建设投资领域深化行政审批改革的对策

建设投资领域深化行政审批改革，应推进地方政府行政审批标准化，规范中介服务市场，充分运用信息化技术，借助“互联网+政务服务”的平台，构建基于政府层面的行政审批供应链系统，实现审批业务集成、审批数据集成、政务服务集成，强化行政审批监督。

建设投资领域行政审批改革涉及部门多，程序十分复杂、时限长。一个普通的房地产开发项目，从开始立项到完成全部审批，全过程涉及到20多个政府工作部门以及下属20个二级机构；开发过程中还需涉及中介机构30个，必须召开各类专家评审会7次，缴纳相关服务性收费41项，缴纳行政事业性收费（基金）29项，税收3项（不含企业所得税、营业税）。一个项目从立项到开工所花费的时间，少的需要一年半，长的需要二至三年。

建设投资领域行政审批事关相关审批部门的权力消长，同时涉及其部门利益，因而有些部门并不完全根据改革精神进行审批清理，而是将一些缺乏含金量的审批事项取消或者将“权小责任大”的下放给下级政府，或通过“技术处理”的手段，将一项审批事项人为拆分成好几项以求达到精简比例要求。在审批环节和方式方面，流程的改革简化并没有对审批环节形成全覆盖，加上大多数审批职能部门都把前置性审批作为工作重点，对审批的要件定位很高，“以审代管”的现象仍然突出。与此同时，一些行政审批部门和人员习惯于通过审批和处罚实施管理，缺乏对审批对象事中事后监管的意识，造成了监管上的“真空”和缺位。此外，行政审批的数据库信息不能实现和满足全部行政审批业务的互联互通和部门之间的信息共享，只在本系统内使用，形成了“信息孤岛”现象。由于建设投资领域行政审批还存在这些弊端，因此迫切需要进一步推进改革。

一、推进行政审批标准化

标准化是国家治理现代化的内在要求。2016年9月12日，习近平总书记在致第39届国际标准化组织大会的贺信指出“标准是人类文明进步的成果”，“伴随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。”标准化建设已经成为当前放管服改革的基本方向，其主要内容是将标准化的思维、理念和技术植入行政审批全过程，通过制定科学的标准体系和实施机制，提高行政审批各个环节的科学性、透明度和可预期性，从而减少人为因素干扰，堵塞可能存在的寻租空间，降低执行的变形走样。

具体而言，推进建设投资领域行政审批标准化需做好以下工作：

一是要制定审批事项标准体系。各审批部门要梳理本部门审批事项，以审批条件、办理流程、重要提示、文书格式等为主要内容，对每个审批事项都制定标准。由政务中心汇总后，编制全市建设投资项目行政审批事项标准体系。

二是要制定联合审批标准体系。以地方政府建设投资项目行政审批改革实施方案与实施细则为依据，以立项工可、用地审批、规划审批、施工许可、合并验收5个阶段中的联合审批制度为主要内容，制定建设投资项目行政审批联合审核地方标准体系。

三是要制定构建行政审批服务标准化体系。以建设投资项目行政审批中的服务规范为主要内容制定服务标准化体系，其具体内容包括服务通用基础标准、服务提供标准、服务保障标准等3个母体系，以及标准化导则、服务沟通规范标准、服务质量标准、服务环境设施标准、人员管理标准等子体系。

以上标准体系在制定后，都应经以地方标准形式向全社会公布实施，以便全社会（特别是项目单位报建人员）知晓、理解和掌握。同时，还应配套建立相应的标准实施机制。

二、规范中介服务市场

中介服务市场化是斩断审批部门与中介服务机构利益链、提高中介服务效率与质量、降低报审单位报审的时间成本与经济成本的根本途径。地方政府在建设投资项目放管服改革中，要对项目报建中涉及的中介服务环节进行全面清理，精简中介服务事项，规范中介服务收费，形成了中介服务市场体系。尤其要打破测绘中介服务领域垄断现象。

要按照“放开市场、一家主管、明确标准、数据共享、优质高效”的原则，逐步放开市场，优化测绘流程，建立起定位明晰、治理完善、监管有力的管理体制和运行机制，逐渐形成布局合理、公正可信、规范有序的测绘服务体系。进一步促进测绘中介服务市场化须做到：

一是要尽快在国土、规划、房产部门测绘行业标准的基础上统一测绘基准，建立共享数据库，并对外公布和开放，为其他测绘市场主体进入创造条件。

二是国土、规划和房产三个部门下属的测绘服务机构，作为第一批测绘市场准入机构，要加快测绘专业队伍培训与建设，熟悉和掌握建设项目在竣工验收阶段所涉及的测绘业务。

三是要规范建立“同一家测绘机构统一提供同一建设项目验收阶段所有测绘服务”的“统一测绘”模式，以打破项目建设单位在当前“分项测绘”模式中由于测绘服务机构与主管部门存在密切关系而面临的“有市场无选择”的困境。

四是要加大宣传和引导，使更多的测量服务机构进入第二批和第三批测绘市场准入机构，真正形成“主体多样，竞争有序”的建设领域测绘市场。

三、加快行政审批信息化

信息化是提高行政审批效率、提高行政审批透明性的关键举措。行政审批信息化的重点是推进“审批实施全程网络化”。

目前“审批实施全程网络化”进展缓慢，主要表现为各审批部门技术标准不统一，数据不共享，系统难兼容。应把网上审批系统建设作为促进行政审批信息化的重点工作来抓，积极协调各职能部门，稳步推进网上审批系统建设，进一步促进行政审批信息化。

制定时间表和路线图是深化改革的必要工具。2016年8月30日，在中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，习近平总书记强调“要按照时间表路线图推进改革”。鉴于网上审批系统建设对于建设投资项目行政审批改革有着关键性作用，地方政府要抓紧制定网上审批系统建设的时间表和路线图，并配套相应的考核机制与督导机制，加快网上审批系统建设进程，建成网上审批系统，实现审批全程网络化。

一是要制定网上审批系统建设时间表。要根据建设投资项目行政审批改革的总体部署，科学分解网上审批系统建设任务到部门和个人，制定明确的建设时间表。

二是要制定网上审批系统建设路线图。要通过政策梳理和部门调研，明确网上审批系统建设需要解决的重点协调问题和关键技术问题，制定清晰的网上审批系统建设路线图，确保新建网上审批系统能全面实现标准统一、信息共享、部门协同和一站式审批等功能。

三是要以时间节点和建设任务为依据，加大考核和督导力度，确保网上审批系统如期建成。实现审批“流程全公开、信息全共享、过程全监督”的格局，稳步提高行政审批效能。

四、推进行政审批配套改革

行政审批改革是一个系统工程，不仅仅需要精简审批事项、优化审批流程等与审批直接相关的改革举措，还需要推进相关配套改革，促进改革的协同性，提升改革的整体成效。

一是要建立配套培训制度，转变相关领导干部和工作人员思想观念，提升相关工作人员和报审人员的业务能力。要加强对各审批部门相关工作人员的思想培训与业务培训，提升相关工作人员对改革重要性的认识程度，转变本位主义思想观念，提升改革后行政审批业务能力。要加强对建设单位报建人员的培训，让他们熟悉改革后报建流程，详尽知晓各环节需要准备的资料。要加强对区县行政审批职能部门相关工作人员的培训，使各区县相关职能部门能有效承接下放的行政审批权限。

二是要进一步深化事业单位改革，使事业单位改革与行政审批改革协同推进。中介服务市场中之所以存在垄断现象，表面上是因为相关中介服务机构作为事业单位仍然与主管部门存在复杂的利益关联，而深层次原因则是事业单位改革不彻底，相关事业单位没有成为独立的社会主体。因此，促进建设投资项目行政审批改革与事业单位改革协同，应成为进一步改革的重点。

五、强化行政审批监督

由于行政审批信息不透明、监管所需专业技能高、自由裁量权滥用等多方面的问题，导致对审批单位的监管缺乏效果，对违法、违纪问题，当事人不举报难以发现。因此，地方政府要继续加强建设投资项目行政审批监督，健全审批监督管理长效机制。具体而言：

一是进一步完善电子监察督办功能，增加预警功能，把不受理、不予受理、中途办结、不予许可、收费减免没有依据、审批部门1人办完多个审批环节等事项纳入电子监察系统预警范围。

二是进一步明确审批权责，加大外部监督力度。要全面深入梳理各部门的审批权力，明确权力清单，界定权责边界，并通过多种渠道进行公示，采取“有奖举报”、“审批监督志愿者”等多种方式主动接受外部监督。

三是进一步减少前置审批，对前置条件予以相应的调整，推进建设投资项目并联审批和网上审批，减轻企业负担。利用建设投资项目在线审批监管平台，做到全透明、可核实，实现网上受理、办理、监管“一条龙”服务，让信息多跑路、群众少跑腿。

总之，建设投资领域行政审批改革的本质是对政府与社会、政府与市场关系的调整和优化，实质是建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，关键是推进行政权力运行法治化。对于地方政府而言，要在既有框架下先行先试，梳理和精简审批事项，整合和优化审批流程，促进行政审批权力运行的法治化。（作者单位为湖南师范大学公共管理学院）

基金项目：国家社科基金项目《以全面建成小康社会为目标提高党领导发展能力和水平研究》（编号15ZDC001）成果。