农村建设用地复垦问题及对策研究——以重庆市璧山区为例

余海清

(重庆市璧山区大路国土资源管理所，重庆 402760)

农村建设用地复垦，是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用、效益不高或废(放)弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为[1]。开展农村建设用地复垦工作，是改善农业基础设施和生产条件，发展粮食生产的一项重要举措；是实现农业增效、农民增收、建设社会主义新农村的重要基础；是缓解用地指标不足、破解城乡建设用地“瓶颈”的重要途径；是确保耕地“占补平衡”的重要手段[2-3]；也是增加群众财产性收入，助推农户增收的重要手段。

重庆市璧山区对耕地保护工作高度重视，为了增加有效的耕地面积，狠抓土地整治工作，而农村建设用地复垦在现阶段的土地整治工作中占有很大比重。自开展农村建设用地复垦工作以来，农村建设用地复垦工作取得了巨大的成绩，但同时因为资金量大、涉及面广、牵涉事项多等原因使农村建设用地复垦工作面临着许多不容忽视的问题。 笔者从农村建设用地复垦相关工作中厘清并总结出典型问题，提出相应的对策建议，旨在促进我区农村建设用地复垦工作的持续、快速、科学发展。

1 研究区概况

璧山区位于重庆市以西，东西宽15.5 km，南北长66.5 km，区域面积915 km2。东邻沙坪坝区、九龙坡区，南界江津区，西连铜梁区、永川区，北接合川区、北碚区。璧山地处重庆西大门，是川东、川北、渝西各县市到重庆的交通要道。璧山区经济发展较快，国土资源相对匮乏。因此开展农村建设用地复垦，将分散的农村居民住宅进行拆并，合理引导农村居民向居民点或城镇集中，形成一定规模的中心村，有利于推进城镇化进程，优化城乡用地结构和布局；有利于统筹城乡发展，推动新农村建设；有利于优化土地利用结构，提高土地利用集约度；有利于促进农业稳定发展，农民持续增收，推进城乡统筹协调发展。

2 璧山区农村建设用地复垦存在的主要问题

2.1认识上有偏差，复垦积极性不高部分镇(街)党委、政府对复垦的意义及其重要性认识不到位，并没有认真贯彻执行农村建设用地复垦工作，造成工作开展缓慢。再者，近几年来，由于农村主要劳动力外出经商、打工越来越多，村内剩余的劳动力越来越少，农民投工投劳的积极性越来越低。新立项的复垦项目立地条件逐渐降低，投资成本越来越大，镇(街)政府建设用地复垦畏难情绪也逐渐明显，积极性受到影响。

2.2附属用地面积的认定有异议由于在具体实施过程中，操作人员对“附属用地”这一概念理解不够透彻，形成了全区范围内对附属用地面积的用地标准把握不一致，部分乡镇在认定农户附属设施用地面积时，把片块内所有面积分配给各复垦农户，给全县复垦工作带来的负面影响。部分乡镇在认定农户附属设施用地面积时，完全凭私人感情，将关系较好的农户附属设施用地面积分配过大，把部分属于集体的土地划归私人；而对关系疏远的复垦农户则是能少尽少，甚至把属于复垦农户的部分附属用地划归其他，严重损害了复垦农户的利益，同时也极大地打击了复垦农户的积极性，造成了部分复垦农户上访，在一定层面上阻碍了农村建设用地复垦工作的开展。

2.3复垦项目施工质量不尽人意复垦项目实施时由于监管措施不到位，修建的农耕道路、排灌土沟质量不尽人意，长年累月后容易产生坍塌、冲毁。主要原因有：一是项目从申报到入库备案实施，历经周期长，一般需要1年或者更久，在此过程中由于物价原因、政策变化等造成施工时存在问题，比如工程预算与施工时期的物价不一致，出现施工资金不足，影响工程质量[4]；二是监理单位不作为，难以全程监督施工。由于监理工作得不到应有的重视，造成监理单位形同虚设，没有对施工进行有效的监督，工程质量和进度很难得到保证[5]。三是测绘审查重视内业，轻视外业。原则上应该是内业审查和外业抽查相结合，但是由于审查单位任务重、时间紧、人手少等原因，造成外业抽查比例不高。

2.4复垦中的拆旧建新问题农户房屋拆除后，要保障其最基本的居住条件，建新不可避免，在现实问题中，很多复垦农户往往在复垦实施前一段时间就进行建新，在建新的过程中既不按照相关程序办理，不严格执行建新的要求，同时，乡镇(街道)在建新的监管中没有切实到位，造成了部分的复垦农户在复垦前违规建房。

2.5复垦土地后期管护利用不到位实施农村建设用地复垦的房屋多在偏远的山区，大多数地方交通不便；多数村组在复垦后整村、整组都全部参加复垦，复垦后基本造成无人居住地区，复垦出来的土地离人家居住地区多半比较遥远，农民要种植复垦后的土地大部分地区需步行30 min以上，很少有人愿意去耕种。部分立地条件差的复垦点土层厚度不达标，土壤耕作能力差等[5]。由于后期管护工作不到位，导致整理好的耕地质量下降，甚至出现抛荒现象。主要原因：一是主体不明确。建设用地复垦后期管理到底归谁管理，没有一个上下统一确定的主体。二是经费无来源。后期管护工作需要大量的资金，按现在县、乡(镇)和村级的微薄财力，难以满足对设施管护的需要。三是管理不统一。如何进行有效管理，对种植农作物如何进行引导，没有统一的模式和方法，难以保证项目工程的正常运转和效益的长久发挥。

2.6村集体经济组织的监管水平不高农户认定的四至范围以外的村集体便道、无主地等地块属村集体经济组织所有，一个村民小组中的村集体经济组织所得款项数额较大，通常达几十万，对该部分款项的控制，没有严格的管控办法，村集体在使用该部分款项时往往随心所欲，造成村干部说了算，想修什么工程修什么工程，且工程质量不能得到有效的保障，村集体经济所属款项没有真正发挥到服务农村发展的作用。

3 对策与建议

农村建设用地复垦的直接对象为复垦农户，要快速推动该项工作的关键在于复垦农户的参与度，其根本原因在于利益驱动，能确保复垦农户的利益，复垦工作的推动将更加容易。如何在确保复垦农户利益的同时确保村集体经济组织的利益，如何确保复垦后的土地能够得到高效的利用，如何激发农户参与复垦工作的积极性。

3.1政府推动，加强宣传，市场运作一是要充分发挥政府的引导推动作用，各相关部门和镇(街)要研究完善政策措施和工作方案，进一步健全工作机构，加强指导监督，将建设用地复垦工作列入耕地保护目标管理责任制的内容，提高镇(街)政府的责任意识。

二是要加大宣传教育力度，通过电视、报纸、墙报等宣传媒介，积极向广大农民宣传建设用地复垦工作的有关政策规定和建设用地复垦的意义，宣传土地整理先进典型项目获得的良好社会效益和经济效益，使农村干部群众统一思想、坚定信心，提高对建设用地复垦工作重要性的认识和参与项目建设管理积极性，为开展复垦工作奠定良好的思想基础[6]。

三是要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，大力推进多元化投资主体参与集体建设用地复垦，逐步建立政府、农民和投资者的利益平衡机制，充分调动各方面的积极性，切实加快集体建设用地复垦工作[7]。

3.2“一个标准”抓好附属用地面积认定附属设施用地面积的认定要统一标准，严格按照附属设施用地面积认定的条件进行认定，特别是属于农户所有的附属设施用地面积不得划归村集体经济组织所有，只有在保障复垦农户的利益基础上，复垦工作的开展才能得以顺利推进。但同时对无主地、村集体便道、园地等地块又要严格把关，杜绝村集体经济外流。在认定的过程中特别是要讲究实事求是，要让认定出的面积被复垦农户认可、广大群众无意见、村集体经济组织不受损害、全区认定标准一致。

3.3多方联合监督，切实提高施工质量一是区国土局及土地整治中心组织农业、水利等专家组成农村建设用地复垦领导小组，负责协调镇(街)、复垦方案编制单位和审查单位，进行必要的业务指导和项目施工巡查；项目所在地镇(街)政府在项目工程发包时，要提高项目施工质量要求，加强项目日常监督管理，并指定专人进驻项目工程施工现场，加强对工程监理单位和工程建设的监督。

二是监理单位要严格执行“初检、复检、终检”的三检制。即单项施工负责人初检，质检工程师复检，复检不合格就立即进行返工，复检合格后报项目技术负责人终检，终检合格后再报请监理工程师审批。监理单位参与隐蔽工程、工程关键部位、分部工程、阶段工程以及单位工程的验收，不仅重视路沟坎等工程量，还要重视复垦后土地质量，如土壤厚度、土壤肥力等[8]。

三是充分发挥农民代表监理的作用。在工程施工期间，农民代表监理不仅可以对工程质量、进度进行监督，同时可以对监理单位进行监督，加强沟通交流，切实维护农民群众的合法权益。

3.4“两个捆绑”抓好拆旧建新农村建设用地复垦的终极目的是“统筹城乡发展”，通过实施农村建设用地复垦后，能有效地解决过去农户居住偏远、散乱、基础设施差的现状。在农村建设用地复垦后，部分复垦户通过在城镇购买住房改变了其生活环境，但部分没有进城镇的农户需要政府进一步对其进行扶持，改善生活环境。

一是农村建设用地复垦与农民新村建设捆绑实施。农民新村在配套设施中有其优越性，能在水、电、路、通讯等方面有所保障，能切实改善居住农户的条件。镇(街)政府在宣传发动复垦工作的同时要进一步宣传农民新村的优越性，鼓励有意愿复垦而又没在城镇购买房屋的农户在农民新村居住。同时，要严格控制复垦农户占用基本农田修建房屋，发现一起、制止一起，这样能在推进复垦工作的同时同步推进新农村建设工作。

二是农村建设用地复垦工作与高山移民捆绑实施。高山移民政策是国家对农村发展的又一重大扶持政策，在进行高山移民项目包装时，同步进行农村建设用地复垦项目包装，使两处资金能同时为当地农村发展服务。

3.5“三种形式”抓好土地后期利用复垦后的土地在利用中往往发挥不了他的最大效益，在土地利用方面可以实施3项措施确保土地利用。

一是强制种植。在复垦首次补偿款发放前每户扣除2 000 元用于作为复垦后土地利用信誉金，农户要对复垦土地进行精耕细作，按照农作物基本种植技术要求规范耕地，不得低于当地种植水平，复垦项目顺利通过市级验收后，镇(街)退还每户2 000 元复垦土地利用信誉金。

二是流转土地。复垦后的土地多为比较平整土地，而且很多地方整村复垦，复垦面积较宽，针对复垦面积宽的村组，可以通过土地流转的形式促进土地利用，一些不愿耕种的复垦的农户，村组可以流转给有意愿种植的农户进行种植，同时积极争取种粮相关补贴，促进复垦后土地利用。

三是与土地整治项目相结合。在农村建设用地复垦项目开展后，对有条件的地区可以安排土地开发整理项目或高标准基本农田项目，使复垦后的土地与其他农村土地整治项目连接成片，促进建设用地复垦土地利用。

3.6“四条措施”用好村集体经济组织农村建设用地复垦后，属于村集体经济组织的款项全部放在村集体账户中，通过几年的建设用地复垦工作的开展，村集体经济组织金额越来越多，在为促进农村发展上也起到了不可估量的作用，在村集体经济组织的使用中明确规定“村财乡管、报批使用”，但仅仅是“村财乡管、报批使用”是不够的，关键是村集体经济要落在实处，用到点上，真正能服务于农村的发展。

一是实行乡镇领导审批制。凡是要动用村集体经济组织中的款项，各村要经过严格的审批，要通过驻村干部、乡镇主要领导进行审批，逐级把关，分层负责。

二是实行村委监督制。村集体经济组织款项的使用要经过村委会的集体研究决定，避免形成一个人说了算，在报乡镇领导进行审批时，必须要有经过村委会讨论通过的会议记录等相关资料。

三是充分征求村民意见。村集体经济组织款项的使用多是用于农村基础设施方面的工程建设，在工程建设前要充分征求当地村民意见，对村民认为无太大必要的工程不进行修建，对村民急切希望修建的工程并有利于改善农村生产、生活条件的工程，要收集齐村民意愿方面的相关资料。

四是工程接受村民监督。工程的建设全过程要接受村民的监督，工程完工后必须有工程所在地5%以上村民签字认可，凡是无村民签字认可的工程，村干部不得动用村集体经济组织款项支付给工程施工方。

[1] 重庆市国土资源局.重庆市农村建设用地复垦项目管理规定(试行)[A].2009.

[2] 陈光银.西南丘陵地区农村居民点复垦设计探讨：以重庆市合川区为例[D].重庆：西南大学，2011.

[3] 焦为玲.农村居民点整理潜力研究：以枣阳市为例[D].武汉：华中农业大学，2009.

[4] 曾春新，耿彩英，吴涛.重庆市农村建设用地复垦实施中存在的问题及建议[J].中国农学通报，2013，29(11)：74-77.

[5] 方晓华.关于建设用地复垦工作的实践和探讨[J].科技信息，2011(7)：375.

[6] 刘云涛,田家华.农村土地复垦困境及解决路径：以河南息县为例[J].农村金融研究,2012(6)：54-57.

[7] 杨丽丽.农村土地复垦现状及发展对策[J].现代商贸工业,2011,23(5)：70-71.

[8] 张传华，张广纳，邓凌.农村建设用地复垦典型问题与对策研究：对重庆市县级农村建设用地复垦的调查研究[J].改革与战略，2012，28(12)：87-90，124.