盐改周年观察

郭芳

在激烈的混战中，盐业体制改革走过了第一年。

2016年5月，国务院印发的《盐业体制改革方案》（下称“《方案》”），开启了中国盐改大幕。《方案》的核心内容是：从2017年1月1日开始，取消食盐准运证，放开食盐生产批发区域限制，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。

沿袭千年的食盐专营制度就此改变。破除垄断之后，人们拥有了吃盐的多样选择权，而食盐生产者则获得了生产经营的自主权。

“沿着改革路径往前走，盐品质量得到提高，价格更加合理，原来由于政策形成的利益不平衡，也将达到一种新的平衡。这是改革的初衷。”某省盐务局局长接受《中国经济周刊》记者采访时说，原来利益大头都在盐业公司（即批发企业），利益格局被打破之后，在改革不彻底的情况下，既得利益者的阻挠无可避免。

于是，伴随着改革，一场混战也随之拉开。

混战：症结在于法规条文的修改未能与盐改方案同步

作为食盐定点生产企业，四川省自贡驰宇盐品公司（下称“驰宇盐品”）是这场改革的受益者。

“盐改之后，食盐定点生产企业可以直接进入流通领域跨区域经营，这是一个重大突破。”自贡市政协副主席杨玉康接受《中国经济周刊》记者采访时说。

原有专营制度之下，食盐生产企业的生产完全受制于食盐生产限额年度计划审批，生产多少吨完全取决于能够获得多少吨的计划指标。

驰宇盐品的产能在50万吨左右，“在盐改之前，要想饱和生产的可能性基本没有。”驰宇盐品董事长邹成华介绍，以2016年为例，他们得到的食用盐计划指标是5.5万吨。“大概也就够生产两三个月的量，其他时间基本在停产。越停产生产设备就越腐蚀得厉害，检修成本费用就越高。另一方面，企业人员也非常不稳定，因为大多数时间都在停工，他们只能拿到一点基本工资，很难留住人。”邹成华说。

2017年1月1日盐改之后，像驰宇盐品这样的生产企业获得了自主权，不再受计划指标约束。“在今年的销售旺季，外地过来拉盐的车排成了长龙，都在等着工人加班生产。”邹成华说，既喜又忧。喜的是，这样火热的场面前所未有，在改革之前他们几乎不敢想象；忧的是，这一车车盐拉出四川之后，命运难卜。

驰宇的食盐在多省份被当地盐务局查扣、拦截、下架。据不完全统计，2017年，驰宇盐品仅在云南省被查扣的盐就高达1000吨。

驰宇盐品的遭遇并非个案。在过去一年，《中国经济周刊》记者多次接到来自盐业生产企业的反映称，他们跨区域经营频频受阻，大批企业的食用盐在进入江苏、云南、河南、山东等省份之后被当地的盐务局查扣、毁坏、封存下架，营销人员被打伤甚至被以非法经营罪羁押……

国家发改委新闻发言人孟玮曾公开批评，盐业改革之后仍然存在地方保护主义，有的地方盐务局设置行政壁垒，阻碍外地食盐进入本地市场，甚至有个别地方盐务局公开发文进行地方保护。

“在盐改方案推出的同时，相关的法律条文并没有进行相应的修改，法规没有配套。”前述某省盐务局局长说，“现在等于除了盐改方案，什么都没有，而原来专营体制之下的盐业管理条例至今仍未废除。这是问题的症结。”

据业内人士反映，国务院1996年颁布的《食盐专营办法》以及各省份的盐业管理条例，在盐改之后依然有效。

虽然《方案》明确规定，食盐定点生产企业可持本省（自治区、直辖市）省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证（有效期至2018年12月31日为止）进入食盐流通销售领域，跨省（自治区、直辖市）自主经营。但过去一年，很多省份的盐务局仍然依据《食盐专营办法》及各省份的盐业管理条例阻挠盐品跨区域流通。

《食盐专营办法》规定，国家对食盐批发实行批发许可证制度。食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐等。

按上述规定，跨区域流通涉嫌违法违规经营。前述某省盐务局局长接受《中国经济周刊》记者采访时说：“在旧条例没被废除前，地方盐务局的执法应该说是有依据的，最多只能指责其在执法过程中采用了过激手段。”

但在业内人士看来，这违背了盐改的精神和初衷。被查扣产品的盐厂也纷纷状告地方的盐业主管部门。

2017年4月，国家发改委、工信部印发《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（下称“《通知》”）提出四大任务：全面准确落实盐改精神，抓紧完善地方涉盐法规体系；加快推进政企分开，完善食盐专业化监管体制；落实盐改跨区经营政策，积极释放市场活力；开展食盐质量安全专项检查，确保人民群眾食盐安全。

《通知》要求各省、自治区、直辖市人民政府要坚决取消食盐准运证、食盐零售许可证等不符合《方案》精神的行政审批事项。

“但如果新的条例法规不出台，这种混乱局面将很难改变。” 据上述盐务局局长透露，“国家有关部门原计划在2017年底前完成盐业条例修改，但现在看来完成不了。未来这种混乱状态还将再继续一段时间，修改得越慢，市场的障碍便越多。”

政企分离：2017年年底前基本完成

多位业内人士接受《中国经济周刊》记者采访时称，造成混战的深层次原因是部分地方盐务局和盐业公司（即批发企业）政企不分。

在一些省份，盐务局和盐业公司是两块牌子，一套人马，盐业公司总经理同时担任盐务局局长，既当运动员，又当裁判员。

据业内人士分析，原有专营体制下形成的盐业公司和盐务局，既拥有执法权、管理权，又是经销商。改革之后，为了盐业公司的商业利益，盐务局因此变相阻拦、进行地区封锁，对外省份盐进入本地市场设置层层障碍。endprint

根据国家发改委、工信部印发的《通知》，省、市、县三级盐业主管机构或食盐质量安全管理与监督机构与盐业公司未分离的，2017年6月30日前要编制完成盐业监管体制改革方案，2017年年底前要实现政企（事企）分离。

“2017年底，基本都能完成政企分开，但各地的情况都不太乐观，完成的程度不一定能达到理想的状态。”前述某省盐务局局长说，“政企分开就是要求行政干行政的事、企业干企业的事，但原来大部分省份的盐业监管职能都由盐业公司来承担，这批人没有行政编制，当把盐业监管职能划给食药监局之后，人过不去，这就成了问题。现在各省份都在想办法，有的组织整体考试转制，有的直接给行政编制，还有的让提前退休。”

这位盐务局局长还提出了另一个问题：分离之后，盐业公司应该归谁管？“交给国资委，国资委不见得一定收。如果还是归盐业监管部门代管理，那这种分离实际上就是假分离，没有任何效果。从目前的情况看，各省份的情况都不一样。”

他说，无论是否理想，2017年底都必须完成政企分离。“否则，工信部将约谈各省份，这是谁也不愿意看到的。”

洗牌：行业内优胜劣汰，企业数量只减不增

在这场混战中，价格战也无可避免。

一些省份的盐业公司在应对外地盐跨区经营的过程中，为了守住在本地的市场份额，采取了非常激进的低价竞争策略。“例如，原来卖4000元一吨，盐改后直接降至1000元一吨，连成本都回不来，生产企业叫苦不迭。”据业内人士透露，西部某盐业大省的盐业公司因为低价竞争，今年的亏损预计达到3亿元。“这样做，外地盐确实不敢进来，但他们自己也很难支撑下去，所以一些采取低价策略的省份后来又慢慢恢复了价格。”

国家发改委体改司的数据显示，盐改方案正式实施后，食品加工用盐价格下降30%～50%，部分地区部分品种批发价格、零售价格下降较为明显。

“在盐业公司互相恶性竞争之下，盐业批发价格不断下压，大部分盐厂的利润在下降。”前述某省盐务局局长估算，10%～15%的盐厂在亏损；亏损的盐业公司（盐业批发企业）则更多，“估计在40%左右。”

但改革的过程就是利益再平衡的过程，广大消费者及用盐大户均从改革中受益。据《人民日报》报道，酱油厂、咸菜厂以及调味品生产企业等用盐大户的用盐成本明显下降，幅度达30%～50%。如广州某酱油厂，生产用盐价格降了近50%，仅这一项开支一年即减少约1亿元。

如前所述，大多数的食盐定点生产企业都是这场改革的受益者。

驰宇盐品董事长邹成华坦言，他们从盐改中真正受益。“虽然被查扣得比较厉害，不过我们的销售力度在增大，销售市场从原来云贵川陕等周边的几个省扩张到了10多个省。有的省销量目前稍微小一些，但毕竟还是进去了。”她说，这一年，生产企业的销售费用都在增长，激烈的竞争之下中低端盐品的价格、利润也确实在降低，但获得了生产决策的自主权，根据市场需求推出了系列高端盐，“这部分的利润较高，足以弥补中低端盐（降低）的利润。”

据她介绍，相比去年，今年的营收和利润都要翻番，预计明年将继续增长。

有人欢喜有人忧。

据中国盐业协会相关人士预测，2018年盐业市场的形势整体上会更加严峻，两极分化将更明显。

據前述某省盐务局局长分析，“严峻指两方面：一方面，盐业公司原来从旧专营制度之下获得的利润积累继续被消耗，这么多人要吃家底，还能坚持多久？另一方面，新的条例和政策什么时候能出台尚是未知数，出台越晚，可能对生产企业发展越不利。”

按盐改方案，这一轮的改革将是一个优胜劣汰的过程。方案要求，不再核准新增食盐定点生产企业和食盐批发企业，确保企业数量只减不增。“只减不增就是要在行业内实现优胜劣汰，这次关于产大于销的调整，矛盾很尖锐。若按国家要求整合下来，估计有一半的企业逐渐会被淘汰。2018年将重新洗牌，核发新的生产许可证。”这位盐务局局长认为，参照国外管理模式，盐业最终也会形成大企业集团。

这对具有盐业资源优势的地方意味着好机遇。

自贡市政协副主席杨玉康说，作为千年盐都，自贡正在努力抓住国家盐体制改革的机遇，目标是建设全国食用盐产业基地，塑造食用盐全国强势品牌。

让他稍觉遗憾的是，目前的改革并没有将食用盐和工业盐进行分类管理，食用盐和工业盐的产品质量标准差距过小，食用盐的特殊性没有体现出来，目前很多生产工业盐的企业也在生产食用盐。“食用盐毕竟是给人吃的，应该要实行更严格的标准，和工业盐进行分类管理。”

这一建议当然有其道理，不过也不难看出杨玉康的“私心”： “自贡拥有最好的井矿盐，富含硒、原生态、没有污染，且储量高达471亿立方米，这在食用盐市场甚至医药用盐市场上都极具竞争力。”如果食用盐实行更严格的标准，将有更多的竞争者被淘汰，而自贡的资源优势也将更加凸显。

杨玉康认为，“基于自贡的井矿盐优势，像驰宇这样的自贡盐业企业，它未来的发展前途，就是往中高端盐，往食用盐、医药用盐方向发展。”

按杨玉康的说法，自贡决心要打造百亿级规模的盐产业经济体及数十亿规模的企业。

而驰宇盐品很幸运地成为这一轮改革竞争中的佼佼者及当地政府重点培养的对象。当然，距离数十亿规模的目标仍显遥远。endprint