房地产登记赔偿资金制度的价值及实施的前提条件

◎杨见闻

房地产登记赔偿资金制度的价值及实施的前提条件

◎杨见闻

不动产登记机构现行赔偿机制存在的问题

目前，我国现行在登记赔偿的实务中，对登记机构的登记赔偿责任都是采取的国家赔偿的模式，适用的是国家赔偿中的行政赔偿。存在以下问题：一是采用国家赔偿形式给财政带来了很大的负担。不动产价值巨大，因此不动产登记错误尤其是权利事项登记错（涉及登记权利归属及内容的事项）造成的损失也十分巨大。而同时因《物权法》规定，不动产登记只能按件收费。因此，不动产登记错误的赔偿对财政来说是一个很大的负担。二是国家赔偿对纳税人欠缺公平。不动产登记制度的受益者主要是登记制度的利用者。因此因不动产登记错误造成的损失却采用国家赔偿的形式，由财政负担，这实际上是以全体纳税人的金钱来补贴不动产登记制度的受益者，这对未利用不动产登记制度的纳税人来说，欠缺公平。三是我国的国家赔偿制度不利于受害人损失的弥补。虽说国家赔偿是以国家信用来担保对登记错误赔偿的实现，天然具有较高的信用度。但我国国家赔偿采取的是自我审查的形式，同时国家赔偿采取限制赔偿原则，赔偿范围限于直接损失。这种限制赔偿的原则实际上不利于受害人损失的弥补。四是登记赔偿诉讼的分离体制造成诉讼资源的浪费。我国登记赔偿诉讼的分离体制，在因申请人及登记机关共同错误造成登记错误，要求赔偿损失的情形下，受害人选择不同的被告即采用不同的诉讼程序。同时也给受害人分别向申请人（第三人）和登记机关要求赔偿损失的可能性。而登记机构超出其应承担部分仍需要以诉讼程序向申请人（第三人）追偿，这种登记赔偿分离的诉讼体制极大的造成了诉讼资源的浪费。

关于我国登记赔偿制度有关问题的理论认识

自20世纪80年代不动产市场建立后，我国开始出现了为数不多的不动产登记规范，如原国家土地管理局制定的《土地登记规则》（1987年制定，1989年修改，1996年重新制定）、原建设部制定的《城市房屋权属登记办法》等。纵观以上各登记法规，均以权利作为登记对象，如《城市房屋权属登记管理办法》第四条规定，国家实行房屋所有权登记发证制度，申请人应当按照国家规定到房屋所在地人民政府房地产行政主管部门（以下简称登记机关）申请房屋权属登记，领取房屋权属证书。结合我国给予申请人发放权利证明的实践，因此理论及实务界通说我国对不动产登记采取的是权利登记制，兼采托伦斯登记制的某些特征。

对于我国不动产登记行为的性质，主要有以下几种观点：第一种观点是行政行为说。这种观点认为，不动产登记行为应为公法上的行为，即行政行为。不动产登记主要体现了国家公权力对不动产物权关系的干预。同时依照我国现有相关法律规定，不动产登记具有法定性和强制性，而法定性和强制性正式公权力行为与私权利行为的重要区别。另我国不动产登记机构为行政机关，由行政机关主导下的登记行为；同时不动产登记是行政机关的单方意思表示，是否登记的决定权在于行政机关，因此不动产登记行为当然是行政行为。第二种观点是民事行为说。持这种观点的主要为民法学者和民事审判庭的法官。此说认为，不动产登记在性质上应属于民事行为，是当事人之间依据其意思表示（申请）变动不动产物权的行为。支持这种观点理由如下：一是在交易性物权变动中，登记机构介入不动产登记只是借助不动产登记的官方性的特征，确保不动产物权移转的实现，并保证不动产登记的公开性。这其实是公权力对私权的服务性和保障性的干预。二是登记仅仅只是不动产物权变动的生效要件，且基于当事人的请求而发生。所以登记行为应属于一种法律行为。第三种观点是双重属性说。此种观点认为，不动产登记兼具行政行为与民事行为双重属性。一方面，不动产登记行为具有民事行为的属性，主要理由如下：一是不动产登记的本质在于引起私法上的效果，作为登记机构的职权行为仅具有从属性；二是不动产登记由登记机构负责记载于登记簿上，但登记机构本身并非对当事人的申请行为进行审批或核准，而只是将已经发生的物权变动通过登记予以公示。另一方面，不动产登记行为又具有行政行为的属性，主要基于以下：一是登记行为是登记机构代表国家从事的登记活动，属于行政活动，具有依法行政的要求。二是登记机构在从事登记时并非单纯的维护申请人的个人需要，同时还有为国家宏观经济调控等公共利益需求。

在我国建立登记赔偿基金制度

目前，我国建立登记赔偿基金符合是我国行政体制改革的需要，有利于维护受害人的合法权益，也有助于以化解登记机构的赔偿风险，保证登记机构的良好运行。同时建立登记赔偿基金在国外有成熟的经验，多数采取托伦斯登记制国家及部分采权利登记制的国家和地区均建立了登记赔偿基金制度。例如，英国土地登记局每年都会有大约1000多万英镑资金用于因为登记错误给业主造成的损失而给予赔偿。在2008～2009年度，英国登记局赔偿产权人的损失申请1364件，共支出10058945英镑。此外如澳洲昆士兰州、我国台湾地区均在很多年前就建立了登记赔偿基金制度，拥有着成熟的经验。而这些登记赔偿基金的运作经验都可以为我国所借鉴。因此，结合我国现行的不动产登记制度，可以采用以下方式建立赔偿基金：一是可以借鉴利用者负担模式，将收取的登记费、查询费及其他业务收费中提取一定比例数额，注入登记赔偿基金。这样既可以满足受害人赔偿的请求，也符合当事人负担的原则。二是建立登记赔偿基金后，可以每年提取一定比例购买责任保险，扩大登记赔偿资金的来源，建立起多层次的赔偿资金体系，有助于将赔偿的风险分解到更多的不动产登记程序参与者当中。三是对登记赔偿基金的单笔赔偿设立最高限额。在较早建立赔偿基金的国家，其赔偿基金已经累计到了较大的数额，而且拥有比较健全的审查机制，因此，累计的赔偿基金足以满足赔偿的需要。而我国现状，法治水平尚低，社会诚信度不高，登记的错误率较高，单笔赔偿设立最高限额有助于整个赔偿基金的良好运行。这样最终形成公证赔偿——保险赔偿——赔偿基金赔偿的赔偿次序，建立多层次的登记赔偿资金体系。

（作者单位：深圳市不动产登记中心）