完善党政领导干部能力考核评价机制的思考

卢爱国　吴家庆

摘 要：党政领导干部能力考核评价机制不仅对党政领导干部选任起着导向、鞭策和激励的“导航”功能，而且对经济社会良性发展起着指挥、评价和监测的“兜底”作用。决胜全面小康时期完善党政领导干部能力考评机制，要紧紧围绕党政领导干部领导“五大发展”的绩效，健全“五大发展”理念导向的综合考核评价指标体系、“三维多元”的综合考核评价主体网络、基于“大数据”的智慧考核评价方式和“考评结果”导向的刚性激励约束制度。

关键词：全面小康；五大发展；党政领导干部；考核评价机制

作者简介：卢爱国，广西师范大学马克思主义学院教授，广西马克思主义理论与区域实践协同创新中心教授，美国波士顿大学社会学系访问学者（广西 桂林 541004）

吴家庆，湖南师范大学马克思主义学院教授，博士生导师（湖南 长沙 410081）

古人曾说：治国之道，重在选人用人；用人之要，贵在知能善任。毛泽东指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” [1 ]知能是善用的前提条件，考评是知能的举措方式。党政领导干部能力考评机制建设不仅对领导干部选任起着导向、鞭策和激励的“导航”性功能，而且对经济社会良性发展起着指挥、评价和监测的“兜底”性作用。源于此，英国、美国、法国、日本、新加坡等发达国家在现代化进程中都积极构建了公务员政绩考评机制，我国更是自西周起就努力探索政府官员考课制度，进入新世纪则积极构建起了以“一个意见、三个办法”（《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》）为框架的促进科学发展的党政领导班子和领导干部考评机制。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央首次系统提出了“五位一体”的发展理念、进一步强调要“完善发展成果考核评价体系”“完善干部考核评价机制” [2 ]，同时出台了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》、《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等有关党政领导干部能力考评的制度安排。然而，党政领导干部能力考评机制一定程度上仍然与“五大发展”理念的新要求有所不适。党的“五大发展理念”是对科学发展观的进一步深化，是对经济社会发展评价理念的进一步完善。创新发展彰显了鲜明的时代性，协调发展体现了发展的系统性，绿色发展强调了发展的生态性，开放发展反映了发展的全球性，共享发展突出了发展的公平性。这要求，决胜全面小康必须尽快建立健全与党领导“五大发展”能力相匹配的考评机制。党领导经济社会发展能力高低、经济社会发展综合绩效如何，须有完善的考评机制予以测量和引导。完善党政领导干部能力考评机制，要紧紧围绕党政领导干部领导经济社会发展的绩效，从考评标准、考评主体、考评方式、结果运用等方面进行健全。

一、健全“五大发展”理念导向的综合考核评价指标体系

考评指标体系是“指挥棒”，是完善党政领导干部能力考评机制的基础环节，对全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”具有重要的功能。一是描述功能。与仅仅依赖主观判断和经验评判的传统思维不同，“考评指标体系”运用科学的方法设定党政领导干部能力建设最核心、最重要的指标体系，同时运用各种评价方法再现党政领导干部领导经济社会发展场景，从而能全面直观地描述和反映党政领导干部能力水平的总体状况、现实水准和发展潜力，同时也能描述和反映全面小康社会的建成状况。二是导向功能。“考评指标体系”是衡量党政领导干部能力建设目标的测量工具和方式方法，具有较强的“指向”和“标准”意蕴；它不仅框定了党政领导干部能力建设的内容，而且明确了党政领导干部能力建设的“发力点”和“关键环”；不仅是制定提高党政领导干部能力具体措施的重要因循，而且是党政领导干部领导经济社会发展的行动指南。三是鉴定功能。所谓“认识对象才能改变对象、甄别对象才能选择对象”，党政领导干部能力考评指标体系提供了一把对党政领导干部进行优劣鉴定、等级区分、水平评估、名次排列、先进评选的判定“标尺”。四是激励功能。在决胜全面小康关键时期，健全党政领导干部能力考评指标体系，不仅能为党政领导干部能力建设指出努力方向，而且能激发调动党政领导干部的内在动力潜力，此外还能监督约束党政领导干部有悖“五大发展”理念的行为方式。五是管理功能。党政领导干部能力考评指标体系的设定，不仅内在规范着党政领导干部领导行为的价值取向，而且强烈影响着党政领导干部领导经济社会发展的决策、计划、组织等活动过程。简而言之，党政领导干部能力考评体系对党政领导干部的领导行为作出了“质”和“量”的双重规定性，成为党政领导干部领导经济社会发展的“指南针”。

新世纪以来，为提高党政领导干部能力水平、完善党政领导干部能力考评机制，党先后于2006年颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、2009年出台了“一个意见、三个办法”、2013年发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对党政领导干部能力考评指标体系建构进行了积极探索，但在考评内容、考评标准、指标设置等方面仍然存在一定缺陷。一是考评内容有所失衡。新形势下党政领导干部的领导绩效最终要体现在创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展等五个方面。因此，党政领导干部能力考评指标体系要紧紧围绕这五个维度、切忌有失偏頗。但党政领导干部能力考评指标体系在制度设置和实际运行中仍然存在考评内容有所失衡问题。例如，《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》对地方党政领导班子和领导干部的的领导水平主要从贯彻落实科学发展观、驾驭全局、维护社会稳定、务实创新和选人用人等五个方面展开分析，对地方党政领导班子和领导干部的实绩分析主要从经济发展、社会发展和可持续发展三个维度进行考察，并进一步分解为经济发展水平、经济发展效益、地区经济发展差异、城乡居民收入、发展代价、基础教育、城乡文化生活、医疗卫生、城镇就业、社会安全、节能减排与环境保护、资源保护、人口计生、科技投入与创新等14个指标。显然，这样的考评指标体系设计没有完全反映《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划》关于“五大发展”的新要求。同时，考评实践中仍然存在重经济政治效应轻社会生态成效、重政绩考核轻成本考核、重显性指标轻潜在绩效、重才能考核轻德行考察、重激励性指标考核轻约束性指标考察等倾向。二是考评标准存在同质。从应然角度看，不同功能区、不同系统、不同层级、不同条件的党政领导班子，其考核标准应有所不同；同时，不同类别、不同部门、不同岗位、不同职责的领导干部，其考核标准也应当有所不同。目前实践中的基本做法是，地方党政领导班子、党政工作部门领导班子、领导干部考评基本上沿用的是“一个意见、三个办法”中的考核标准，党政领导干部能力考评标准具有同质化倾向。三是考评指标不够具体。考核指标的一个重要特点是可操作性，这意味着考核指标应具体明确而非抽象模糊。但在实践中存在党政领导干部能力考核指标体系不够具体明确、指标权重设置较为模糊等问题 [3 ]。这些问题难免制约着考评指标体系“指挥棒”作用的有效发挥。endprint

故此，决胜全面小康关键时期完善党政领导干部能力考评机制，必须紧紧围绕“五大发展”目标，健全“五大发展”理念导向的综合考评指标体系。没有原则难免偏离目标，指标设定首需明确原则要求。一是系统性与代表性原则。提高党政领导干部能力建设是一项系统工程。从领导方式维度看，党政领导干部能力既体现在政治上，也体现在思想上，还体现在组织上；从领导主体维度看，党政领导干部能力既体现在党政领导班子上，也体现在领导干部个体上；从领导内容维度看，党政领导干部能力既体现在创新发展、协调发展和绿色发展上，也体现在开放发展和共享发展上。党政领导干部能力考评不能侧重一方而应全面综合。同时，由于党政领导干部能力建设内涵的丰富性及其测量指标的多样性，不可能不加以区分作出选择，而必须根据考评指标与测度目标关联性的大小，选择真正能反映党政领导干部能力建设核心内容的代表性指标。二是普适性与差异性原则。“普适性”要求考评指标体系能体现党政领导干部能力建设的共性特征，不仅适用于地方党政领导干部能力的测量，而且适用于党政工作部门领导干部能力的考核。“差异性”意味着指标选择和权重设定不能“一刀切”，要根据功能区定位、区域发展水平、层级类别、行业部门、单位性质、岗位职责等方面的差异进行科学设计。三是层次性与操作性原则。党政领导干部能力考评指标体系是一个复杂的系统，具有一定的层次性。根据党政领导干部能力对“五大发展”和全面建成小康社会目标的影响机制，该指标体系可分为党政领导干部领导发展能力考评层和党政领导干部领导发展政绩考评层两个层面，每个层次都分别由目标层、准则层、指标层或一级指标、二级指标、三级指标组成。需要注意的是，指标是用来考评的，考评指标应具有一定操作性，要注重数据的可获性、可靠性、可测性、可量性、互斥性和适度超前性。

原则要求须化虚为实，进行指标选择和权重设定。首先要依据党政领导干部能力考评指标体系构建的的基本原则，充分运用文献分析、统计分析、历史分析、专家咨询、实证调查等研究方法，在不断比较、筛选、调整和整合基础上，科学设定党政领导干部能力考评指标体系。在党政领导干部领导发展能力考评层，其指标设定要紧密围绕党政领导干部在政治、思想和组织上领导“五大发展”的能力水平状况，密切关照“五大发展”理念和目标对领导干部提出的能力素养要求，二级指标包括战略谋划、科学决策、凝聚共识、组织动员、贯彻执行、统筹协调、应变创新和党风廉政等八个方面。其中，战略谋划的观测点包括战略形势研判、战略方向把握、战略目标制定、战略布局科学、战略重点选择、战略步骤规划、大数据运用等情况；科学决策的观测点包括决策体制完善性、决策方式科学性、决策程序法治化和决策咨询专业性等情况；凝聚共识的观测点包括发展理念先进性、发展目标一致性、发展方式科学性等情况；组织动员的观测点包括群团建设、统战工作、民主协商、利益引导、利益共享等情况；贯彻执行的观测点包括发展方式转变、精准扶贫政策实施、党内问责机制实施、容错纠错机制改革等情况；统筹协调的观测点包括五大发展间关系、城乡区域发展关系、经济文化社会发展关系等情况；应变创新的观测点包括适应把握引领新常态、社会调控机制、人才发展制度等情况；党风廉政的观测点包括遵守和执行党规国法、加强和完善基层党建等情况。在党政领导干部领导发展政绩考评层，其指标设定要紧密围绕“五大发展”目标完成情况进行建构测量，二级指标包括创新发展绩效、协调发展绩效、绿色发展绩效、开放发展绩效和共享发展绩效等五个方面。其中，创新发展绩效的观测点包括每万名创新人才数量、发明专利授权数、科技进步贡献率、第三产业增加值等；协调发展绩效的观测点包括城乡居民人均收入、户籍人口城镇化率、农业现代化水平、区域发展水平等；绿色发展绩效的观测点包括资源和能源的耗速率、主要污染物排放量、低碳产业发展对经济发展贡献率、生态安全格局合理性等；开放发展绩效的观测点包括利用外资增长率、外贸出口增长率、跨国企业数量、自贸区建设等；共享发展绩效的观测点包括基尼系数、贫困人口数量及比例、社会保障发展水平、基本公共服务均等性等。需要特别指出的是，指标的选择设定仅是指标体系构建的重要一环。健全党政领导干部能力考评指标体系，还必须综合德尔菲法和层次分析法（AHP），审慎设定各级指标的权重。

二、健全“三维多元”的综合考核评价主体网络

考评主体是考评活动的组织者、参与者和决定者，是影响党政领导干部能力考评结果公正性和精确度的重要因素。因而，科学选择考评主体是完善党政领导干部能力考评机制的重要问题。从我国党政领导干部能力考评实践来看，考评主体经历了从单一主体到二维主体的模式转换。单一主体模式是指完全由或主要由上级（党委组织部门）进行能力考评的方式，这是与高度集中的计划经济体制和高度集权的政府管理体制相适应的主体模式。这种考评主体模式局限于党政体制内，考评结果的客观性和公正性具有一定局限。改革开放以来，随着党内民主和社会民主的积极推进，单一主体模式逐步向二维主体模式转换，党政领导干部能力考评吸纳了鲜活的民主元素，人大代表、政协委员和群众代表不断被吸纳进考评主体网络。这不仅增加了党政领导干部能力考评的真实性，而且客观上强化了对领导干部领导行为的监督和约束。

然而，实践中的二维主体考评模式仍然存在一定的主观性偏差、民主性不够和专业性欠缺问题。一是主观性偏差。党政领导干部能力的考评主体，是考评关系中相对考评客体而存在的有目的、有意识并从事考评实践活动的人。考评主体既然是现实中的人，考评过程及考评结果就难以规避主观性倾向。由于受主体个性因素、主客体信息不对称、主客体利益关联等因素的影响，党政领导干部能力考评难免存在主体偏差问题。主要表现在：中位效应（考评主体往往对异质的考评对象给以中位数或接近中位数的评价）、晕轮效应（考评主体往往对考评客体的个别显绩或个别特征以偏概全）、近因效应（考评主体往往根据考评客体的新近表现作出总体评判）、感情效应（考评主体往往基于个人好恶或人际关系好坏对考评对象作出评价）、自我中心效应（考评主体往往以考评标准的自我理解而非客观要求进行考评）等。二是民主性不够。相关制度设置和制度运行对此均有所体现。21世纪以来，为增加党政领导干部能力考评主体的民意性，党中央在“一个意见、三个办法”中特地设计了民主考评环节。对党政领导干部能力的各类考核，要求应开展民主推荐、民主测评、民意调查和个别谈话。其中，民主推荐和民主测评的投票主体为党委成员、人大常委会（政府、政协）领导成员、纪委领导成员、人民法院（人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体）的主要领导成员、下一级党委和政府的主要领导成员、部分担任过本级领导职务的老同志、其他需要参加的人员（一般不超过总人数的五分之一）；民意调查的范围为基层党代会代表、人大代表、政协委员，“根据需要可以增加来自基层的其他人员或者有关工作服务对象”；考察对象所在地方所进行的个别谈话范围是党委（人大常委会、政府、政协）领导成员、人民法院（人民检察院）主要领导成员、纪委副书记、党委工作部门（政府工作部门、人民团体）的主要领导成员、下一级党委和政府的主要领导成员、担任过本级正职领导职务的老同志、其他需要参加的人员（一般不超过总人数的五分之一），考察对象分管部门（单位）所进行的个别谈话范围是部门（单位）领导成员、内设机构和直属单位主要领导干部。该制度文本同时规定，党政工作部门领导班子和领导干部的综合考核也应综合运用民主推荐、民主测评、民意调查和个别谈话的方法。其中，民主推荐和民主测评的投票主体为本部门领导成员、本部门内设机构领导干部、直属单位主要领导干部、近期退下来的本部门领导成员、其他需要参加的人员；民意调查的范围为工作服务对象（行业或系统下级部门代表、服务管理监督和执法执纪部门的直接联系对象、本部门干部群众代表等）、有关方面人员（与考察对象关联度、知情度比较高的党代会代表、人大代表、政协委员等）；个别谈话人员范围为上级领导机关有关领导成员、本单位领导成员、本单位内设机构和直属单位主要领导干部、其他需要参加的人员 [4 ]。从一定角度看，“一个意见、三个办法”中的考评主体设定比较注重党内民主的扩大和强利益相关者的参与，但在社会民主参与和弱利益相关者吸纳方面的规定不是很明确。在考评制度的实际运行中，主持民主考評的党委组织部门也往往强调干部工作的特殊性和保密性，相对较多考虑党政体制内人员的参与，相对较少注重体制外知情群众的吸纳，而且民意考评权重规定不明确，这种状况使得社会公众的考评功能发挥不足、考评结果难免有失客观公正。三是专业性欠缺。没有考评主体和考评过程的专业性，就没有考评结果的科学性和权威性。党政领导干部能力考评是一项需要专业团队运作的人力资源管理工作。然而，目前党政领导干部能力考评多采用党委组织人事部门成立考评委员会或者派出考评工作组的方式进行，考评事务的繁杂性、考评人员的临时性和考评信息的失衡性，难免使得考评手段缺乏技巧性、考评过程缺乏针对性、考评结果缺乏真实性。endprint

有鉴于此，完善党政领导干部能力考评机制，要实现二维主体模式向三维主体模式的转换，建立健全“三维多元”的综合考评主体网络。这里的“三维”指的是党、社会公众和“第三方”评价机构。党是领导经济社会发展的行为主体，党政领导干部能力如何事关执政地位的稳固，因而党毫无疑义要积极主动地对各级党政领导干部的能力作出评价；而且，党在长期的执政过程和领导过程中积累了丰富的考评经验，党自然是考评主体的首要选择。然而，党的自我（内部）评价难以完全规避与生俱来的视角“盲点”，也难以完全规避主客体之间的利益纠结现象和权力寻租冲动。如果仅仅依赖体制内的主体进行测评，则难以规避自我考评的主观性。所以，为增强考评主体的代表性、广泛性和考评结果的真实性，科学评价党政领导干部能力必须顺应民主的时代潮流，将社会公众吸纳进考评主体网络。因为领导干部的是非功过、能力强弱、水平高低，社会公众看得最为清楚也最具有发言权，正如民谣所唱到“天地之间有杆秤，秤砣就是老百姓”。为此，以习近平为核心的党中央特别倡导执政要“以人民为主体”、选人用人须坚持“群众公认”。然而，无论是执政党自身还是社会公众都不完全具备绩效考评的专业性，也难以完全规避考评的主观性偏差。为此，党政领导干部能力考评主体必须引入第三个维度，即“第三方”评价机构。与前两种主体相比较，“第三方”评价机构具有较强的专业性和中立性，是考评党政领导干部能力不可或缺的重要主体。当然，党、社会公众和“第三方”评价机构是从考评主体系统的角度来说的。事实上，每个考评主体系统内部又存在若干子系统。换言之，每个考评维度之内又存在多个考评主体。这就是“三维多元”中的“多元”。具体来说，党政体制之内参与考评的具体主体有党委组织部门、上级领导、纪律监察部门、下级从属部门、党代表、人大代表、政协委员等等，“一个意见、三个办法”对此作了较为详细的规定；社会公众参与考评的具体主体为管理服务对象、知情群众、行业协会、新闻媒体等等，参与考评范围视具体情况而定；“第三方”评价机构参与考评的具体主体可以选择社会学调研机构、领导学研究机构、绩效考评专业机构等专业性智库。在此特别要强调的是，在具体考评中要将“三维多元”主体有机结合起来，积极培育公民参评意识能力，科学设定考评主体的权重，高度明确考评主体的责任。

三、健全基于“大数据”的智慧考核评价方式

考评方式是联结考评主体与评价客体的纽带，是增强考评有效性的重要条件，因而是完善党政领导干部能力考评机制的关键要素。从信息化发展和数据思维角度看，尽管2009年党中央出台的“一个意见、三个办法”和2013年发布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》都强调要综合运用民主推荐、民意调查、民主测评、个别谈话、实绩分析、综合评价等考核方法，试图全面客观地考评党政领导干部能力状况，但其考评思维很大程度上仍然局限于传统的“小数据”。这种考评思维和考评方式具有三个突出特点：一是考评时序的差异性和终结性。从考评时序上看，考评对象的领导行为在先，考评主体的测评行为在后；考评有如考试，无论是平时考评、年度考评还是综合考评，基本上都是考评主体对考评客体领导行为的总结性评价，比较注重静态与现状，较难预测动态与未来。二是考评信息的不对称和弹性化。从经济学的视角看，人都是理性的“经济人”。尽管党始终要求党政领导干部在考评中坚持实事求是，但始终难以规避考评对象出于利益考量而作出的夸大政績、避重就轻、“报喜不报忧”等心理倾向。由此，党政领导干部能力状况的考评过程始终难以破解信息不对称的困境。与此同时，对诸如“艰苦奋斗、求真务实、清正廉洁”等抽象考评内容的定性评价，也始终难以规避考评结果认定的弹性化问题。三是考评信息的“条块”分割和孤岛效应。传统科层制“条块”壁垒的滥觞和惯性，带来党政领导干部能力考评活动的“条块”分割和信息壁垒，使得不同地方、不同系统、不同层级、不同部门、不同单位的考评信息难以共享。“信息孤岛”带来的结果是，数据整合能力和关联数据运用能力不足，难以客观反映党政领导干部、领导班子乃至整个党领导发展能力的整体水平。总之，传统的“小数据”考评思维和考评方法存在成本高昂、效率不高、准确性不够等缺陷，较难规避党政领导班子和领导干部选任失准问题，党政领导干部能力考评思维和考评方式亟需进行重大变革。

伴随互联网、云计算、物联网等信息技术创新的突飞猛进和集成叠加，人类社会跃入“大数据”时代。大数据已成为人类观察自身社会行为的“显微镜”和“透视镜”，也成为党治理国家、社会、自身的“新思维”和“新工具”。“数据治理”（“数据治国”“数据治党”）逐渐成为人们的共识，进而带来了党政领导干部能力考核的思维变革和方式创新。从应然角度看，与传统的党政领导干部能力考评方式相比较，基于“大数据”的智慧考评方式具有三个特点：一是考评时序的即时性和过程性。通过大数据系统对党政领导干部领导行为业绩数据的实时记录采集，很大程度上打破了领导行为与考评行为的时序差异，实现考评行为的实时性、动态性和过程性。二是考评信息的对称性和定量化。所谓“雁过留痕”，互联网时代党政领导干部的领导行为都会在现实空间和异度空间即时留下痕迹，并以一种公开透明可视化的方式呈现在多元评价主体面前，很大程度上打破了考评主客体之间的信息不对称困境。与此同时，基于“大数据”的智慧考评方式为党政领导干部能力考评创造了前所未有的可量化的维度，通过结构性数据和非结构性数据使较为抽象的思想道德面向的评价内容定量化和操作化。三是考评信息的纵横整合和数据共享。基于大数据思维和技术的考评方式，能使分散在各个地方、系统、层级、部门、单位的巨量关联信息实现快速交换和集中聚合，从而使多元考评主体的跨时空合作成为可能。总的来说，“大数据”考评思维和考评方法使得党政领导干部的领导过程、领导行为和领导业绩“赤裸裸”地呈现在多元考评主体面前，最大程度上规避了考评客体机会主义行为；这种智慧化的考评方式不仅成本低廉、效率很高，而且过程透明、结果准确，是党政领导干部能力考评方式的革命性突破和发展方向。endprint

为此，党的十八届五中全会特别提出“全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用”，广东、上海、北京、重庆等地积极推行大数据战略工程，上海嘉定区、山东济南市、湖北武汉市等地更是积极探索基于大数据技术的领导干部（公务员）智慧考核方式。但总体上来看，目前的智慧考核方式尚出于探索阶段，传统的半手工半智能的考核方式仍处于主导地位。这要求，在目前考核方式基础上，秉承“数据治理”理念，积极建立健全基于大数据技术的智慧考评方式。一是强化数据意识，推进数据采挖。大数据时代的国家治理可谓“三分靠运作，七分赖数据”、“得数据者，得天下”。“数据治理”是一场信息技术革命，更是一种思维方法创新。完善党政领导干部能力考评机制需要紧跟时代发展的潮流大势，强化“数据治理”（“数据治国”、“数据治党”）新理念新思维新素养。这要求，各级党政领导干部要根据“五大发展”理念导向的综合考评指标体系，进一步积极主动地推行党务政务公开，在网络上全面公开党领导“五大发展”各项工作的基本情况，在此基础上建立融党政干部基本信息（可通过既有干部管理信息系统获取）、工作业务信息（可通过日常管理信息化平台干部记实系统采集）、社交网络信息（党政干部在微博、微信、论坛等社交网络留痕的信息）、人際网感知信息（党政干部的上级、下级、同事、朋友、本人等对其德才绩的网络评价信息）、地理位置信息（党政干部手机车辆GPS定位所获得的信息）、个人网络业务信息（党政干部跨境网络记录、网络缴费、网络交易等方面的信息）于一体的标准化、集成化的大数据库，为“三维多元”考评主体的评估活动提供基础条件。二是做实顶层设计，破除数据藩篱。鉴于科层制滥觞带来的考评数据碎片化、割裂化问题，“大数据”的地方探索已升级为国家战略，“下一步”任务是做实党政领导干部能力大数据考评的顶层设计。一方面，立足本土、借鉴国际，探索建立中组部领军、相关职能部门（纪委监察部门、统计部门、工信部门、人社部门等）参与“上下贯通、横向合作”的大数据中心。另一方面，研发建立全国性的用户管理（领导干部、“第三方”评价机构、社会公众等）、领导干部考核信息管理、领导干部工作信息管理、领导干部领导能力评价为一体的考评信息管理系统，实时记录并动态汇聚党政领导干部领导“五大发展”行为过程和业绩表现，定期对各级各类党政领导干部能力水平作出评估。三是优化制度环境，确保信息安全。道格拉斯·诺斯曾指出：制度是社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的关系而人为设定的制约 [5 ]。大数据对国家治理来说是一个新鲜事物，基于大数据技术的党政领导干部能力考评信息平台的研发建设需要政策制度为之保驾护航；大数据对信息安全来说是一柄“双刃剑”，确保国家信息和隐私信息的安全需要法律制度为之监管守护。

四、健全“考评结果”导向的刚性激励约束制度

考评结果运用是考评工作的关键环节和根本目的，影响着考评工作的权威性和影响力，决定着考评工作的价值性和生命力。党政领导干部能力的考评结果，不仅能直观测量出党政领导干部领导“五大发展”的能力水准，而且能侧面反映出各区域（系统、部门、单位）实现“五大发展”理念乃至“全面小康”目标的实际程度。党政领导干部能力考评结果的科学运用，不仅能对党政领导干部领导发展的执政行为发挥出正向激励作用，而且能对党政领导干部领导发展的偏离行为发挥出逆向矫正功能。因此，只有让党政领导干部能力考评结果运作起来，让考评结果成为党政领导干部选择任用、组合优化、教育管理、政策执行的重要依据，才能真正发挥出党政领导干部能力考评机制的“指挥棒”作用。

然而，当前党政领导干部能力考评机制在考评结果运用方面存在一定弹性和不足之处。一是考评结果不公开或公开程度较低。考评结果公开是党维护社会公众知情权的最好举措，是激励党政领导干部谋事创业的最好机制，是党教育管理领导干部的最好“抓手”。可见，考评结果公开具有重要意义。但在实际运行中，个别地方（系统、单位）党委组织部门往往以干部工作保密性为由对社会公众不公开或选择性公开考评结果。这使得作为重要评价主体的社会公众只有参与考评的责任、没有知情结果的权利。权利失衡势必严重挫伤多元参评主体的积极性，不利于社会公众进一步认知评价党政领导干部，有悖干部选任所要求的群众公认原则。二是缺乏反馈或反馈不及时。结果反馈是确证考评结果真实性和准确度的过程，是协助考评对象审思自我能力和传递动力压力的过程。考评结果反馈是完善党政领导干部能力考评机制不可或缺的一环。正因为如此，《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部考核工作暂行规定》和“一个意见、三个办法”都规定要加强政绩考评结果的及时针对性反馈。但在实际运行中，个别地方（系统、单位）党委组织部门存在注重结果掌控而忽略结果反馈、注重政绩反馈而轻描能力问题、注重班子反馈而缺乏个体分析、注重口头传达而忽略文书反馈等倾向。考评结果反馈的部分形式化问题，很大程度上消解了考评工作的权威性和实效性。三是考评结果与干部选用脱节。所谓“考用合一”，考评结果与干部选用紧密相关方能展现考评机制的真正价值。如果“考用脱节”，考评结果不能成为干部选任、奖惩、晋升的刚性约束，那么考评主体可能会敷衍了事，考评客体可能会轻视考评结果，考评工作可能会流于形式。所以，“考用结合”是考评工作的必然要求。但在实际运行中，个别地方（系统、单位）存在考评结果与干部选用脱节现象。实证研究结果发现，“64%的被访者认为升迁与考核没有什么关系，86%的被访者认为干部升迁由一把手的主观因素决定” [3 ]。四是结果运用与能力提升相脱节。考评不仅具有精英筛选作用，而且具有能力培育功能。考评结果既能揭示党政领导干部能力素养的共性特征，也能显现党政领导干部领导过程存在的个性问题，从而可为党政领导干部能力的提升提供科学依据。但在实际运行中，个别地方（系统、单位）的党政领导干部能力培养没有很好地运用考评结果，领导发展能力培育的对象审定和内容选择缺乏针对性。党政领导干部能力考评机制在考评结果运用方面存在的上述问题，导致考评机制没有起到应有的“风向标”作用，这既影响了党政领导干部的积极性，也不利于党领导发展能力的持续提高，甚至会制约我国经济社会的良性发展。endprint

因此，完善党政领导干部能力考评机制必须健全“考评结果”导向的刚性激励约束制度，因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性” [6 ]。首先，建立公开透明的考评结果公示制度。在公平公正考评基础上公开考核结果，既可给考评对象产生直接的精神动力或心理压力，也可形成良好的舆论导向和考评氛围。考评结果公示应根据科学合理的标准对各地方（系统、层级、类别、部门、单位）党政领导班子和领导干部个体进行分类排名。公示方式既可采取传统的单位（社区）张贴式，也可采用多元媒体（官网、QQ群、微信群）公告式，或者二者兼用。其次，建立及时灵活的考评结果反馈制度。考评结果反馈本身就是班子能力提升和干部学习教育的重要形式，它不仅能使考评客体认识到党中央和人民群众对自身的要求，也能使黨委组织部门制定针对性的整改措施和教育内容。考评结果的反馈应及时也应灵活，根据考评对象的类型要求和心理特点，综合运用集体讲评、民主生活、个别谈话等方式，灵活采用口头反馈、书面反馈等方式，以达到激励先进和鞭策后进的预期目的。再次，建立综合全面的考评结果分析制度。借助基于大数据技术的党政领导干部能力考评信息管理平台，综合运用日常考核、年度考核、换届考察、任职考察结果以及纪委监察机关巡视意见、重大事件关键时刻表现，全面分析政绩结果与个人奋斗、班子努力、环境因素等的相关性，定期形成能力分析报告，建立党政领导干部实绩信息库，为决策层选任和监管干部提供系统全面的准确依据。最后，建立及时到位的考评奖惩制度。坚持“以发展论英雄、以政绩定奖惩”和“考用结合、以用为本”的基本原则，及时将考评结果与党政领导班子的换届调整、优化组合和领导干部升降奖惩、调整交流紧密结合起来，尤其是考评结果要与党政“一把手”的提名权紧密结合起来，充分发挥党政领导干部能力考评机制的激励功能和纠偏功能 [7 ]。

总而言之，决胜全面小康必须尽快建立健全与“五大发展”理念相匹配的党政领导干部能力考评机制。党政领导干部能力考评机制不仅对党政领导干部选任起着导向、鞭策和激励的“导航”功能，而且对经济社会良性发展起着指挥、评价和监测的“兜底”作用。完善党政领导干部能力考评机制，要紧紧围绕各级党政领导干部领导“五大发展”的绩效，健全“五大发展”理念导向的综合考核评价指标体系、“三维多元”的综合考核评价主体网络、基于“大数据”的智慧考核评价方式和“考评结果”导向的刚性激励约束制度。唯其如此，方能有效提高党领导发展的能力水平，加强和改善党的领导，实现全面小康和中华民族伟大复兴的“中国梦”。

参考文献：

[1]毛泽东.毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：526.

[2]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[3]尹旦萍.对完善地方党政领导干部考核评价机制的思考[J].福建行政学院学报，2010（1）：23-28.

[4]全国党建联盟网.关于印发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》的通知[EB/OL].[2012-11-21].http：//wsq djw.gov.cn/zcfg/201211/t20121121_745004.html.

[5]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁和经济绩效[M].上海：上海三联书店等，1994：3.

[6]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[7]卢爱国，吴家庆.论提高领导发展能力的基本原则和具体路径[J].探索，2016（5）：91-97.endprint