城市基础设施建设投融资体制改革主要任务探讨

城市基础设施建设投融资体制是指城市基础设施投资活动的组织形式，投资方法和管理方式的总称。主要内容包括城市基础设施建设的投资主体，城市基础设施建设投资决策系统的选择，城市基础设施建设投资、城市基础设施建设投资利益关系处理，等。随着城市基础设施建设基金操作系统、城市基础设施投融资主要包括基金的来源、使用和偿还投资（补偿），和其他的三个方面。

一、明确南宁市城市基础设施投融资体制改革创新的方向

应着力从如何建设“公共服务型政府”出发，推进城市基础设施投融资体制改革，而如何科学界定政府投资范围是推进城市基础设施投融资体制改革的关键。根据国家、自治区相关政策要求，借鉴国外成功经验，新时期南宁市城市基础设施建设投融资体制改革创新的方向是：按照“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的要求，建立新的城市建设投融资体系，科学合理地划分各级政府，政府部门和城市基础设施投融资平台，为公司的职权范围指导市场的健康发展。采用“政府组织推动，财政扶持启动，土地经营滚动，内资外资联动”的策略，根据基础设施项目的性质和特点，区分城市基础设施非经营性项目和经营性项目，打破传统的垄断，引入自由竞争，鼓励民营资本、外资等资本市进入基础设施建设领域，建设多渠道，开放资本的城市基础设施投资供给系统，建立起能进行自我补偿和发展的、不断满足城市可持续发展需要的，多元化、多层次、多渠道的新型城市基础设施建设投融资体制。

二、构建科学有效的政府基础设施财政投入体制机制

（一）建立与社会主义市场经济体制相适应的财政投资机制

一要合理界定政府投资范围，明确政府财政投资方向。制定《南宁市政府投资管理办法》等相关文件，让政府投资的范围有法可依，关于“政府投资的范围”，可根据国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）等文件精神，将政府投资范围限定为：政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本等进入。二要优化政府财政投资结构。社会主义市场经济体制的核心是发挥市场对资源的基础性配置使用，因此，政府投资应从一般竞争性生产领域退出，为强化社会管理、公共服务职能，为提高基础设施、公共服务设施、环境生态保护、基本居住保障以及高新技术产业化平台等社会公共领域的财政投入力度。三要建设市县（区）级财政和行政界线明确相互配套制度。明确各级城市政府对城市基础设施建设财政支出的责任。同时，结合财税体制改革和政府间支出责任划分调整，调整市、县（区）政府收入划分，按照政府发展规划实施相应级别专项资金转移设施投资供给系统。四要构建市级政府部门间财政性投资集中管理机制。以财政投资项目规划为龙头，以项目为中心编制完善的政府投资计划，充分整合分散在各部门的财政预算内资金、专项建设资金及其他财政性资金的分配使用，通过相关部门间联席会议形式，统筹进行相近投向用途的财政资金投资决策，以解决当前交叉分散、多头管理、低效决策的弊端。

（二）建立政府城市基础设施建设项目科学决策监管机制

1.加速构建政府财政投资项目决策新机制

一要编制南宁市市政基础设施建设中长远规划，形成财政投资项目规划编制决策机制。以符合南宁市财政实际、回应民生关注和适合长远可持续发展需要为目标，在广泛征询吸取社会公众意见、专家组深入调研论证基础上，提出市政府投资规划思路和纲要草案，交由市级人大批准后作为政府投资决策的蓝本、引导政府投资计划和实施的基础依据，避免决策片面随意。二要落实政府投资重大项目的咨询、听证机制。对专家评价示范的实施，技术咨询和重大项目的地方政府投资项目决策评价；社会影响涉及公共利益的，也是公共决策之前，尤其是咨询、公示、听证，共识应报送审批决定。

2.构建政府财政投资项目决策监督制约机制

一是规范和完善政府投资项目政务公开和政府信息公开工作。由南宁市政府牵头协同南宁市政务服务管理办公室制定相关文件，目前政府投资项目已列入“十大重点领域”部分，但还不够细化，甚至有些牵头部门重视度不够，因此，应要求各责任牵头部门提高这部分信息公开的重视，除国家明文禁止公开的机密项目外，在自治区政府信息公开统一平台对市政府投资项目信息及时、全面、准确、标准化地公開，规范信息发布程序及制订完善更新责任机制。二是对政府城市基础设施建设职责进行清权清规。结合规范权力运行、压缩行政自由裁量权工作，由监察机关、法制部门牵头对政府投资的相关法规规范进行全面审查清理，并向社会公开发布。三是构建大监管格局。在发挥同级人大对政府投资监督的龙头协调作用的基础上，政府内部也要按决策、执行、监督分离的原则，整合相关监督职能，对政府投资项目决策过程独立开展监督，做好党外监督、舆论监督、社会中介机构监督的规范和引导工作，使各种监督相互协调、相得益彰。四是建立监管结果运用机制。推进政府投资后评价工作法制化进程，做好政府投资决策后跟踪服务评价工作，从而不断完善监督机制。由中介组织对政府投资项目的决策、效益、质量、社会效果等进行客观公正的综合评析，向专门机关报告，由专门机关审核后向人大报告。

三、严格规范城市基础设施建设投融资平台建设

（一）完善城市投融资平台法人治理结构

按照现行《中华人民共和国公司法》等有关规定，政府城市投融资平台实行国有独资公司管理体制，建立适应现代企业制度要求的选人用人机制。政府城市投融资平台公司董事会成员由同级政府提名，同时派驻监事会。按照党管干部和管资产、管人、管事相结合的原则，引入市场机制、公开向社会招聘统一结合起来，把党管干部与依法履行政府出资人职责相结合，把董事会依法选择政府城市投融资平台公司经营者及经营者依法行使用人权结合起来。要真正落实政府国资委、政府城市投融资平台公司董事会、政府城市投融资平台公司经理层3个主体的人事决策权和人事选择权，研究制订政府城市投融资平台公司董事会、监事会、经理层工作规则和程序，明确三者关系和各自职责范围。建立政府城市投融资平台公司外部董事、监事会委派制度，营造政府城市投融资平台公司董事会、监事会自律氛围，形成科学完备的董事会、监事会决策机制和监督制衡机制。同时，应按照相关成立文件，及时充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。

（二）建立投融资平台持续资源注入机制

加快投融资机制的创新和城市资源整合，盘活资产，政府监管资本，资源，培育资产规模大，资产质量优良，净资产收益率、融资能力、偿债能力、发展前景好的“借、管、还结合投融资平台。借鉴其他城市乃至国外成功案例，优质稳健的资源注入机制将成为城市建设投融资平台健康发展的基础。建立城市建设投资和政府融资平台资本注入系统，除了资金注入的年度预算在同一水平，也是城市建设的存量资产和资源逐步融入城市建设投融资平台。通过金融资本补充、城建资产注入、土地增值收益回报等形式，建立持续的城市基础设施建设资产和资源注入机制，实现“三个平衡”（净资产与负债的平衡、现金流的平衡、投入产出平衡）。

（三）加大城建投融资平台政策扶持力度

一是提供财政贴息支持。南宁市财政要根据投融资平台的经营状况，对其承担的预期经济效益不明显的公益性项目提供贴息支持，改善政府城市投融资平台公司资金短板，降低经营风险，增强投融资平台融资能力。二是落实税收优惠。对投政府城市投融资平台公司从事建设的符合国家和西部大开发等税收优惠政策项目，按照税收优惠政策的内容要求，落实优惠政策到位。三是项目倾斜支持。南宁市本级预算内的各类基础设施建设投资项目等要重点向南宁市城市投融资平台公司倾斜（或采取公益性项目与非公益性项目捆绑），拓宽投融资平台公司经营项目。

（四）完善城市投融资平台监管机制

一是加强政府规划和政策引导。加快在长期规划中，南宁市建设投融资的发展，城市基础设施项目库的建立，主要涉及基础设施项目的公共利益，参加专家组，研究和实证调查，慎重决策。南宁市各投融资平台企业要按照全市国民经济和社会发展中长期规划，分解南宁市中长期城市建设投融资规划目标要求，编制各企业发展规划和项目建设计划。政府城市投融资平台公司主管部门要及时发布和调整全市城市基础设施固定资产投资指导目录，明确政府鼓励、限制和禁止类政府城市投融资平台公司投资项目。二是防范城市基础设施投资带来的债务风险和信用风险。金融监督管理部门、审计机关应当加强对市政府投融资平台公司资金，严格做好城市基础设施项目的审核和检查跟踪，加强城市基础设施项目预评估、监测、评价，建立和完善城市基础设施项目的跟踪监管和风险防范机制，确保城市基础设施项目资金安全、规范、高效的使用。

四、构建多元化城市基础设施建设投融资渠道

（一）加强公共财政支持力度

一是加强中部和自治区的财政资源。主要渠道包括专项赠款、国债和国家开发银行贷款。根据对西部大开发政策的新一轮南宁市对东盟国家的治疗和优势发展的安排，南宁自治区在北部湾的规划和发展，结合可持续发展战略的形势下，中央转移继续规划，自治区政府没有理由不支持项目，最大限度的争取这部分资金来源。二是确保政府预算内城建资金稳定增长。城市建设资金在政府预算中是城市基础设施建设资金的刚性来源，主要包括城市建设和维护税、公用事业、城市建设等行政事业性收费和土地出让金等，必须采取有力措施，确保该部分资金来源能够稳定增长，努力增加该部分资金的总量。三是加大本级公共财政投资力度。按照建设服务型政府的要求，加大政府投入规模，及时拨付项目资金。

（二）充分利用各类商业银行、政策银行的中长期借贷

银行贷款多年来一直是南宁市城市基础设施建设资金的重要来源之一。利用银行信贷，充分发挥城建投融资平台的作用，努力为城建投融资平台创造信贷条件，进一步扩大商业银行贷款规模，通过市场运作。一是项目的建设以满足商业银行信贷的要求；二是确保贷款利息支付时间；三是城投公司有一个还贷款周转，以维持公司与银行信用链的完整性；四是完善城市投资公司资产结构。根据银行的信贷条件和要求的资本运作模式。同时要合理控制城市建设债务性融资规模，调整城市建设债务性融资内部的资金结构，合理调整商业银行的贷款额度，倡导合理控制债务性融资规模与实施多元化融资相结合。

（三）加强社会资本引导

一是积极引导民间资本进入城建领域。加快制定城市基础设施项目鼓励、支持、规范政策，鼓励和引导民间社会资本进入合理的城市基础设施建设行业和领域；降低城市基础设施建设的准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境，积极应到社会资本参与南宁市城市基础设施建设。就南宁市城市基础设施建设而言，可以通过加强对民间投资的服务、指导和规范管理，鼓励和引导民间资本进入可以实行市场化运作的基礎设施、市政工程和其他公共服务领域等。二是引导非城建类国有企业进入城建领域。强化国有企业社会责任，引导央企、地方非城建类国有企业进入城市基础建设领域，充分利用地方国企的闲置资金，尤其是城建公益性较强，民间资本无力投资的项目。三是继续深化市政公用事业改革。在资本市场上的城市基础设施建设的进一步自由化，商业市场和就业市场，对各种所有制企业的建设和管理，鼓励在城市基础设施建设的参与，通过市政公用设施的维护和管理团队公开招标选择。四是完善市政公用事业定价机制。按照“成本+税收+合理利润”和“保证利润”的原则，制定南宁市公用事业行业价格调整办法。建立合理的政府财政补偿机制，缓解因价格调整滞后造成的市政公用事业发展的财政压力。五是通过信贷、信托等方式将个人储蓄转移到城市基础设施项目。依托信托公司出台信托计划吸引民间闲散资金用于城市基础设施项目。

（四）充分利用资本市场，扩大直接融资的规模

一是充分发挥股票市场的融资功能。积极创造条件，南宁城建投融资平台加强公司内部管理，通过优化资产组合，积极做好上市条件准备，直接融资在证券市场上市。为扩大上市融资项目建设资产，除道路桥梁等基础设施和房地产项目外，还应加快自来水、燃气、电力等公用事业城市污水处理项目资产上市融资步伐。加快培育城市基础设施企业上市融资，并通过股份化改造提高企业的效率和可持续发展能力。支持有条件的城市投融资平台公司实现核心业务和整体上市，打通城市投融资平台直接融资渠道。二是探索发行市政建设债券积极探讨由地方政府发行市政债券为城市基础设施建设融资的运作方式，通过提高城市政府的投资管理水平和信用风险控制能力，创造条件发行市政债券。三是探索社保基金、保险资金等进入城市基础建设领域。积极探索和完善社保基金、保险资金间接投资基础设施项目的实施办法，有效协调政府、市场、和社会三者关系，激活相关各方的内在动力，积极引进社保基金、保险资金、住房公积金、企业年金以及其他社会资金参与城市建设，为城市基础设施建设提供稳定和长期的投资。

五、科学选择城市基础设施投融资方式

（一）灵活选择城市基础设施投融资方式

有一些收费机制、收益稳定的城市基础设施建设项目，可以完全放松，在该领域的投资，采取BOT项目融资方式，社会各界的直接投资建设；部分收费机制，但难以实现效益的城市基础设施投资收益平衡设施项目，您可以使用BOT及其衍生或固定补贴的方式来吸引社会资本进入规范有序；充分利用国内和国外政府和金融机构的贷款，为公司城市投融资平台的贷款和还款主体。同时，也可利用现今势头正旺的网络融资方式的优势，改善传统融资保守固化的短板。综合运用政府的财政、政策支持，搞活城市投融资平台资产运作，通过买壳上市、发行企业债券、项目租赁等方式解决基础设施建设项目资金筹措难问题。积极探索PPP、IOT、 BOO、BLT等多种融资模式的适用城市基础设施建设项目，让更多的社会资本参与城市基础设施投资，发挥主导作用，城市投融資平台和投资融资平台营业收入提高的城市，最终建立政府，企业，对一个城市基础设施投融资体制的多元化金融机构和社会资本有机结合 。

（二）加快制定健全相关法律法规制度

BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融资模式的运作需要建立在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，以保护各方利益。当前，由于国家层面缺乏统一的立法，地方政府大多处于个案摸索阶段，BT模式对项目各方仍然存在着较大的风险，导致地方实践操作“如履薄冰”。建议南宁市根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于投资体制改革的决定》等法律法规的有关规定，结合南宁市实际，通过制定、完善相关法规对参与双方进行有效约束，最大限度地发挥各模式的最大优势，相互弥补各优势存在的不足。

（三）优化BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融资项目市场环境

一是政府要创造一个良好的政务环境和市场环境（基本条件）。强化政府的职能定位和有效履行；创新政府经济调节手段；建立基础设施产业成本和定价机制、投资收益机制以及透明的监管机制。二是培育产权清晰、具有自我约束机制的市场竞争主体（微观基础）。进一步深化国有企业改革，建立现代企业管理制度，完善法人治理结构，在形式上和内容上培育产权清晰，责权明确的城建投融资主体。加大民营经济扶持力度，促进民营基础设施企业的发展壮大。三是建立、健全投融资中介服务体系（技术保障）。加强金融、财务和法律方面的人才积累，加快投资和融资中介服务体系建设，加强监督和管理，投资和融资的中介市场的引导，使投资和融资中介服务质量和提高服务水平的整体通过公平竞争，提供强大的技术支持，投资和融资，PPP、BOT、TOT、ABS的模式操作。（作者单位为南宁市社会科学院）