公共危机治理视角下政府执政能力提升路径研究

汪玉梅

摘 要 公共危机以其突发性、破坏性等特点严重威胁着转型期中国全面小康社会的建设，政府努力提高应对危机的能力则显得尤为重要。文章从理论分析及指导入手，结合国内当前危机管理现状，归纳国外可取的经验和做法，以我国应急体系为框架，从公共安全应急法制、体制、机制三个维度提出了若干对策建议，以期对提高政府公共危机管理能力有所帮助。

关键词 危机理论 危机管理现状 公共危机应急体系 政府执政能力

中图分类号：D632.9 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2017.08.073

Research on the Path of Improving Government Governance Capability from the Perspective of Public Crisis Governance

WANG Yumei

（Huazhong University of Science and Technology， Wuhan， Hubei 430074）

Abstract With its sudden and destructive characteristics， public crisis seriously threatens the construction of a well-off society in transition in China， and it is particularly important for the government to improve its ability to cope with the crisis. This paper starts from the theoretical analysis and guidance， combined with the current status of domestic crisis management， summarizes experiences and practices in our country's emergency system framework， proposes some countermeasures from the three dimensions of public safety emergency legal system， system and mechanism， in order to help the government to improve the ability of public crisis management.

Keywords crisis theory； crisis management status； public crisis emergency system； government ruling ability

0引言

在当前中国社会的转型阶段，社会矛盾多发、公共安全突发事件频发的态势深刻影响着和谐社会的构建和全面小康社会的建设。从2015年新年伊始发生的上海外滩群体性踩踏事件，到6 1“东方之星”游轮翻沉事件，8 12天津滨海新区爆炸事故，再到12 20深圳山体滑坡事故，整个一年从头到尾，月初到月末都会有公共安全事故发生，严重威胁着人民生命财产安全和社会的稳定与发展。因此，当前加快健全公共危机管理体制、应急机制、法制建设，完善公共安全应急体系，增强政府应对各种突发公共危机的综合能力刻不容缓。

1 公共危机治理视角下政府执政能力理论概述

公共危机治理视角下政府执政能力的本质实际上即为政府围绕公共危机治理理论的要求与指导提升执政能力水平，换言之，政府执政能力建设的重要目标靶向即为有效应对和治理公共危机。

基于此，文章的首要任务即为明晰公共危机治理理论的核心思想与指导要求，进而为政府执政能力建设奠定理论基础。

1.1 公共危机治理理论思想概述

1.1.1 风险社会理论

现代社会正处于一个“风险社会”时代。随着人类对自然开发、社会生活干预的范围的加大和程度的加深，人类面临的已不再仅限于传统的自然灾害，现代成为风险结构的主导内容。而且在全球化大环境下，风险已不再局限于某一片区域而是带有传染性的在全球散播开来威胁着人类的生存空间。但是，较之传统社会，风险社会又是可控制和可治理的，[1]而并非就是束手無措。通过积极化解和减少引发风险爆发的因子，加强事前对风险的监测和防范，就可达到有效控制和治理风险的目标。

1.1.2危机周期理论[2]

危机的发生是遵循一定的机理的，就像生物的生老病死有各个阶段一样，危机也同样如此。下面介绍四种最为学界认同的公共危机管理阶段划分方法。（1）芬克（Fink）的四阶段生命周期模型。他用医学术语形象地将危机的生命周期划分为：征兆期，发作期，延续期和痊愈期四个阶段。（2）罗伯特希斯的4R模型。[3]分别是缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）。（3）危机管理专家米特罗夫（Mitroff）的五阶段模型。分别是信号侦测，探测和预防，控制损害，恢复阶段，学习阶段。（4）最基本的三阶段模型。即把公共危机管理分成危机前（Precise）、危机（Crisis）和危机后（Post-crisis）这三个大的阶段，每一阶段又可分为不同的子阶段。危机管理正是对危机的各个极端按照对症下药原则制定相应的应对方案，上述四种方法无不是如此，虽然说法各异，但是本质却是一样，都是强调应对危机要从源头始，通过监测防患于未然，做好充分的应急准备，将危机损害降低到最小程度。

1.1.3协同治理理论

公共危机的应对应该是在政府主导下的包括第三部门、企业、公民在内的社会多元主体的协同合作、共同治理。协同强调在整个社会大环境下，差异化的各个系统之间因为共同的利益导向使它们相互影响而又彼此合作，因为系统的整体性功能好坏与否就在于系统能否发挥协同效应。治理则强调在合作网络的框架内，在共同的价值导向下，政府主动放权与第三部门、企业或公民等多公共主体结成互利共赢的合作伙伴关系，明确分工，共享公共权利，共同管理公共事务的这样一个过程。所以，协同治理就要求社会各主体（或各中心）在应对公共危机时求同存异，在政府宏观指导下各尽其职，发挥各自领域最大优势，形成协同效应实现治理的期望和目标。

1.2公共危机治理理论实践指导

风险社会、公共危机、危机治理三者是有紧密联系的，正是由于现代社会存在的各种安全隐患、各种危机爆发的风险，威胁着社会的稳定、人类的生命安全，危机的治理才显得如此之重要。为此，我们应该遵循如下几个原则：

提高危机意识。风险社会各类影响公共秩序的突发事件高频爆发，究其原因则是各主体的危机意识不够强。危机事件的爆发不是一蹴而就，而是由量变到质变，具有突发和不可确定性，但是引发危机爆发的因子（最后引发才是引子）确实可控的。所以，提高危机意识，识别引发危机爆发的各种因子，并将其铲除消灭使灾害发生率降到最低是非常重要的。

建立健全应急体系。危机在爆发之前都会有一个潜伏期，自然环境的演化、人类活动的影响都是诱发因子，而这又是事物发展的客观规律不可阻挡，所以我们能做的就是在潜伏期监测到它，因为事前的监测并做到未雨绸缪比危机爆发造成严重破坏再去处理要更有意义。同时，对于事中的危机克服和灾害救援工作也是同样不容忽视。再就是灾后的重建恢复工作。最后应该还有一个学习工作，总结经验吸取教训，制定应对危机的文字教案。

构建社会参与机制。2008年“5 12”地震发生后，“全球华人万众一心纷纷捐款捐物，一方有难八方支援，众志成城抗击灾难”，我们看到，政府是主心骨但不是唯一救灾主体，社会团体、企业、公民纷纷参与进来，形成一股强大力量应对灾难。所以，在危机治理面前，政府应该积极发挥主心骨作用，团结一切社会力量，共同应对各类突发事件。

2公共危机治理视角下政府执政能力现状分析

2.1立足国内，公共危机治理能力整体表现较弱

无论是追溯历史还是立足现代社会，危机种类多样且爆发频率高是中国的一个国情，这无疑给中国社会带来了巨大损失。而与此同时，在经历和克服每一次灾难后我们也积累了丰富的应对危机的宝贵经验。在经历“SARS”事件后，我国政府就启动了应急预案工作，国务院办公厅成立应急预案工作小组，随后又颁布《国务院突发公共事件总体应急预案》。应急管理体制、响应机制也相应启动，以达到从中央到地方分类管理、分级负责、条块结合的建设目标。应急法制建设也在不断健全和完善，像《紧急状态法》、《突发事件应对法》等。围绕“一案三制”的建设，我国初步形成了有自身特色的应急管理体系。

但是，实际情况以及实际效果却不是很乐观。主要体现在以下几个方面：

一是各类突发事件依然居高不下。下面呈现2015年11、12月两月份发生的各类公共安全事件（见表1）：

主要有自然灾害，以地质灾害（像地震、山体滑坡）和气象灾害为主（台风，冰雪）；事故灾难，以火灾、爆炸、交通事故为主；社会安全事件，以暴力、群体事件为主；校园安全事件，以学生安全事件为主。四类事件中，自然灾害受自然规律影响，灾害程度往往较为恶劣；社会安全事件尤其是暴力事件、群体性事件占据大头，对社会稳定和谐构成极大挑战；其次是事故灾难爆发频次也不少，这主要可以归因为危机意识不强导致的人为灾难，影响也是极其恶劣。校园安全事件近年来也是多有发生，对学生的安全构成了严重的危害。

二是政府危机管理意识不够强。虽然在非典疫情之后，政府围绕“一案三制”在不断加强应急管理体系建设，但具体落实起来却效果不佳。目前，大部分地方政府及领导将重心都放在地方经济建设上，对危机的发生则是报以侥幸心理，普遍不够重视危机管理建设，投入力度也不大，这就必然导致地方的应急管理体系徒有虚名。一般的公务员忽视提高危机意识，对在危机管理中应承担的责任不清晰，导致应对危机的处理处置工作开展不及时、效果不明显。同时也可能导致危机教育的宣传工作不到位，使得整个社会公民的危机意识欠缺以及紧急情况下应对危机的能力匮乏。

三是我国危机管理体制和机制欠完善。由于公共危机事件的潜在性、突发性及危害性特点，政府应该建立一个职能明确、权责分明、组织健全、统一高效的公共危机应急管理体系。然而我国目前的公共危机应急管理体系尚不能有效应对转型期社会矛盾高发、突发事故多发的现状。具体表现在以下几个方面。（1）公共危机管理主体单一，社会参与力量不足。[4]受全能型政府理念影响，在危机应急反应中强调各级政府及其相关部门对社会各类组织、机构、公众及社会舆论媒体进行全面安排，社会力量处于被动状态，所以导致参与性低下。而实践证明在应对频发的各类突发事件时，社会力量的主动参与是很有必要且成效显著。（2）“条块”分割，整体联动性差。我国目前公共危机管理实行的是部门分工负责、分级管理、条块结合的管理方式，[5]但各种类型的危机管理均是依托与相应的政府职能部門，所以就不可避免地带有浓厚的部门色彩，导致政府在应对单项危机时快速反映能力比较强，而遇到复合型危机时因为部门之间的协同、联动性差而使得应急反应能力较弱。（3）应急机制尚不完整。国家的突发事件应急体系除了应急预案体系、应急组织体系、应急法律法规体系、应急救援保障体系之外，[6]还应该加强应急平台体系和应急科技创新体系的建设，而目前在应急科技创新体系方面的研究比较少。

四是公共危机管理信息沟通机制不畅通。公共危机中的灾情信息能及时、有效地对外界公布不仅是对社会各群体知情权的尊重，还有利于维护社会的稳定，更能增强政府形象并增进政府责任心。但目前危机信息管理却存在较大问题，主要体现在两方面：（1）公共危机信息系统较分散，待进一步全面整合。目前，我国应对公共危机的各专业部门，像地震局、气象局、水利局等都有相对先进、全方位的立体监测系统和综合信息处理系统，在应对突发性公共安全事件，尤其是自然灾害等大型公共危机中发挥了显著成效。但由于我国地域辽阔，行政体系条块分割，导致上级政府及外界不能及时、详细地了解和掌握该地区危机蔓延的总体态势从而影响政策指定的时效性。（2）部分政府对民众信息需求的回应能力不足。[7]政府出于片面考虑往往在危机爆发后会第一时间封锁消息，认为向外界公布真实讯息会造成不必要的恐慌而带来局面的失控。但在信息化时代，随着移动互联网的迅速发展，政府如果不能及时发布准确的危机现场情况，那么一个直接的结果就是在媒体舆论之下小道消息不胫而走，反而会造成社会秩序的不稳定，产生事与愿违的后果。

2.2对比国际，公共危机治理能力提升尚有空间

国外对公共危机的研究起步比较早，不仅有丰富的危机管理理论研究，而且在多年的应对各类危机的实战中积累了许多卓有成效的宝贵经验，这对转型时期我国公共危机管理的研究和发展有着重大借鉴、启示意义。虽然各国由于国情不一在危机管理方面的做法不同，但仔细追究发现它们有以下几个共同点：

一是重视公共安全法律法规制定。[8]美国以《国家安全法》、《反恐怖主义法》及《全国紧急状态法》为核心，并在其基础上建立了较为完善的公共安全应急法律体系。日本基于国内自然灾害频发的国情特点尤为重视危机管理及危机法的建设，以1961 年制定的《灾害对策基本法》为蓝图确立了综合防灾体制的建设，形成了一套从中央到地方完整的防灾体系。俄罗斯和澳大利亚则是通过安全法律法规的制定和颁布明确各级政府的权责，确保紧急救援。

二是重视安全教育和科技人才培养。在美国，政府将危机教育落实教育体系当中，开设有关危机的教育课程、宣传灾害预防、食品卫生安全知识、更有让学生参与实际的应急培训及模拟灾难情景的演练。同时，美国政府还特别重视专业人才的培养，如注重对监测系统的技术人员、战时医护人员及救援警察他们专业素养和技能的提升。日本的安全教育相对而言更偏向于地震教育，这与日本地震多发的特点有关。所以，日本非常注重对卫星遥感、监测领域专门人才的培养。

三是实行“首长负责制”，强化公共危机管理。[9]美国实行的是以总统为核心，国家联邦安全委员会为决策中枢的管理模式，早在 1974 年美国根据《减灾法案》确立了“总统灾难宣布机制”。由此形成了由国务院、国防部、司法部等相关部委明确分工负责，中央情报局等跨部委进行独立机构协调，国会负责监督的综合、动态、协调有序、全方位的组织体系。俄罗斯的危机管理机制也是以总统为核心，以联邦安全会议为中枢决策机构，然后各级政府之间明确分工、合作互动，但区别于美国的是，俄罗斯总统享有法律赋予的广泛而巨大的立法和行政权力，这更有利于非常时期对紧急事件的快速应对和解决。日本则实行是以内阁首相为最高指挥官的公共危机管理机制，全面负责战时危机管理。

四是加强应急管理科技支撑体系建设。[10]实践表明，高新科技是有效应对突发危机事件、保障公共安全的有力武器。美国在这方面目前是做的最好的。早在1979年，美国政府就成立了“联邦紧急事务管理局”（FEMA），专门负责统管全国的灾害应急管理科技保障体系建设；研发应用于灾害监测的新型软件，并升级信息管理系统；充分合理利用社會媒体准确报道灾情，引导社会力量主动参与救灾；注重对专家、科学人才的培养，充实专业人才队伍；建立物资供应库。日本的应急管理体系也非常重视现代高科技对公共安全的保障作用，并广泛应用于防灾减灾。为抵御地震、海洋等自然灾害，日本成立了专门的危机管理机构——防灾省，并任命防灾大臣；非常重视科研机构及大型实验室的建设，而且投入较大科研经费；极其注重空间遥感技术的发展，不断提高灾害监测预警水平。意大利主要在三大方面提升科技救灾的支撑作用：科研+信息建设+资金投入。科研是前提，信息建设是成果，资金是保障，共同推进意大利应急救灾科技体系的建设。

3提升政府危机治理能力的路径选择

“十二五”以来，中国社会进入全面小康建设关键时期、社会改革的攻坚阶段，社会和谐、稳定有序是社会经济、政治发展的基本保障；新时期，各类突发事件等公共危机频发给社会构成严重威胁、造成巨大损失。所以，政府有义务也有能力努力提升应对公共危机的能力为社会稳定发展保驾护航。文章以危机治理理论核心思想框架为指导，立足于危机治理视角下的政府执政能力现状分析，明晰与理论构想的现实差距，并在对国际先进经验分析的基础之上，提出基于国内现实国情的国际先进经验借鉴，进而以国内与国际的横向对比、理论与现实的纵向对比角度，构建起科学、综合的政府危机治理能力提升路径。

3.1进一步完善公共危机管理法律体系

法律起到一种规范和制约的作用，现有的政府危机管理急需一套权威、完善的法律体系。所以应该从这两方面努力。

第一，以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心整合各领域危机法，并补充、出台新法。2007年出台的《突发事件应对法》是一部综合性的危机管理法律，对危机的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建以及法律责任各个环节都作了详细规定，并明确了不同层级、部门危机管理机构相应的权利和义务。同时在应对社会动乱、重大自然灾害、安全事故、公共卫生等领域也各自出台了法律条例，但是这些法律本身具有很强的独立性，加上部门色彩浓重以及管理体制的分散，导致法律体系紊乱效果不佳。所以，一方面要在《突发事件应对法》的核心指导下全面整合各领域已出台的危机法律，另一方面也要不断补充和出台危机管理新法。

第二，增强法律权威性，提高法律执行力。[11]法律只有被执行才能凸显其权威，才能发挥其应有的法律效应。针对危机意识不强，应对危机逃避责任、玩忽职守的政府主体，一方面要加强监督教育，另一方面对于问题严重者则应该追究其法律责任。只有让各级政府认识到危机法律执行的重要性，才能做到执法必严、违法必究，危机法律也才能充分发挥其效用。

3.2加强公共危机应急管理体制建设

危机管理体制建设主要体现在领导体制和组织体制的建设。中国的领导体制实行的是“党委领导下的首长负责制”，《国家突发公共事件总体应急预案》就明确规定国务院作为突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。但与国外明显的区别是，国务院并不是专门设立的危机管理机构，只是作为突发情况下的临时最高指挥中心。所以，首先要做的就是成立专门的最高危机管理机构，统一指挥、统一调度，协调各机构之间信息共享责任共担。

其次对于组织体制的建设可以从两方面努力。一是纵向层级机构之间服从指挥、横向部门之间协调合作，才能形成通畅、高效的组织体制。二是重视社会组织的作用，努力构建以政府为核心指导，第三部门、社会企业、公众等民间组织协同配合的网络化组织体系。实践证明，责任共担的社会参与机制是一种非常有效的应对危机的合作机制。

最后，还要有充足的物资保障。组织体制的有序高效运行是离不开充足的物资供应的，包括专项资金、救灾物资、通讯设备、医疗器械、运输系统、救援专业队伍等。

3.3强化公共危机应急管理机制建设

公共危机应急机制是应对危机的具体行动，做到在每一个环节把危机损失最小化是我们努力的方向。

（1）危机预警与准备阶段。现在突发性危机的爆发多是并发性的，非常复杂，并不是一个机构的事情。所以，一方面要加强地震局、气象局等防灾机构之间的信息互通，强化预警，确定危险源，并及时报送上级部门随时做好应战准备。另一方面，政府要加大科研投入，加强高校、企业、机构之间的合作，只有研发出好的产品才能更精确对危机源进行监测。

（2）应急处置与救援阶段。现场救援可以直接反映出一国政府的应急管理水平和能力。所以，一方面要强化决策机制。这时候就考验专家们的能力和水平了，同时也是对最高决策者的考验。因此，应对危机，不仅要加大先进科技的研发力度，最根本也是最首要的则是重视对专业人才的培养。另一方面则要强化其应对机制。①政府要重视民间组织力量，构建主体多元化的社会参与机制。②建立有效的信息沟通机制。既要通过政务网站及主流媒体及时发布灾情，又要借助互联网高速传播的特点引导公众积极救灾，稳定社会秩序。切忌封锁消息而造成谣言四起的后果。③加强救援队伍的建设，包括医疗人员、警察、消防战士等。④保障救援物资供应充足。

（3）灾后恢复与重建阶段。灾后的恢复与重建工作是政府形象重塑的重要举措。做好重建工作，首先要求政府进行重新规划设计，调配人力、物力、财力进行集中建设，比如汶川地震后的重建工作。除了物质建设外，政府还需要特别重视灾民的心里康复问题。其次是对这次灾害的调查和责任追究工作。一方面要认真对此次危机事故的原因进行调查，并以调查报告的形式公之于众。另一方面要论功行赏、有罪必罚。追究相关责任人并予以相应惩罚；对在救灾行动中的个人和集体分别予以奖赏表彰，并都通过媒体进行公告。最后是总结和学习。总结救灾抗灾经验，吸取教训，并制作成文本以供学习，避免类似灾害再度发生。

4结语

公共危机多发的现状一直是威胁我國社会和谐、稳定发展的一个重要因子。随着中国经济、政治、文化、社会的不断发展，体制改革的深入，公共危机管理应急体制、机制、法制的逐步健全和完善，以政府为主导的多主体的社会参与机制的不断巩固和强大，中国政府应对公共危机的能力将不断提升则是必然趋势。

参考文献

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[5] 齐明山，李彦娅.社会转型时期政府危机管理能力的缺失及其提升路径分析[J].天津行政学院学报，2008（6）.

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