美军装备采购改革做法研究

蒋 勇

（后勤保障部华东军用物资采购局，上海200000）

美军装备采购改革做法研究

蒋 勇

（后勤保障部华东军用物资采购局，上海200000）

在国防和军队改革深入推进时期，我军采购与军代表制度也面临较大调整。他山之石，可以攻玉，作为当前全球最强军事力量存在的美军，其采购工作方面历经多次改革与调整。在我军采购制度改革调整时期，详细了解美军相关改革措施，对于我军汲取有益经验，避免走弯路，具有重要的现实价值。

美军；装备采购；采购管理

在国防和军队改革深入推进时期，我军采购与军代表制度也面临较大调整。他山之石，可以攻玉，作为当前全球最强军事力量存在的美军，其采购工作方面历经多次改革与调整，特别是奥巴马总统签署实施的《武器系统采购改革法》，以此为代表，开始了美军武器装备采购工作的新一轮改革。法案全称《通过加强技术知识和监督的武器采购系统改革法》，共分为采购机构、采购政策和其他采购条款三章，共16条。自该方案实施以来，美军大大加快武器系统采购改革的步伐，进一步强化行业竞争，避免采购过程中的利益冲突，用最低成本获得最好的武器，提高军费使用效率。在我军采购制度改革调整时期，详细了解美军相关改革措施，对于我军汲取有益经验，避免走弯路，具有重要的现实价值。

一、法案产生的背景

《武器系统采购改革法》是由美国参议员卡尔·雷文和约翰·麦凯恩提出的。美军的装备采购制度虽然经过几次大的改革调整，整体合理性较强，但长期以来美军装备采购工作也存在诸多问题，例如装备购置超支严重、装备采购周期过长、采购成本过高等，在全球金融危机的大背景下，这些弊端的严重性更加凸显，这也是美国政府选择在此时颁布该法案的重要原因之一。根据美国审计署（GAO）的报告，在国防部96个规模最大的装备采购项目中，平均采购进度拖期两年，总超支额达到2950多亿美元，近70的重大采购项目都超出了预算。美国政府责任局在其审计报告中称，造成开支浪费主要包括缺乏监督、更改指标、竞争不充分等。

美国总统奥巴马在法案签署后发表的声明中称，在进行两场战争以及严重财政赤字的情况下，国防采购的浪费现象是不可原谅的。改革将最大限度减少非竞争性合同，节约政府资金。《武器系统采购改革法》代表了美军改革采购流程的重大措施，该法的目标是限制成本超出，加强监督和审计。该法还将加强同业竞争，提高军方在采购过程中的主动地位。

二、法案的主要特点

1、大力改革采购机构及人员设置

（1）设置独立的成本与项目评估机构。《武器系统采购改革法》以法律形式设立了独立的成本及项目评估办公室，将原有的负责成本分析以及计划鉴定相关机构进行了整合，统一纳入该办公室的职权范围之内，以此来解决装备采购成本过高和进度拖延严重的问题，确保国防部高级管理层不会获得偏颇的数据。该办公室主任将由总统任命，并报参议院通过，他有权从承包商那里获得费用数据，并对重大装备采购项目进行独立的费用评估和分析。该办公室主任下辖两个副主任，分别负责成本评估和项目进度监测，其中，成本评估副主任承担了改革前费用分析改进小组的职责，项目评估副主任承担原有的计划分析与鉴定主任的职责。成本及项目评估办公室需要每年向国会提交相关事项评估的年度报告，此外，还需就某一特定装备采购项目的运行跟踪情况提交一份一次性的报告。

（2）重新建立系统工程机构和发展性试验能力。《武器系统采购改革法》授权国防部长任命两名高级官员分别担任新设立的研制试验评估主任和系统工程主任，这个职位在几年前被撤消，这次重新设立这两个岗位表面美军在这几年发现系统工程机构和发展性试验对装备采购意义重大。法案提出，测试和评估活动必须有机整合到五角大楼的系统工程活动中去，研制试验评估和系统工程的两个主任要向负责采购、技术和后勤的国防部副部长进行报告，领导国防部内从事研制试验和系统工程的工作人员，指导各军种在其军种所属机构内对研制中的武器系统潜在缺陷进行评估，将测试和评估活动完全整合入五角大楼的系统工程活动之中，使可靠性、可用性和可维护性成为设计与开发过程不可分割的一部分。同时，法案规定负责研制试验评估的主管还可兼任试验资源管理中心主任。法案还要求国防及军队机构制定完善相关计划，以确保采购过程中研制试验及系统工程的顺利实施，研制试验评估主任和系统工程主任将对相关计划进行检查和评估，以此来解决装备采购项目性能指标不合理和技术不成熟的问题。

（3）统筹绩效评估和成因分析工作。为了对装备采购项目进行绩效分析、提高装备采购经费的使用效率，法案授权国防部长任命一名高级官员统管重大装备采购项目的绩效评估和成因分析工作。法案要求该官员就采购项目的绩效表现进行评估，并对那些严重超出预算、采购费用过高、绩效表现差的采购项目进行成因分析。

2、强化科研阶段的采购管理

（1）发挥原型机作用，验证新技术的成熟性。所谓原型机是指对于新型号或设计（比如一架飞机）在结构上的一个全功能的物理装置，通过这个装置检验各部件的设计性能以及部件之间的兼容性并检查整机的设计性能。在装备研制过程中，原型机是指按设计图样制造的第一批供试验和测试的产品，原型机的批次通常定名为00批或0批。原型机的数量根据装备类别和研制需要来确定，例如研制全新的歼击机，原型机数量至少为5～6架，其中两架用于地面静力试验和疲劳试验，其余几架用于飞行试验，而飞机的改型一般只要1～2架原型机。装备生产厂商需要对原型机在试验和测试过程中暴露出的设计不足之处要进行设计更改，使原型机设计达到规定的战技术指标和要求。原型机是否通过了试验和测试，是装备达到设计定型和取得生产许可的必要条件。《武器系统采购改革法》规定，每个重大装备采购项目在其科研阶段都必须提供原型机（包括相竞争的原型机）来证明新技术在生产前能够有效应用，具体来说，在里程碑B之前，除了一些经过相关机构批准的特殊情况外，所有重大装备采购项目的原型机研制都必须进行。例外的特殊情况包括：制造原型机的费用预期会超过预期的装备全寿命收益（包括在相关基础技术上取得的收益）等情况。相关机构在做出放弃某款原型机决定的30天内，必须向国会提交详细报告，于此同时，政府责任局也将对放弃原型机的决定进行独立审查，审查结束后将审计报告提交给国会。此外，即使相竞争的原型机已经被批准放弃，法案规定所中标项目的原型机在里程碑B之前也必须存在，不能直接进入生产阶段。

（2）应用初步设计评审，提高装备的可靠性。美国政府责任局在其审计报告中曾数次提到基于知识的科研方法（Knowledge-based Approach）对于装备系统成功研发的重要意义。2006年1月，美军在重大装备采购项目中开始采用该方法，同时建议装备研制阶段的里程碑B推迟到初步设计评审阶段（Preliminary Design Review，PDR）之后，以确保装备研制的可靠性，同时避免在装备全寿命周期内出现性能不稳和费用超标情况的情况。《武器系统采购改革法》以法律文本的形式确立了这一点，要求在重大装备的研制在通过里程碑B之前，必须通过初步设计评审，同时采取正式的初步设计后期评估（Post-PDR Assessment），将其作为一个关键的项目决策点更便于里程碑决策机构（Milestone DecisionAuthority，MDA）评估项目的进展，通过这些措施来确定该装备研发项目完成其预定战技术指标的可靠性，该措施是此次美军装备采购体系的重大改革。

（3）强化用户需求引导原则，提高装备采购的针对性。长期以来，美军装备采购项目对用户（军方）需求的重视程度都较高。美国政府责任局在一份审计报告中建议军方修改装备采购政策及程序，确保战场指挥人员拥有更多的发言权和决定权，以满足他们的长期需求。报告称：“以用户需求为核心的采购政策可以更好地提高联合作战能力，因为只有确保作为装备最终用户的官兵使用上他们最需要的武器装备，才能使他们更好地完成军事任务......武器装备的采购不能以供应方（装备供应机构）的要求作为装备采购的推动力。”而在《武器系统采购改革法》中，美军更是强化了这种用户需求引导原则。法案要求国防部负责采购项目确定工作的联合需求审查委员会（Joint Requirement Oversight Council，JROC）收集和分析承担作战任务的作战司令部指挥人员关于装备采购方面的需求，了解用户关于目前施行的采购项目有何意见，是否能够完全满足军方需求，某些装备的采购是否有必要性，特别是要了解指挥人员最迫切需要哪些装备，使用户的需求成为指导装备采购的方向舵。

3、完善相关采购制度

（1）强化《纳恩·麦克迪法案》的作用。《纳恩·麦克迪法案》是美军关于控制装备采购费用超预算的一项政策法规，该法案规定，采购项目在超支达到15时就需要通报国会，若超支超过25就面临终止。但实际工作中，相关采购项目因此而终止的很少，因为该法案还有规定，若国防部能够证明该项目对国家安全是至关重要的，并且当前没有其他可行的备选方案，那么发生超支的项目就可以继续进行下去。《武器系统采购改革法》寻求装备项目研发过程中，在成本超支尚未突破《纳恩·麦克迪法案》规定的下限之前就尽早确认和解决问题。法案规定，在某项重大装备采购项目超过了《纳恩·麦克迪法案》相关规定后，负责该采购项目的官员需要每半年提供一份关于采购经费开支的详细情况报告，此报告将直接提交给国防部负责采购、技术和后勤的副部长，只有当该采购项目取得进入下一里程碑的批准后，此报告制度才可终止。

（2）提高责任报告制度的完善程度。在《武器系统采购改革法》的相关规定中我们不难发现，美军装备采购制度职责划分明确、统领关系清晰，尤其是相关责任报告制度规定得十分详尽，科学性也很强，同时，对于法案具体政策实施前的调研工作也要求在规定时间内提交书面报告，这种报告制度（包括常态和非常态报告）的实施，对于加强装备采购活动的内控管理，明确相关人员的工作责任，提高装备采购效率具有重要意义。

[1]The Office of the Deputy Under Secretary of Defense for Logistics and Materiel Readiness：DoD Weapon System Acquisition Reform Product Support Assessment.USDoD，2009（11）.

[2]Defense Acquisition University：Defense Acquisition% Guidebook.DAU Website，2010.

（责任编辑：林志红）