新形势下事业单位预算管理存在的问题与对策

预算管理是事业单位财务管理工作的重心。本文对新形势下事业单位预算管理中存在的一些问题进行讨论和分析，并针对问题分别从预算管理体系的建立、预算的編制、预算的执行和预算的监督等方面提出了如何加强事业单位预算管理的具体对策和建议。

近年来，随着部门预算改革不断深入，事业单位预算管理朝着规范目标有序推进，然而在实际工作中事业单位预算编制、执行以及监督管理仍存在一些问题，这些问题一直影响着事业单位预算管理有效地开展，也成为事业单位推行全面预算管理的瓶颈。

一、事业单位预算管理中存在的主要问题

（一）预算管理认识不足

一直以来，事业单位部分人员对预算管理认识不足，他们认为预算管理主要是和“钱”有关，而与“钱”有关的事应该是单位领导和财务人员的事，似乎单位预算的编制、执行和管理与他们没有任何关系。这样造成部门预算的编制与执行都是由财务部门完成，而缺少其他相关职能部门的共同参与。职能部门一般比较重资金而轻预算，往往在实际推进工作中需要用“钱”了，才会意识到预算的重要性。

（二）预算编制不够科学

预算执行过程存在的问题根源大都出在预算编制上。在编制一般公用经费、经常性业务经费等基本支出预算时，事业单位一般都是以人员情况为基础实行定员定额预算，该定额预算与单位人员数量情况有关，但与单位的工作职责、工作计划不相关，导致部分基本支出预算与实际工作需求完全不相符。在编制项目支出预算时，大多数事业单位仍会以上一年度项目预算基数作为预算分配的主要依据，往往忽略项目预算编报前有关信息的调研及资料的收集、分析，上报的预算数字没有科学测算，缺乏可靠真实的论证，甚至出现预算科目、预算经费与实际工作严重脱节。

（三）预算指标下达滞后

按照预算编制有关规定，事业单位在编制部门预算时实行“二上二下”的程序。单位“二上“年度预算经财政部门审核、人大会议审议通过后20日内，由财政部门批复到各主管部门。而各主管部门自财政部门批复之日起15日内，下达所属单位的预算指标。因此，预算单位一般每年三四月份才能收到下达的部门预算指标，有四分之一时间基本处于无预算状态，很多预算项目也因此推延，导致预算执行进度很不合理。

（四）预算执行管理不严

部门预算一经人大批准下达，即具有指令性，各预算单位必须严格执行，但是在实际执行过程中预算往往是刚性不足弹性有余，预算执行的严肃性也大打折扣，具体表现在以下几点：1、预算执行职责不清。在很多事业单位中财务部门既负责预算的编制，又负责组织各部门预算的执行，这一机制影响了职能部门在组织预算执行中的积极性，造成各职能部门预算执行职责不清，相互推诿。2、预算执行进度缓慢。绝大多数事业单位从未制订过预算执行计划，单位预算执行进度不够合理。有的单位半年过去了预算执行率只有百分之二三十，甚至有的单位快到年终仍有部分预算没有发生支出，年底突击花钱的现象十分严重。3、预算支出结构不合理。单位在预算执行过程中一般只关注预算指标是否超支，对预算支出情况是否合理不太注重。在实际执行中不严格执行预算科目，擅自改变列支科目，超预算规定范围开支，随意挤占项目支出预算等现象较为常见，导致部分项目预算支出结构不够合理。

（五） 预算监督力量薄弱

目前，事业单位很少设有内部监督机构，也不太主动邀请或安排外部监督部门对单位是否建立有效的预算管理制度、预算执行是否合理合法进行监督检查。 事业单位预算监督力量还显得不够，尤其是对单位预算管理内部控制健全性和有效性、预算执行的合法性和合理性的监督检查严重不足。有的事业单位一连好几年都没有任何监督检查，缺少有效的预算监督，也在一定程度上使得事业单位预算管理内控制度体系不够完善。

二、加强事业单位预算管理的对策和建议

（一）建立预算管理体系

建立科学合理的预算管理体系是事业单位预算管理的关键。事业单位预算管理体系应分为预算的决策层、预算的编制部门和预算的执行部门等三个层次。预算的决策层应由单位领导、职能部门负责人组成，负责贯彻执行国家有关预算管理的政策规定，审核和批准单位预算编制、预算调整、预算执行方案。预算的编制部门应由单位财务部门牵头，各职能部门共同参与。各职能部门根据部门工作和业务发展需要提出部门预算需求，单位财务部门负责对部门预算进行审核、汇总和编报。预算的执行部门应由单位各职能部门组成，职能部门根据业务工作目标和计划情况将预算指标按计划分解落实到具体的工作中，财务部门应加强监督预算执行情况。

（二）创新规范预算编制

1.简化预算编制流程。根据部门预算编制工作特点，将编制部门预算的“准备”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五个流程，简化为“准备”、“一上”、“一下”三个阶段，并适当延展预算编制准备阶段和“一上”申报时间，确保各预算单位有足够的时间进行预算沟通、项目论证、预算分析等，进一步提高部门预算编制效率。

2.规范项目预算编制。项目支出预算应由项目承担职能部门编制建议书，要与实际业务工作相结合，建议书支出内容应具体，依据应充分，金额应合理可测算，预算科目应明确。单位财务部门应加强对项目预算支出内容、科目和金额的合理性进行审核，以便在支出时有据可依。财政部门应加大对预算单位所申报的项目进行必要性、可行性和合理性的评审和审查， 确保项目预算的质量。

3.创新预算指标下达。应对事业单位预算指标下达实行分类管理，即对事业单位人员经费预算、公用经费预算、经常性项目支出预算实行备案核准制，在每年年初财政部门备案核准后可直接将预算指标下达给各主管单位和预算单位，而对新增项目预算或其他特殊项目预算须报市人代会审议批准后才能下达，确保预算指标在年初就能及时下达给各预算单位。

（三）强化预算执行管理

1.完善预算支出标准化。应研究制定预算支出标准化管理办法，建立预算支出标准体系，明确界定部门预算基本支出、项目支出的开支范围和内容，支出标准和科目，合理划清项目经费与人员经费、公用经费的界限，防止公用支出挤占项目资金的问题。

2.强化预算执行动态管理。预算指标下达后，预算单位应结合实际工作情况制订预算执行计划，进一步明确预算执行的内容范围、进度安排和责任部门。单位财务部门应定期分析预算执行进度情况，对预算执行进度偏慢的项目要及时采取情况通报、定向汇报等方式，督促预算执行部门加快预算执行进度。同时，应认真分析预算指标、预算执行计划与实际执行情况的偏差原因，及时采取相应措施，确保预算执行合理。

3.建立预算执行评价机制。应建立预算执行评价机制，对预算的执行情况、支出内容的合理性和效益性进行评估，并将预算评价结果直接与预算编制相结合。对预算评价结果较好的项目，可优先考虑纳入次年部门预算；对预算评价结果为不合格的，预算执行进度和执行率明显偏低的项目，可考虑不纳入或按一定比例压缩次年部门预算。

（四）推行预算监督常态化

1.建立内部监督机构。预算单位应成立单位内部监督机构或小组，邀请单位纪检人员、职工代表参与预算管理监督。内部监督机构或小组可定期对部门预算编制、预算执行情况进行监督，并将监督情况进行内部通报，从而加强对经济舞弊行为的防范。

2.加强外部监督力量。外部监督在事业单位部门预算编制、执行以及决算的全过程监督中起着决定性作用，其监督的重点不仅仅在于监督部门预算资金的运用是否合法、是否合规，更应该注重被监督单位是否建立有效的预算管理制度、有效的预算内控制度以及预算评价机制。因此，除单位自身的内部监督外，还需要借助财政部门、审计部门和主管部门等外部监督力量，增强事业单位预算监督的实效，逐步形成预算监督的常态化。（作者单位为杭州市公共资源交易中心）