东北老工业基地专业社会工作服务存在的问题与对策研究——以大庆市为例

◎张雨 宋志斌

东北老工业基地专业社会工作服务存在的问题与对策研究
——以大庆市为例

◎张雨 宋志斌

现今我国东北老工业基地的转型发展问题成为当下的热点，以资源导向型为主的老工业基地发展至今，其城市水平和人口规模非常可观，居民对社会服务的需求不断增长，大庆作为一个典型的资源型城市，伴随经济转型，城市自身服务在不断完善，本土的社会工作也在不断发展。本文旨在以对大庆市的调查为基础，对老工业基地社会工作服务现状进行梳理，剖析社会工作服务存在的问题及其原因，并根据实际情况提出相应的解决措施。

随着我国的政治经济环境不断改善，在以人文本打造和谐社会精神的带动下，近年来我国社会工作专业发展迅速，部分发达地区城市内社会工作服务体系已初具规模。自2003年党中央提出振兴老工业基地战略以来，东北老工业基地便步入转型发展的关键时期，其中城市自身服务水平成为一项重要指标。大庆作为老工业基地一个典型的资源型城市，伴随经济转型，城市自身服务在不断完善，本土的社会工作也在不断发展。大庆现已有专业社工机构近20所，并开展了相关服务。但大庆地区社会工作虽发展迅速，仍处于起步阶段，社工机构和社会工作者在提供服务时存在一些问题。

社会工作与社会工作机构

社会工作作为一种新兴服务形式，一个较为年轻的专业和职业被普遍认可，对社会工作的界定学界已达成共识。社会工作，是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，促进社会稳定和谐的专业和职业。社会工作往往社会工作机构为依托，由社会工作者开展具体工作，为案主提供专业而具有针对性的服务。而社会工作机构一般是指，以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的非企业单位。

当前的社会工作服务存在的问题

社会工作作为一个新兴的行业，从零散的实践到职业化专业化的过程，在我国很多地区得到了普遍认可，但在服务过程中，无论从社工机构、项目管理，还是服务效果方面都表明当前的社会工作服务存在较多的问题。大庆作为一个传统的石油工业城市，与东北老工业基地的其他城市有很多相似之处，即企业的功能地位在本地区举足轻重，对整个城市结构产生了深远的影响，对社会工作行业同样产生了深远的影响根据我们对大庆地区做的调查这些问题在东北老工业区具体表现为：

“体制”氛围浓厚，社工服务开展障碍不断。大庆以石油公司划分城市分区，城市发展至今企业内的工会组织以及社区工作站承担了几乎所有的社会服务工作，致使专业的社工机构能够开展服务的范围极小。通过调查我们得知，大庆地区为促进社会工作更好的融入群众推行“以站带所”模式，部分社工机构已嵌入到行政体制之中，发展较好的几所社工机构是政府直属部门，项目开展的自主性较差，很难从现有的体制中走出来。而民办的社工机构要开展服务就必须进入社区，但服务的场所，服务的资金，服务的政策还有一定难度，使得民办社工机构在没有政府政策及项目上的支持很难持续的发展壮大，且工作者专业化程度较低，知识民办社工机构更加缺乏竞争力。

社会工作人员存在角色定位不准，专业技能不足。目前大庆地区的社会工作人员主要包括三个部分：一是国家有关部门的行政人员，如民政、妇联等；二是社会福利团体的工作人员，如慈善基金会、希望工程办公室等；三是从事基层社会服务的工作人员，如居委会、敬老院的工作人员等。这些成员虽然不是专门的社会工作人员，但他们却承担着社会工作的一些职能，绝大多数没有接受过正规的社会工作专业教育和训练，从事专业社会工作服务时间不长，服务技巧不足。与此同时，社工在工作中也缺乏专业的督导。此外，社会对现在所培养的社会工作专业毕业生充满着无限的期待，但他们由于缺少经历与阅历，解决实际问题的能力在工作初期是很有限的。

客观环境制约，工作开展效果不佳。大庆市社会工作在全省起步较早，拥有社工机构也较多，正规注册19家，实际有20余家，也是全省第一家社工机构的诞生地，但实际的发展并不理想。目前社工机构在开展工作的过程中受到实际情况的限制较多。首先政府购买社会工作岗位和项目未全面展开，大庆地区购买社会工作还处于探索阶段，没有形成制度化模式。没有一个长期的、战略性的和全局性的规划，定位模糊。与此同时，我的调查显示75.32%群众几乎不知道自己周围有社会工作机构的存在，与一些南方发达城市相比，社会工作在东北地区起步较晚，普通民众对社会工作这一领域了解甚少，民众认可度较低。反映了当前大庆地区社会工作专业化程度低普及度低的问题，这也在一定程度上致使社工机构在提供服务时与服务对象产生对接阻隔。

提供服务不足，影响力小。大庆地区现有的社工机构开展的服务主要围绕社会救助、社区建设、养老育幼等方面，这一部分占开展服务的65%左右。虽然已经开展过各类相关服务项目，但在数量和质量上来看不尽人意，因此服务推进的过程中影响力也甚微。此外，社工机构开展服务项目大多为政府购买服务。但目前政府购买社会工作岗位和项目较少， 并且政府在提供大规模的服务项目时以当前大庆地区社工机构状况难以承接项目开展服务，这也在一定程度上影响了政府购买项目的开展，因此，要想在短时间内解决这些问题，扩大社工机构规模，建立完善公平的竞争体制，显然还存在较大的困难。因此社工机构服务多停留在小型社区服务活动开展，公益志愿服务等浅层工作。提供的服务远未达到专业社工服务项目的要求。

服务专业化程度低 、服务形式化。大庆市各区社会工作机构数量不均衡，服务水平差距明显。经调查得知，大庆市注册的社工机构中三分之一分布于萨尔图区，其他地区虽然也有社工机构，但与萨尔图区比较，存在数量少，机构专业化程度不高，服务水平相对低下的问题。社会工作机构在成立及发展运行过程中，资金、管理、人才、督导与评估都是重要组成部分。经过我们的调研，大庆与许多东北老工业基地城市相似，目前社会工作仍处于起步阶段，社会工作者自身专业水平有限，所提供的服务在专业化程度上也存在一些问题。

目前，本地区社工机构的管理制度、运行模式等尚未成熟。从业人员实际业务能力不高。在整体上，社工机构承接项目的运行时间都比较短。在人员培训、项目购买、服务推进、验收考核方面都存在一些问题。与此同时，社会工作机构 及社会工作者本身的监督管理体制不够完善。社工机构的人力供给系统建立、教育支持也不到位。从数据结果我们可以看出，现在大庆地区从事社工职业的人员学历为本科及本科以下占近97%,而硕士及以上仅占3%。而社工机构中中近七成社会工作者都是非社会工作专业毕业，没有受过系统的培训和教育。而对于社会工作的毕业生对于社会工作的认识和了解大多停留在理论层面，缺少实质性的资料支持，所以说无论从组织的运行方式还是工作人员的素养来看，目前社会工作的专业性严重不足,社会工作专业看似已融入组织，但只是停留在形式层面，其内在的运作仍为原有的半专业的行政性社会工作，组织形式与实际运作背离，也是社会工作产生形式化的重要原因之一。

过度依赖政府扶持，机构独立性差。“以站带所”已经成为大庆社工机构本土化发展的一种主要模式，是指以社区工作站牵头专业社工发起成立的社工事务所的一种模式。其优势体现在：社工组织做为一种专业社工服务机构，既源于社区又服务于社区。社区既掌握辖区居民动、静态情况又有网格员活跃于社区与居民之间作为沟通纽带。既有活动场所，又有一定的资金支持。遇有特殊情况时，所有社区工作人员都可参与其中。这种模式有利于社工机构快速融入群众，实现社会工作本土化。但过多依赖政府的政策扶持和资金支持，导致机构自身运行独立性不足，在确定服务对象、资源链接、项目开展等方面处处体现了体制的影子，极大影响了社工机构作为独立民营机构自身灵活、自由的优势。

应对措施

针对以上的问题，我们认为可以从以下四个方面来提高社会工作服务，并促进其良性发展：

“引、帮、控”三管齐下，社会工作规范化。政府在社会工作发展过程中应做到“引导、帮扶、管控”三管齐下，促使大庆社会工作在协调运行、长足发展。根据现实情况，在妇联、工会组织，共青团，妇联，基层社区，居委会等单位中设置专职专岗，公开招聘专业的社工人才，将专业化的社工融入到体制中去。其次，加强扶持，适当增加政府购买服务力度，鼓励私人及组织通过政府购买服务，给予私人或组织一定的保障及便利条件或针对服务项目给予适当优惠补贴等。与此同时，要完善社会工作相关监管制度，细化项目考核、验收标准。可以将资金支持与机构绩效挂钩，根据各个机构服务专业程度、服务质量及内容等划分为不同等级，表扬典型，处理形式化的机构，以优带次，整合并带动整个社工领域规范化。

机构加强自身完善，社会工作专业化。机构要完善自身体制，在现有基础上建立全面的人员培训、项目购买、服务推进、验收考核多位一体的机构体制。与此同时，针对社会工作机构 及社会工作者本身的监督管理体制不够完善问题。建立项目负责人制度，建立教育支持、人力供给系统。

服务开展注重质量，兼顾数量。大庆地区现有的社工机构开展的服务主要围绕社会救助、社区建设、养老育幼等方面。在此基础上，服务活动应针对社会需求，积累经验，争取更大程度上兼顾社会更多层面的需要帮助的群体，如农民工问题，社会边缘群体如何更好更快地融入社会问题，以及青少年越轨再教育问题等。服务开展不仅限于浅层的帮扶，不停留在形式的举办活动，应更深层的发挥社工的职能，促使社会工作专业科学。

从服务设施建设方面而言，主要应抓好两方面：一是协调好社会工作职能机构与相关社会工作研究、服务相关的机构或平台，得以保障有人办事，有机构办事。二是硬件设施与软件设施相一致，在强大人才队伍建设的同时，在开展工作时相应的配套设施也应有所重视，比如接待室的构建，培训基地的搭建，不同服务群体的服务中心的建设等。

扩大自身影响，社会工作独立化。机构首先应准确定位，提高认识，积极主动，与相关机构紧密联系，及时解决问题。机构自身自主的确定服务对象、链接资源、开展项目，增强自身发展实力，打好基础，要依托城市自身特色，充分调动社会各方面力量，充分利用已有资源，积极与其他单位如妇联、工会组织，共青团，妇联，基层社区，居委会，联系调动各方面资源，为政府解压。

在“以站带所”模式推动下，借鉴本土机构多年以来的发展经验，第一专业的社会工作与“希望工程”，“幸福工程”等慈善机构在服务理念，服务模式上大有不同，但这些慈善机构又都有着丰富的发展经验，可以充分利用这些平台来开展工作。第二，社会工作在借鉴其发展经验的同时，更需要注意的是工、青、妇名义上虽属社会团体，但实际编制属于公务员系列，活动的政治色彩浓厚，所以，要加强社会工作的专业化，职业化程度，不与已有的本土机构相混淆。

“高校+机构”联合，社会工作人才化。对现有工作人员加强培训教育，设置一定的职业要求，如工作人员必须有初级社会工作师资格。充分利用当地资源。大庆市内东北石油大学、八一农垦大学均设有社会工作专业，为社工领域培养大量专业人才。机构与高校联合形成互动，高校为机构输送专业毕业生，提供专业人才保证，机构为高校毕业生提供就业岗位，缓解就业压力。此外，机构可以为高校在校生提供实习机会，培养本专业学生实践能力，增强实务训练为将来打下坚实的基础，而高校师生利用其丰富的理论知识为机构工作的开展提供理论指导和支持。再者，机构可以聘请高校老师培训工作人员，讲解专业的技术，使日后的工作更加专业科学。高校也可邀请专业的的社工实务人员到校分享工作经验，为师生提供一线的实际情况便于今后研究学习。

黑龙江省大学生创新创业训练计划项目（国家级）：“青柚家园社会工作综合服务中心” 项目编号：201610220071

(作者单位：东北石油大学)