县级区域PPP项目实施过程中的问题分析及对策

华 赟 （宁国市审计局，安徽 宁国 242300）

1 引言

国民经济不断发展，我国的城镇化率也不断提高。对于城镇化带来的大量公共基础设施需求，财政资金及政府投资相对不足，而PPP模式较好的解决了这个问题。随着国家在传统基础设施和公共服务领域大力推广和运用PPP模式，各地县级区域也抓住机遇，推出大量PPP项目并逐渐落地实施。

但是，县级区域在项目建设、管理、监督等方面的总体水平尚不能满足PPP项目实际需求，项目建设过程中存在一些苗头性问题，必须警惕。

2 县级区域PPP项目实施中存在的突出问题

2.1 合同管理方面

合同协议关键条款的缺失和不合理，成为后续潜在的矛盾爆发点，并给项目带来一定的超支风险。

2.1.1 计价依据及取费标准不一致

一方面各PPP项目横向对比，取费标准不一致，有失公平；另一方面部分PPP项目中社会资本方同实施机构签订的PPP合作协议（简称合作协议）与项目公司同施工单位签订的承包合同（简称施工总承包合同）计价标准不一致，给后续结算带来争议。

2.1.2 奖励条款不符合相关文件要求

关于创杯奖励的标准，安徽省住建厅分别于2010年10月印发《建标（2010）193号》文件、2013年9月印发《建质（2013）141号》文件，已明确奖励标准。部分PPP项目在合同中设置了创杯奖励条款，但普遍存在两个问题：一是未在招标文件中载明奖励内容，二是约定的奖励条款超出文件标准。

2.1.3 资金支付条款存在超支风险

一方面，部分PPP项目合作协议约定按照主体结构形象进度支付进度款，但约定的支付进度明显超出工程实际完成投资额；另一方面，部分PPP项目施工合同中约定“发包人按计价款全额支付给承包人”，支付比例过高，存在较高的超支风险。

2.1.4 建设单位管理费的使用范围及标准不明确

PPP项目中，社会资本方派驻项目公司的人员工资待遇、差旅费用、保险等均从建设单位管理费中支取，但部分合作协议中未对建设单位管理费的使用范围及标准作出明确约定，成为项目总投资增加的因素之一。

2.2 关键环节管理方面

社会投资人从自身利益出发，往往倾向于提高建设标准、抬高总投资，而较少考虑建设成本和资金使用效率；同时，实施机构未能对项目建设的关键环节进行有效把控，已然造成工程建设成本增加，给项目带来了严重的超概算风险。

2.2.1 建设标准随意提高，资金使用效益堪忧

部分PPP项目招标时工程项目只有规划方案及概算，尚未有施工图纸及预算，因此PPP招标时要求社会资本方与勘查设计单位组成联合体，或由实施机构在招标结束后将设计任务移交给项目公司管理。因工期紧张，PPP项目成为违背工程建设程序的“边勘测、边设计、边施工”的“三边工程”，为后续抬高建设标准敞开了大门。此时，若实施机构代表无法坚定立场并有效控制，提高建设标准将成为造价增加的最主要因素，部分项目最终造价可超出概算价的50%。

2.2.2 图纸、清单迟迟未出，规避变更签证审批程序

部分县区已出台《PPP项目工程变更管理办法》，其中对设计变更及工程签证设置了相关审批程序，但各项目公司常常以图纸未经审查、清单控制价尚未编制完毕为由拒绝提供正式施工图纸及清单控制价，规避变更审批程序。究其原因，一方面担心变更审批影响进度，另一方面为边设计边施工留下借口，可以随意的对施工图纸、方案和造价进行调整，从而导致项目实施机构无法对工程造价进行有效监管，大大提高了突破概算的风险。

2.2.3 关键材料和设备采购成本不可控

建设项目中的材料品牌多且杂，特殊材料及设备专业性强，质量及价格的差异较大，历来是成本控制的关键环节，不有效控制，往往造成建设资金的浪费。对于这些关键材料设备的质量价格认定机制，PPP项目合作协议中均未做明确说明，已经成为部分项目争论的焦点。

2.2.4 资金管理不到位，工程价款超支风险大

在投资人同时承担工程施工的情况下，工程价款超支风险最大。社会资本为了追求利益的最大化，会通过超比例支取预付款、虚构项目建设成本等方式，套取项目建设资金，通过工程价款结算提前、超额收回收益，同时为提高收费价格和多占经营资源提供理由，项目运营期再通过申请政府补贴、提高收费价格等方式获取超额收益，最终导致国有资产流失浪费、公众利益受损。

2.3 跟踪审计整改方面

近年来，在政府投资建设项目中，各方对于跟踪审计有着一套相对成熟的理解，协调沟通渠道相对比较畅通。但PPP模式的出现一方面改变了项目建设程序，另一方面社会资本的进入增加了项目建设管理的复杂程度。各方都有自己的利益出发点，加剧了PPP项目跟踪审计中的协调沟通难度。社会投资人没有借助自身大型企业的平台，发挥其在设计、施工、安装等环节的优势而达到为工程的建设和使用增值的目的，反而在观念上和施工方一样，片面的追求利益最大化，导致对跟踪审计单位的抵触情绪，对现场的管理问题视而不见，对发现的问题整改热情不高。

3 根本原因分析

3.1 前期工作不够细致

工程建设项目的选址、可研、设计、预算、招投标及合同拟定等建设项目前期准备工作对后期建设质量、进度及建设成本有着决定性的影响，前期准备不足是导致项目实施过程中矛盾与问题的首要原因。如项目选址调整造成造价超比例增加，设计及预算导致建设标准及工程造价的不可控，合同条款的缺失和不一致导致后续矛盾。

3.2 专业人才欠缺

PPP项目中实施机构代表往往是项目公司的董事长，是项目的第一责任人，负责整个项目从筹备、建设到竣工、调试、投入使用的协调与管理，直接决定着项目建设的效率和效果。而县级区域实施机构人员配备不足，缺乏专业人员，在一些关键技术问题上处理不力、不及时，有时只能听从或受制于社会资本方。

3.3 组织管理体系不协调

现有PPP项目公司实际运行中，董事会大多数职数由社会资本方担任。实施机构只派一名代表担任董事长或总经理，作为项目公司仅有的实施机构代表，需要直接参与到与政府相关部门的协调中，很难有空余时间对项目公司进行全面细致的管理；同时，社会投资方和实施机构代表因立场不同，在项目公司的日常管理中经常会遇到各种问题，在遇到部分专业性较强的矛盾和问题时，实施机构代表未能获得专业的咨询和实施机构的充分支持；实施机构代表虽担任项目公司主要负责人，客观上承担较大的责任和风险，但在重大问题的决策上仍要向部门领导汇报，个人待遇亦不变，导致部分人员主观上产生畏难和退缩，不参与项目公司的决策管理，对重大事项不评价、不表态，对不符合相关规定的财务支出及偏离实际需求的变更不使用“一票否决权”。

3.4 项目公司内控制度不健全

部分项目公司未按要求建立内控制度，公司日常运营无章可循，完全由社会资本方进行随意管理；部分项目公司虽建立了内控制度，但内控制度不完善，未有实施机构代表的审核确认程序，内控制度形同虚设。

4 县级区域PPP项目实施的对策

4.1 改进组织和管理体系

4.1.1 组建专业咨询团队

PPP模式的实施是一个理论性与实践性都很强的过程,县级区域缺乏相应的经济、法律、财务、商务、合同管理和规划设计、工程建设等方面的专业技术人才，相关部门应创新人才政策，从县域内外调剂和引进专业知识扎实且实践经验丰富的人员，组建专业咨询团队服务PPP项目建设。同时，相关部门应各司其职，尽快对实施机构派驻项目公司的代表进行公司管理、法律、财务、工程建设等方面的系统培训。

4.1.2 改进组织与管理体系

实施机构、项目公司、社会资本方应当根据PPP模式的特点进一步改进其组织与管理体系，促进三方形成有机协调的组织与管理系统。政府部门作为PPP项目监管机构，应当进一步理清监管职能，明确监管范围、内容及方式，完善PPP监管体系。将项目的质量、安全、成本等纳入对项目实施机构的考核范围，同时，应给予实施机构代表足够的专业咨询和充分支持。

4.1.3 及时建立并实施各项内控制度

项目公司作为PPP建设项目的管理和执行机构，应当进一步完善公司治理结构，按照PPP建设项目的特点建立项目公司重大事项决策机制，实现各方权利的制衡，做到共同发展、相互监督；建立符合PPP项目发展的现代企业制度，设置符合PPP项目的财务支出、工程变更管理、招投标管理、合同管理等关键内控制度。

4.2 强化实施机构对关键环节的掌控

4.2.1 优化项目设计及实施方案

设计及实施方案是否先进、合理，不仅直接关系到施工质量和应用效果，也直接影响项目的建设成本。在工程实施过程中，实施机构应要求总承包商提前提供施工设计和工作方案，组织内外部专家对关键环节进行技术、经济等要素的评审，努力优化施工方案，从而达到控制工程成本、获取更高经济效益的目的。

4.2.2 加强工程主要设备材料的监督

实施机构对工程的主要材料和核心部件要加强控制，创新询价方式并坚持参与工程主要材料的采购管理，严格保证主要材料的质量标准和价格核定。在确保满足工程对主要材料的功能、性能需求的基础上，尽可能采购性价比高的材料。

4.2.3 严格控制变更签证

首先要做到事前把关，主动监控，严格审核工程设计变更，减少不必要的工程费用支出，避免投资失控；其次要严格现场签证管理，做到“随做随签”，签证还必须达到量化要求，工程签证单上的每一个字、每一个数字都必须清晰。

4.3 完善合同协议，签订补充合同

在兼顾实施机构与社会资本方的风险收益并考虑各PPP项目的政策公平前提下，组织各专业人员对PPP项目的合同的条款进行审查，对中标后谈判协商确定的关键条款提出统一的调整建议，由PPP办公室牵头与社会资本方协调签订补充协议。