证，而县级发证权限的砂石土资源贫瘠，所以规划内容几乎都是落实上级规划，本次规划设置内容很少，导致市级规划定位不清，作用不强。

（4）上级规划约束性指标的分解落实不到位。根据《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》，将矿山数量、历史遗留矿山地质环境治理面积、矿区土地复垦面积等列为约束性指标；鉴于我省的矿业情况，省规划又将矿山数量、大中型矿山比例和主要矿种矿山三率达标率定位约束性指标，按照上级规划的约束性指标在下级规划中也必须是约束性指标的要求，我省的市、县两级规划中约束性指标至少有6个，目前省级规划的约束性指标，在市级规划中基本分解落实到位，但是部分市级规划的约束性指标，在县级规划中未能完全分解落实到位。

4 措施及建议

（1）进一步提高矿产资源规划的作用和地位。首先要提高矿产资源规划的法律地位，加强矿产资源勘查开发的统一规划和集中统一管理；着力加强矿产资源勘查开发的宏观管理，对不符合矿产资源规划的勘查开采活动一律不得批准；其次是加强领导责任，强调矿产资源总体规划不是部门规划，而是国家规划体系的重要组成部分，是地方政府组织编制、发布和实施的综合性规划，将规划实施作为地方政府业绩考核的重要依据；再次是保障经费投入责任，各级国土资源主管部门应当将规划编制、管理和监督经费纳入年度预算，在项目招投标时应采取合理低价中标法，取消单纯的最低价中标制度和做法；最后是加强组织实施责任，规划一经批准必须严格执行，各级国土资源主管部门应当按要求从建立规划年度实施制度、监督检查、矿业权规划审查、规划评估和调整等四个方面加强制度建设，促进规划实施。

（2）进一步提高规划的科学性和时效性。首先加强规划编制、审查工作的技术指导，省厅应成立技术指导组，明确专人开展专项工作，提高规划编制的科学性和编制质量；其次是对市县级规划管理人员开展相关培训，熟悉掌握规划的编制过程，特别应重视征求意见环节，应充分征求下级政府、同级相关部门、矿政管理相对人等；再次是简化规划的审批程序，按照简政放权的要求，进一步简化审批流程，加快审批进度；最后应加强合同管理，配合和督促承编单位，按期提交规划成果。

（3）进一步明确市、县级矿产资源规划的功能定位。建议根据市、县两级的矿政管理权限和职能定位，分别提出市、县两级矿产资源规划提纲和要求：市级规划重点在于宏观管理、总量调控，比如对于县级发证的砂石黏土矿，在市级规划中划定砂石黏土的集中/允许/备选开采区和开采总量指标；县级规划应在落实上级规划在辖区内矿产资源勘查开采工作部署外，还应侧重于县级发证权限的砂石土的采矿权设置区划，达到避免市县两级规划上下一般粗的问题。另外对于矿产资源不丰富的县区，本轮规划不再编制实施方案，而是作为市级规划中的一个章节，建议纳入编制说明或者专题报告中，从而不影响市级文本框架。

（4） 严格执行矿产资源规划实施制度。按照《矿产资源规划编制实施办法》[4]，建立规划实施目标责任制，按照管理职责将规划目标任务进行分解落实，明确责任分工和考核指标，并建议纳入地方政府年度目标管理和考核体系。各级国土资源主管部门在日常矿业权审批登记时，应首先查询是否符合各级矿产资源总体规划；在矿产资源规划基期的中期和届满时，应开展规划实施情况，尤其是对约束性指标的完成情况进行评估，其中中期评估发现存在符合调整规划的情形，应及时申请对规划进行调整。