技能实习生制度：日本非熟练劳动力的蓄水池

张玉来

日本一直没有放开移民政策，即使面对日趋严重的少子老龄化问题，它仍然坚守这一方针。不过，2016年在日外国人总数却达到291万，除掉51万“短期滞在”以及1.4万“外交或公务”签证者之外，仍有238万人之多，这中间持有就业签证的外国人达到了108万。也就是说，日本非常重视引进外部劳动力，早就悄然打开了外国劳动者入境就业的那扇门，尤其在非熟练劳动力领域，以研修生和技能实习生制度为主线，构筑起外部劳动力组成的庞大蓄水池。但在这一过程中，日本却又表现出犹抱琵琶半遮面的暧昧姿态。

打着国际贡献的鲜亮招牌

在日本厚生劳动省的官方主页上，如此定义了技能实习制度：“是日本发挥身为发达国家的作用、协调国际社会发展，向发展中国家转移技能、技术与知识，协助发展中国家培养经济发展所需人才。”该制度创始于1993年，法律依据是《出入国管理及难民认定法》附表第1-2的“技能实习”在留资格。从字面上理解，技能实习制度就是日本旨在协助培养发展中国家经济人才的制度，是在为国际社会做出贡献。

事实到底怎样呢？

技能实习生简直就是“现代版的蟹工船”（1929年日本作家小林多喜二在《战旗》杂志上连载的长篇小说《蟹工船》，描写了当时日本失业工人、破产农民、穷苦学生以及十四五岁的少年被骗受雇于蟹工船“博光丸”号的悲惨生活。他们长期漂泊海上，被迫从事原始、落后和繁重的捕蟹劳动。因不堪残酷迫害，蟹工们终于团结起来进行反抗，掀起大罢工，但遭到镇压），这是《西日本新闻》对该制度的猛烈抨击。它指出，外国劳动者的基本权利受到极大限制，技能实习生收入低得可怜。不仅日本国内有很多批评声音，2006年美国国务院《年度人身买卖白皮书》也把这项制度列为非人权状况，批评该制度本身就是具有恶劣影响的强制劳动温床。联合国人权理事会为此曾派专家到日本调查，还做出敦促日本尽早废除该制度的结论。

不过，最初的技能实习生制度确实具有国际贡献与国际合作性质。20世纪60年代，投资海外的日本企业从当地选拔优秀员工到日本国内培训，之后这些人带着在日本学习到的技术与知识，回到当地成为企业骨干。为支持企业进军海外，1981年日本政府修改《出入国管理及难民认定法》，认可日本公私机构皆可接受外国人入境学习产业技术及技能，创立了外国人研修制度。

然而，经济腾飞带来了用工成本的快速上升，于是，一些日本企业便以“研修生”为名从海外引进大量廉价劳动力，借以降低经营成本。当时分为两大类型，一是企业单独型——企业自身接受其在海外独资或合资企业、甚至包括客户企业人员到日本学习技能；二是“团体监理型”——以各种行业联合会为主体，目的是为所属中小企业招聘海外技能实习生。

为扩大接收外国人技能实习生能力、推进该制度的法制化建设，避免发生各种问题，1991年日本政府出资成立了国际研修协力机构（JITCO），它具有五项职责：一是负责与外国政府接洽沟通，为技能实习生提供入境相关服务；二是负责指导各团体及实施企业或机构，推进法制管理；三是协助一年研修结束之后的技能实习生找到对口企业；四是为技能实习生提供生活、安全卫生及灾害应对等援助服务；五是通过杂志或网站提供专业信息服务。

最初，JITCO是由法务省、外务省、通商产业省（现经济产业省）和劳动省（现厚生劳动省）等四省共同管理，1992年又把建设省（现国土交通省）也列为其主管单位，形成所谓“五省共管”的特殊机构。其目的也很明了——疏通和解决围绕技能实习生所产生的一系列问题。在日本政府一手操辦之后，外国人技能实习生数量开始快速攀升，1995年入境者突破4万人，2005年增至8.3万人。到2008年，在日本的外国技能实习生总数超过17.7万人。

超低工资与从事“3K劳动”

超低工资是技能实习生最突出的特征。厚生劳动省调查显示，2011年技能实习生平均工资仅为每月12万日元，这与日本初中毕业生（15岁）最低工资标准非常接近，比高中毕业生入职工资低4万日元。而且，这还是技能实习生第二年“实习阶段”的收入，而第一年“研修阶段”的收入实际更低，据JITCO统计数据，其“研修津贴”仅为每月6万?7万日元。

即便如此，这也比过去提高了很多。在1991年之前的研修生制度下，到日本研修时间仅为一年，主要以学习相关技术技能为主，这种“研修活动”一般没有工资收入，只有很微薄的研修津贴。1993年推出技能实习制度之后，在日时间变成两年：第一年“研修”，领取津贴；第二年之后是“特定活动”阶段，技能实习生与企业签署协议，可以获得工资收入。1997年开始，技能实习制度又延长为三年：第一年研修，后两年工作。

虽可获得劳动报酬，但技能实习生并不受劳动就业相关法律保护，这种状况一直持续到2010年。由于外国人技能实习生问题频频曝光，诸如过度劳动、限制人身自由、超低工资甚至性骚扰等——最具代表性案例是2006年丰田公司所属23家系列承包企业均违反《最低工资法》事件，在国内外批判声音不断高涨的压力下，日本政府被迫修改了技能实习制度，其重点包括：一是开始重视保护技能实习生相关权利，如专门设立“技能实习”在留资格、入境两个月培训之后就可从事技能研修等；二是强化对接收方的指导、监督与支持，加大对违规者的惩罚力度。

除了超低工资，从事“3K劳动”——危险、肮脏、辛苦的工作，也是技能实习生制度的典型特征。“3K劳动”涵盖农林牧、建筑、金属加工、服装缝制以及造船等领域。JITCO指定的技能实习职业种类包括74种、共计134个作业方式。如农业包括耕种和畜产等两种职业种类，而耕种又包括设施园艺、蔬菜种植以及果树栽培等三个作业方式；建筑业所包括的职业种类最多，达21种，其作业方式也多达32个。

时至今日，技能实习生行业分布仍具有“3K劳动”特征。JITCO最新统计数据显示，2015年技能实习生行业分布呈如下特征：一是机械与金属加工行业人数最多，技能实习2号（即第二年开始的实习阶段）人数约1.5万人；其次是建筑，人数近1.3万人。此外，纺织服装、食品加工以及焊接作业等领域的人数占比也均超10%。

再者，行业分布特征也影响到实习生的地方分布。例如在“制造业之都”的爱知县，就有超过8000人的技能实习生，总占比最高（11%左右）。

“唯利型”外国人就业政策

与欧美发达国家相比较，日本的外国人就业政策显得非常保守，即便面对严重的少子老龄化趋势，它也迟迟不愿打开移民政策大门。包括接收难民方面，日本政府态度也非常消极。2015年向日本递交难民申请的人数比上年暴增52%，达到7586人，但最终日本政府处理认定的难民人数却仅为19人。不过，日本政府从20世纪80年代开始逐步放开了外国人工作签证，最初是韩国、菲律宾女性为主的饮食业工作，泡沫经济时期又有大批南美日系涌入日本制造业。很显然，日本的政策目标是既要利用外国劳动力来发展本国经济，但又不想开放移民，避免因移民而带来的诸多社会问题，继续保持其单一民族的社会特征，这显然具有鲜明的唯利型特征。

首先，相比欧美发达国家，日本的外国人劳动就业占比依然很低。这正是因为对移民采取了闭关锁国政策，所以，即便以变通方式打开外国人入境就业大门，外国人就业占比依然很低，2016年仅为1.67%。而2009年，美國就达到了16.2%、德国9.4%、法国5.8%。2014年，英国外国人就业占比为8.8%，新加坡超过38%。

其次，以签证类别约束、调整或限制外国人参与各种就业。日本对外国人就业政策基本方针是“接受专业性技术领域的外国人就业，限制单纯劳动者”，也就是在积极吸收各类高端人才的同时，尽量控制低端劳动者涌入。因此，1981年的外国人研修制度、1993年技能实习制度以及留学生打工等，起初都是不被计入外国人就业范围。后来因为劳动力短缺问题愈加严重，日本政府才默认这些就业，将之相继纳入劳动法律保护框架。

第三，为积极构筑技能实习生等非熟练劳动力蓄水池，调动一切政府资源。如上所述，专门负责技能实习生的公益法人组织JITCO是接受五省共管的，这既可以很好地贯彻日本政府的政策方针，又可以调动和发挥各方面的资源。例如，日本政府与东南亚国家签署经济合作协定中，都会纳入外国人研修或技能实习等项目，这些一般都会利用外务省管辖的政府开发援助项目（ODA）预算。

第四，作为研修与技能实习生等非熟练劳动力的“水源地”，呈现出鲜明的雁型变换特征。中国曾是日本研修生和技能实习生的最大来源国，直到2010年“技能实习生1号”中的中国人占比还曾高达77%。但伴随着中国经济近年的快速发展，这种结构正在发生快速转变，来自越南、菲律宾等东南亚国家的外国人占比在迅速增加。至2015年，中国人占比已降至40%以下，而越南人则攀升至33%。若从全部外国人就业状况来看，来自中国的就业占比已经降至32%，越南和菲律宾的占比已经升至28%。

用工荒与技能实习制度的未来趋势

伴随着日趋严峻的少子老龄化趋势，日本劳动力不足问题愈演愈烈。2017年4月，日本一般求职倍率已经上升至1.48倍，创下了1972年以来的最高值。而且，求职倍率还出现了因行业不同而大相迥异的突出特征，比如在建筑、造船等传统“3K劳动”行业，求职倍率更是超过了3倍（建筑业已经高达3.54倍）。调查显示，已经有超过七成中小企业深感“人手短缺”，甚至出现了一些超市、餐厅不得不采取缩短营业时间、调整空间布局或者干脆关门大吉，一场用工荒正在席卷整个日本。

不过，深入分析可以发现，当前日本用工荒还不属于劳动力供给严重不足，而是存在劳动力供需错位的结构性问题。诚然，近年来日本劳动力数量在迅速减少，1995年以来其生产年龄人口（15—64岁）已从峰值8720万人降至2015年7730万人，20年间减少近千万。但由于女性再就业以及老年就业的增加，日本劳动力供给总量其实并未大幅减少，2005年开始处于稳定状态，2012年开始甚至出现连续4年的增长。但问题是劳动力供需错位越加严重，一些行业领域出现人手不足现象，特别是那些“3K劳动”，这也是外国人劳动力快速增加的主因。2016年，日本外国人劳动者人数和雇佣外国人企事业组织的数量双双创下历史新高，分别为108万人、17万家。在此背景下，作为非熟练劳动力蓄水池的技能实习制度出现了一些新的发展趋势。

其一，劳动就业领域的外国人依存度不断上升，特别是在低端、非熟练领域。2016年日本每59名就业者中就有1名是外国人，这一比例是2009年的约2倍。在一些行业中更是突出，如住宿饮食行业每30人就有1人是外国人。这种趋势今后将越加显著。

其二，人工智能以及机器人等新技术只能发挥部分替代作用，外国人劳动就业今后仍将继续扩大。尽管一些研究认为人工智能可以替代日本49%的工作，但这些领域仍有许多不可预测内容。而且，伴随老龄化不断加剧，护理等行业短时期内将出现严重人手短缺问题，这是厚生劳动省提出今后5年日本老年护理行业将有一半是外国人的背景。

其三，日本非熟练劳动的“水源地”将发生巨变。当前，中国人仍是日本技能实习生的主力军，但今后，越南、菲律宾甚至缅甸、柬埔寨等将成为该蓄水池的重要水源地，日本政府也在积极推进相关事业。

其四，面对今后劳动力短缺日趋严重的问题，不排除日本放开移民政策的可能性。最近，移民政策再度悄然成为日本政治家们讨论的话题，如自民党的石破茂、野田圣子等人均明确表态，日本已经步入应放开移民政策的新历史时期。

（作者为南开大学日本研究中心副主任）