房地产税全面落地面临“五个两难”

黄志龙

最近，财政部部长肖捷撰文提出，将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施，对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税。广受关注的房地产税看似箭在弦上。然而，笔者认为，短期内房地产税政策落地，除了面临立法授权、税基和税率确定、全国不动产信息共享等障碍外，决策者还可能需要应对以下五方面两难选择。

第一，征收房地产税与“扩大中等收入群体”间的抉择。《中国家庭金融资产配置风险报告》数据显示，不动产在我国家庭金融资产配置中的比重不断攀升，2016年达到了68.8%，其中69.05%城镇家庭仅有1套房产，15.44%家庭有2套房产，仅有3.63%的家庭拥有3套及以上房产。可见，大部分居民购买房产目的是满足自身自住需求，仅有1套或2套房产的城镇居民构成了城市中等收入家庭的主体。若按照上海、重庆试点方案中确定较高的免征额，则达不到构建房地产市场长效机制、拓展地方税源的效果；若按照国际较为普遍的广覆盖方式征收，房地产税一旦落地，中等收入家庭不但要承担原来按揭贷款，还需要新增新房地产税负担。显然，这与十九大报告多次提出“扩大中等收入群体”的发展方向不相符。

第二，地方政府在房地产税和土地出让收入上的抉择。从较为成熟的市场经验看，美国房地产税占地方政府财政收入比重在15%左右，中国香港物业税占特区政府财政收入为5%左右，韩国占比大约为20%，日本不动产税占地方收入大约为40%。这些国家或地区房地产税均是按照房屋评估值为基础征收的，形成了一套完善的土地及房屋价值评估体系，定期对房屋估值进行调整，房地产税成为政府财政收入的重要组成部分。反观我国房地产市场，从上海、重庆等试点城市看，2016年上海房产税收入为171亿元，仅占上海税收收入总额5626.9亿元的3%；重庆房产税收入为56.88亿元，占本级财政税收收入1438.4亿元的4%。与此同时，2016年上海土地出让收入高达1578亿元，重庆为705亿元。房地产税相对土地出让收入可谓是九牛一毛。2013年，杭州曾作为房地产税试点扩围城市之一，并制定了包括针对增量住房征收、以户为单位的免征面积、超标面积累进税率等政策，但最后被紧急叫停。彼时反对声最大的依然是房产税将对本已十分低迷的房价形成进一步打压，影响土地出让收入。一旦房地产税政策在全国范围内落地，地方政府必须在房地产税和土地出让收入之间作出选择。

第三，房地产税落地与短期通胀压力的抉择。从各国的长期经验看，房地产税与控制房价并没有必然的联系。但是，就当前房地产市场的预期而言，房地产税在控房价的长期目标方面依然被寄予厚望。特别是空置率较高、投机氛围较为浓厚的地区，房地产税政策一旦落地，投资者心态和市场预期将发生转变，不同收入家庭财富配置结构将发生调整。不动产持有成本的上升，将可能引发短暂的抛售潮。而在过去十余年内，央行发行过剩货币，之所以没有引发通货膨胀，主要是房地产市场在中国经济货币化进程中扮演着最大的“货币蓄水池”角色，房地产税政策落地导致的短暂抛售潮，流出的社会资金将可能进入实体经济，过剩流动性将对通胀形成压力。与此同时，在没有出现抛售潮的地区，住房租金的压力也将因为房地产税落地而上升。总之，房地产税政策落地，将可能造成较大的短期通胀压力。

第四，房地产税与避免房地产市场“明斯基时刻”的抉择。目前，许多金融机构的个人经营贷、小微企业贷的抵押物既有住宅类房产，也有商业类地产，若房地产税开征造成了部分地区短期的抛售潮，房价的下跌可能影响银行抵押物的价值评估，由此引发一系列系统性金融风险。近期央行行长周小川关于“明斯基时刻”的讨论，印证了我国爆发系统性金融风险存在现实可能性。未来房地产调控政策重点，整体上需要防止房价过快回落，通过时间换空间的方式，以居民收入稳步增长，逐渐消化过高的房价。但是，一旦房地产税政策落地，市场预期被逆转，住房持有环节成本的上升，将可能成为压垮房地产泡沫的“最后一根稻草”。不排除出现以下情形：房地产税政策全面落地之日，就是房地产市场“明斯基时刻”到来之时。

第五，房地产税的高征税成本与短期低收益的抉择。房地产税作为一个全新的税种，要在全国推广并取得预期效果，至少有四方面的工作需要全面推进：一是全国不动产信息共享；二是通过各种渠道对纳税人进行“教育与培训”，让纳税人充分了解相关的法律规定；三是在不同城市建立完善的、可持续调整的“個人住房评估值”系统；四是政策落地后要建立房地产税监督机构，建立纳税申辩制度，纳税人有途径提出异议和申诉。以上这些工作都需要地方政府付出高昂的人力成本、时间成本和博弈成本。因此，在许多三四线城市，房地产税的开征成本甚至可能高于其收益，这会抑制地方政府的积极性。如果按照中央有条件地区“分步推进”的原则，地方政府可能陷入两难选择，特别是财政困难地区有拓展财源、征收房地产税的积极性，但房地产税落地之后将削弱本地房地产市场的吸引力，恶化本地营商环境，进一步打压实体经济。

不可否认，全面征收房地产税是构建房地产市场发展长效机制的基石之一，但是房地产税的落地，短期内仍然面临一系列风险与难题，如何应对这些挑战，需要决策部门和各级地方政府作出艰难抉择，充分评估房地产税成本、收益和相关风险。