教育政策绩效内涵探讨—基于“3E”的分析

张雷 段学东

摘 要：当前，绩效已经成为教育政策领域的重要主题，但人们对绩效的概念并未取得共识。本文以教育政策效果、教育政策效率和教育政策效益为出发点，在对各自的内涵、内容及三者相互关系进行分析的基础上，初步阐释了教育政策绩效的内涵。

关键词：教育政策绩效 教育政策效果 教育政策效率

教育政策效益

随着绩效理念的广泛应用，它也成为教育政策领域的重要研究主题。对绩效的研究显示，“最初，政府部门只记录它们的成本，并未试图将成本与结果联系起来。但是到20世纪80年代末期，效率概念出现。在90年代，公共服务生产率每年递增三个百分点—比私营部门的速度还快。但是这时候更广泛的效益概念取代了效率。”[1]因此，本文试图从效果（Effect）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）三个层面探讨教育政策绩效的内涵。

一、教育政策效果

当前，国家出台了许多教育政策，但这些政策是否完成了预定的政策目标，解决了亟待解决的政策问题，政策执行是否遇到障碍并引发新的问题等，所有这些的回答都取决于对教育政策效果的分析。

（一）教育政策效果内涵解析

政策效果是指“政策方案执行后产生的行动结果，也就是政策方案执行后对政策对象、政策环境、非政策对象产生的实际影响”。[2]由此，教育政策效果可以视为教育政策完成预定政策目标的程度，通过实际执行结果和理想目标的对比以及社会系统的变化和人们思想、行为等的改变体现出来。

（二）教育政策效果类型分析

教育政策是政策系统的重要组成部分，其实施的条件和场域必然受制于其他社会因素。依据教育政策发生作用的条件和表现形式，可以把教育政策效果分为多种类型。除了常见的积极效果和消极效果、直接效果和间接效果以及长期效果和短期效果的区分外，教育政策效果还包括如下分类。

1.根据教育政策实施是否产生可见效果，分为物质性效果和象征性效果

小约瑟夫·斯图尔特（Joseph Stewart Jr.）认为，“物质性政策向受惠人提供具体的资源或者实质性权力，抑或迫使那些受到负面影响的人处于劣势。而象征性政策主要依靠的是价值观而不是有形的利益。”[3]类似的，教育政策的物质性效果能够通过某种直观的形式显现，为人们所觉察、知悉；而象征性效果是教育政策的实施几乎没有实质性作用，只是让政策对象以为他们关心的问题得到解决或者正在解决之中，以减轻对政府的压力。一般情况下，教育政策执行之初，其象征性效果较为明显，而随着实施的深入，物质性效果才会逐渐显现。

2.根据教育政策效果的表现形式，分为附带效果和意外效果

教育政策的附带效果是指教育政策非预期的、预料之外的效果，这是因直接效果的连带作用出现的从属性效果或关联性效果，在根本上是一种外部性的溢出效果。教育政策的意外效果是由教育政策实施而引发，但又不在预期范围内的政策效果。附带效果和意外效果都是直接效果的产物，“附带效果与直接效果的关系较为直接，容易看出其中的因果关系和逻辑关系；而意外效果则往往发生于似乎完全不同性质的另一个领域，或表现为不同范畴的另一种问题。它与直接效果之间的因果联系很曲折，不易察觉。”[4]

二、教育政策效率

任何国家在制定教育政策时，不仅要考虑教育政策效果，更会关注消耗的教育资源。“一项理性的政策是获得‘社会收益最大化的政策；或者说，政府应该选择那些使得社会收益最大程度地超过社会成本的政策，同时避免实施那些成本高于收益的政策。”[5]教育政策效率的概念由此产生。

（一）教育政策效率内涵解析

在政策研究中，效率是与资源的有限性联系在一起的。“当存在着资源的有限性（稀缺），并且一直是这样，那些资源应当被尽可能充分地用于促进社会目标的实现，这就是效率。”[6]教育政策效率可以视为教育政策收益（教育政策效果）与教育政策成本之间的对比关系。

（二）教育政策成本形式分析

教育政策成本即教育政策投入，是用来维持教育政策运行而消耗的政策资源的总和。教育政策效率的高低取决于教育政策成本耗费的多寡，但是忽视甚至错误地计算教育政策成本的现象比较普遍，因此需要厘清教育政策成本的不同形式。教育政策成本除执行成本、交替成本和时间成本等常见形式外，还有机会成本和沉淀成本。

1.教育政策机会成本

教育政策本质上是教育利益在不同主体间的分配和重組，他们都有各自的利益需要维护。当某种资源用于特定用途获得收益时，必然会造成该资源的潜在损失，也就是放弃该资源用于其他用途所获得的收益，这就是机会成本。在逻辑上，选择某项教育政策必然会放弃选择其他教育政策的机会，如果这一机会所带来的收益较大，则是不应该的。当在不同的教育政策之间进行选择时，机会成本最小的最佳。

2.教育政策沉淀成本

教育政策沉淀成本亦即教育政策沉没成本，是用来表示投入教育决策、实施教育计划或开发教育项目的时间、资金或其他资源的无法弥补的消耗。教育政策沉淀成本限制了教育政策投入的选择范围，“在理性的决策中，沉淀成本引起的问题是：花费了的投资限制了决策者的抉择。”[7]

三、教育政策效益

教育是培养人的活动，与教育有关的活动，包括教育政策行为，必须始终将人放在核心地位。教育政策要促进人的成长、人的发展、人的完善，而这一切主要通过教育政策效益体现出来。

（一）教育政策效益内涵解析

在某种意义上，“效益除了包含效率的意义以外，还具有‘有益性的意义，即活动的产出必须具有正价值。”[8]因此，教育政策效益可以视为教育政策效果和教育政策效率中符合公众需要的内容。

（二）教育政策效益内容分析

随着第四代评估时代的到来，政策实施不仅强调达成预期目标和提高政策资源利用率，更关注目标群体对政策的认同度。因此，教育政策效益也要关注教育政策效果的充分性和教育政策的回应度。

1.教育政策效果的充分性

教育政策效果的充分性是表示教育政策对要解决的问题、教育政策诉求以及教育政策目标群体的需要、价值和机会的契合程度与满足情况。教育问题分为若干层次，解决某个教育问题可能需要一系列政策的协同作用。教育政策实施可能由于条件的限制仅仅追求宏观层面上解决教育问题，因此，解决教育问题与实现教育政策目标是有区别的。尽管某项教育政策取得了一定成效，甚至在某种程度上达到了教育政策目标，但并不意味着教育政策问题的完全解决。

更重要的是，教育政策“所解决的社会问题不仅在于深度，还包括广度有多大；不仅在于满足人们的需要有效程度，还有满足需要的人数有多广；不仅在于一个地区受益，还在于其他地区是否受益等等”。[9]教育政策效果的充分性与人们的主观愿望有很大关系，尽管有时教育政策效果并不符合教育政策制定者的初衷，但如果最终获得了公众的认可，也可以认为教育政策效益很高。

2.教育政策的回应度

威廉·邓恩（William N. Dunn）指出，“所谓政策绩效是指政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度。”[10]教育政策的回应度就是教育政策完善教育政策机制、满足不同社会群体的教育需求以及这种需求被满足的程度。人们的需求会随着教育政策执行时间的长短、教育政策作用空间的改变等不断变化，而且，国家的政策资源也是有限的，政府要对不同政策目标群体的需求进行比较。因此，分析教育政策回应度的高低既要考虑公众对单一教育政策的回应，更要考虑对复合政策的回应，并且将复合政策的回应度作为衡量教育政策效益的重要标准。

四、结论

绩效是多学科、多领域、多层次概念。有学者指出，“绩效是对组织的成就与效果的全面、系统的表征。”[11]这是从效果角度的解释；也有学者表明，“绩效具体是指一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况。”[12]这是从效率视角的闡释；还有学者强调，绩效“要关注公共部门与社会、公民的关系，要以社会、公民的满意评价作为最终标准”。[13]这是在效益层面的说明。实际上，绩效不是对效果、效率或效益的它称谓，而是一个综合性概念。教育政策绩效的内涵同样如此。

教育政策效果、教育政策效率、教育政策效益（统称为“3E”）是教育政策绩效的主体。在构成要素上，它们的范围逐渐扩大，呈现层层递进、不完全包含关系。教育政策效果是教育政策绩效的基础，内含于教育政策效率之中；教育政策效率包含教育政策效果，但还包含教育政策成本；教育政策效益既有教育政策效果和教育政策效率的部分内容，又包括教育政策效果的充分性和公众对教育政策的回应程度。从性质分析，教育政策效益具有正向意义，而教育政策效果和教育政策效率是中性概念。总之，教育政策绩效是教育政策效果、教育政策效率和教育政策效益的优化组合，通常指教育政策以一定的教育政策成本获得的具有正向价值的、符合公众需要的教育政策效果，是教育政策的“有效性”（效果）、“节约性”（效率）、“有益性”（效益）的集合。

参考文献

[1][13] 卓越.公共部门绩效评估（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2011：6，3.

[2] 赵瑞峰.公共政策分析：理论、方法与实务[M].北京：中国时代经济出版社，2007：208.

[3] [美]小约瑟夫·斯图尔特，戴维·赫奇，詹姆斯·莱斯特.公共政策导论：第三版[M].韩红，译.北京：中国人民大学出版社，2010：7.

[4] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2004：80.

[5] [美]托马斯·戴伊.理解公共政策（第11版）[M].孙彩红，译.北京：北京大学出版社，2008：15.

[6] [加]法雷利.教育政策与规划[M].刘复兴，等，译.重庆：西南师范大学出版社，2011：75.

[7] [美]E·R·克鲁斯克，B·M·杰克逊.公共政策词典[M].唐理斌，王满传，郏斌祥，等，译.上海：上海远东出版社，1992：63.

[8] 刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：48.

[9] 桑助来.中国政府绩效评估报告[M].北京：中共中央党校出版社，2009：168.

[10] [美]邓恩.公共政策分析导论：第二版[M].谢明，杜子芳，伏燕，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：406.

[11] 杨小微.公平取向下义务教育发展的评价指标探究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013（4）：146—153.

[12] 卓越.公共部门绩效评估初探[J].中国行政管理，2004（2）：71—76.

作者简介：张雷（1979-- ），男，山东潍坊人，博士，山东师范大学公共管理学院讲师。

段学东（1984-- ），男，山东济南人，济南文苑小学教师。