城乡建设用地增减挂钩制度创新思路

◎张建国

城乡建设用地增减挂钩制度创新思路

◎张建国

随着我国经济的不断增长，城镇化水平不断提高，随之而来的是土地资源的滥用问题以及城乡建设用地之间产生了不可避免的矛盾与摩擦。为了缓解这一系列的问题，国家在2004年提出了城乡建设用地增减挂钩制度。主要目的是为了优化城乡土地利用结构、提升建设用地利用效率的有效途径。本文就该制度执行以来的相关问题做了简要分析，并提出了相应的创新思路与策略。

自20世纪90年代中期以来，我国的城镇化水平发展速度加快，几乎以年平均1个百分点的速度增长。乡村人口大量涌入城镇成为城镇化的主要方式。从理论角度来说，城镇化不仅意味着城市人口的增加和农村人口的减少，同时也意味着城镇建设用地的增加和农村建设用地的减少。但是现实情况确实我国的城镇化水平逐渐提高，随着农村人口不断转移到城镇，城镇建设用地增加，却并没有与农村建设用地的减少相挂钩，导致城乡建设用地结构失衡问题极为严重。因此，国家在2004年出台了城乡建设用地增减挂钩制度，并且在此之后陆陆续续出台了一些列相关的政策，开展试点实践，以期破解城乡用地的各项问题。但是在实施该制度的过程中，出现了一些不可忽视的缺陷问题，需要我们对其进行分析探讨，并进行开拓创新，以更好地适应新时期的社会发展，环节城乡建设用地矛盾与问题。

城乡建设用地增减挂钩制度的缺陷

挂钩指标的生产整拆整建。当前，我国的挂钩制度要求挂钩试点必须以项目区为主体组织实施，由此导致绝大部分试点项目区的拆旧与安置都被限定在划定的拆旧与安置范围内，并且是成规模连片进行。这种整拆整建的行为将带来一系列的负面影响，其中增加运行成本和安置补偿不合理是最典型的例子。这主要是因为每个试点的具体情况不同，真正闲置的宅基地也不尽相同，而随着经济条件的不断发展，农村很多房建工程的建设越来越好，但是整拆整建难免会将新建房屋纳入其中，无形中增加了成本，浪费了资源。另一方面，整片拆迁的情况下，地方政府一次性获取的城镇建新指标较多，就难免会忽视农民的利益而急于求成，由此导致安置补偿不合理的情况发生。

挂钩指标的使用封闭运行。现行的挂钩制度规定，挂钩周转指标在试点市、县行政辖区项目区内封闭运行，这就表明挂钩指标的配置方式是一种行政配置。由此会带来两个问题，一是挂钩指标使用效益低下。由于每个挂钩试点的具体情况不一样，但是其筹资方面都是先由政府垫付，因此在拆旧建新置换出来的挂钩指标方面就无法确保资金平衡和获得预期收益，特别是对于经济欠发达地区，很难实现资金不平衡。如此一来，大大降低了挂钩指标使用效益，同时对财政的负担也较重，财政风险高，部分地区政府还要负责资金不足部分的兜底，所以即便该政策整理潜力大，当地政府也不会积极推进。二是挂钩指标供需区域不匹配。这一问题还是由于挂钩指标的封闭运行导致的。

城乡建设用地增减挂钩制度创新的思路与关键路径

制度创新的基本思路。

(1)规范挂钩指标的生产。首先应当改变项目区的整拆整建模式，将农村中分散的闲置、空闲农村建设用地有序退出，采取“聚零为整”的方式进行。同时降低拆旧建新成本，使之与交易成本形成挂钩指标。

(2)探索挂钩指标的跨区配置。转变原有的挂钩指标封闭运行模式，加强区域之间的交流与合作，统筹兼顾，实现挂钩指标的有效供给与需求。

(3)完善挂钩的运行规则。在现有的制度框架下完善农村建设用地退出的程序与补偿资金的支付、复垦耕地质量的监管、挂钩指标市场交易规则的制定与监管等。

制度创新的关键路径

构建闲置宅基地退出机制。现阶段，应主要以闲置宅基地为整理复垦对象，对农民退出宅基地的条件进行全面分析，并建立更为合理的补偿标准，引导“一户多宅”或已在城镇就业定居、或有进城进村镇社区居住意愿且不再申请新的宅基地的农民，主动申请将闲置、空闲和废弃的宅基地退出；同时对拆旧地块采取统一规划、分散开展的形式，将退出的宅基地整理复垦为耕地，并经过验收合格后纳入挂钩指标专用库。地方政府也应当建立挂钩指标库与资金库，可以将挂钩指标用于本地的城镇建设，或者通过有偿转让方式跨区使用，获取挂钩指标收益，最终经审核后纳入资金库，作为挂钩指标的生产资金。

构建挂钩指标的交易机制。挂钩指标的交易可以在很大程度上解决挂钩指标供需不匹配、需求方指标紧缺和供给方挂钩资金的问题。具体表现为：挂钩指标供给方可以通过预支挂钩指标来获取挂钩收益，可以筹集充足的资金来开展拆旧的同时，还能有效减少挂钩的财政风险。指标需求方通过有偿交易可以取得城镇建新的权利，从而推动城镇发展。

制度创新的保障措施

加强挂钩规划与实施监管。在新时期，项目区实施规划要与现行土地利用总体规划及村镇建设规划衔接；而对于一些跨区交易，政府必须明确参与进挂钩规划的实施与监管；各地区建立完善的挂钩指标交易台账，通过多方供需主体的协商与讨价还价形成挂钩指标一级市场交易；定期将挂钩指标交易情况、挂钩指标库的使用与挂钩资金库的收支状况等进行公开，实现公开化透明化管理。

严格耕地质量管理与考核。针对建新区占用的耕地，必须建立一套硬性指标与强制规定，要求建设单位将新建区徒弟的一定比例的表土层剥离，用于拆旧区农村建设用地整理的耕地；对于新增耕地的质量评定和验收需强化，建立相关的监督检查机制，且将其与官员政绩考核相挂钩。

富平县土地开发整理中心）