邻避冲突研究现状及其风险认知趋向

丁进锋

(1.同济大学 经济与管理学院,上海 200092； 2.中国浦东干部学院 牛津大学联合城市研究中心，上海 201204)

邻避冲突研究现状及其风险认知趋向

丁进锋1,2

(1.同济大学 经济与管理学院,上海 200092； 2.中国浦东干部学院 牛津大学联合城市研究中心，上海 201204)

通过综述关于邻避冲突的研究观点、研究理论、研究方法和研究思路，可以看到邻避冲突不仅是技术方面的选址问题，也是多目标决策的政治和经济问题，更是深层次的社会心理认知问题。关于邻避冲突的研究渐次从技术、政治和经济等研究领域转向社会心理研究领域，基于风险认知的邻避冲突已经成为新的研究方向。

邻避冲突；风险认知

“邻避设施”是指政府在毗邻居住区的地方，规划、建设和运营的具有负外部性影响的公共设施。这些设施的收益为全社会共有，负外部性成本却由附近居民承担，从而引起当地公众的抵制和抗议，所以被称为“地方上排斥的土地使用”(LULU，locally unwanted land use)。因邻避设施的规划和建设而引发的当地居民的集体反对，通常称为“邻避”冲突(NIMBY，not in my backyard，不要建在我家后院)，具有成本或收益高度集中化、高度动员性、高度不确定性和跨区域性的特点。[1]能否妥善预防和有效管理邻避冲突，已经成为考验各级政府公共管理能力的一个重要课题。邻避冲突的发生率和激化率，可以用作评判城市政府治理能力与水平的指标。邻避冲突的减少，可以看作城市政府从经济增长型向民生服务型转型的标志。[2]邻避冲突不仅是技术方面的选址问题，也是多目标决策的政治经济问题，更是深层次的社会心理认知问题。居民作为邻避设施成本的地方负担者，在风险认知建构的过程中由一般人群转变为风险抗争人群，其产生和发展符合集体行动的逻辑。围绕公众风险认知开展的邻避研究，已经成为邻避冲突研究的新方向。

一、针对邻避冲突的研究观点

早期研究者一般认为，公众保护地方利益而抵制邻避设施开发建设的态度和行为是自私狭隘和非理性的。邻避冲突妨碍利益相关方达成共识以制定和实施公共政策，导致公共设施建设决策无法落实，妨碍地方的经济发展和社会进步。Lake认为邻避冲突是狭隘的地方保护主义，这个困局无法解决的原因在于邻避主义者固步自封的思维模式，地方自私自利的观念妨碍了具有社会公共利益属性的设施的开发建设。[3]McAvoy认为地方居民既不掌握全面的信息也不具备足够的科学知识，被狭隘自私的利益邻避情结所驱使，情绪化地反对在居住区附近兴建邻避设施，妨碍了政府在整体上为民众提供公共产品服务。[4]Dan van der Horst认为虽然邻避冲突产生的原因错综复杂，但居民“自私”的观念是反对邻避设施开发和建设的主要原因。[5]

与此相反的观点则认为在邻避设施政策制定和辩论的议程中，如果将现代选举民主制度的自由平等权原则和少数服从多数原则奉为圭臬，那么必然意味着多数人的决策占据上风，然而这些多数人的决策选择必然与少数人的决策选择相悖，不可避免地侵害少数人的利益从而形成所谓的“多数暴虐”。[6]12在邻避设施的决策过程中，如果由少数人承担多数人受益项目的成本和风险，当成本和风险超过了少数人的承受范围时，将会转为强有力的反抗。因此Rabe等学者认为邻避冲突是“民主的胜利，真正的公民们团结起来追求政治和环境正义，将引领到生态民主的新时代”。[7]45公众对邻避设施的反对虽然会有设施延期等潜在的负面影响，但居民追求整体效益最大化、保护社区利益抗争邻避设施也有其合理合法性，有助于发现设施不合理的潜在风险，阻止论证不充分而造成的不科学不合理的公共政策部分的实施，从而更加有助于推进社区的全面协调可持续发展，促使社会民主政治和环境公平正义的实现。

随着后现代主义思想的兴起，越来越多的学者认为不能过于强调科学和技术的绝对正确性，不能将邻避现象简单归结为狭隘的非理性行为而忽略其背后的复杂因素，应当从多重角度来思考邻避设施的选址问题，考察专家论证的技术风险或成本与居民认知风险之间的差距。相对于专家关注的技术细节，公众的邻避效应为政策“宏观图景”提供了必要的指引，创造出更加开放的决策系统并将被边缘化的社区置于首位，授权给受影响的公众参与邻避设施的选址和建设过程，可以更好地提高邻避设施决策的效果。[8]

值得关注的是新马克思主义的视角认为，不是所有的邻避设施都是社会大众所需要的公共产品。Lake指出：“地方民众反对邻避设施而采取的邻避行为，不是反对公共设施整体社会利益的属性，而是反对资本赚取超额利润的目标。”[3]邻避冲突表面来看是公共利益与个人利益的冲突，实际上掩盖了因资本逐利的本性而随之产生的社会利益分配的不平等，是资本攫取了而不是公众收获了邻避设施作为公共设施而产生的大部分社会公共利益。新马克思主义的分析还表明，邻避冲突不是简单且易于解释的事件，而是反映了个人自由与集体责任之间难以调和的矛盾。

二、关于邻避冲突的研究理论

关于邻避冲突的文献在欧美城市化程度高的国家比较翔实，随着亚洲城市化的进程，邻避设施的冲突日渐增多，相关文献也在累积之中。诸多学科从不同角度开展邻避冲突治理问题的研究，综合运用环境科学、生态经济学、人文地理学、政治学、社会心理学、大众传播学等跨学科的理论和方法，探讨邻避冲突问题的根源和解决办法。这些从不同研究范式和研究视角建构的中间理论正处于互相整合和升级的探索阶段，尚未提炼出共同的研究问题，形成解释面广且解释力强的综合理论。

邻避冲突的社会科学研究主要集中在制度、行为和理性选择等基础理论，其他理论还有女权主义理论、解释理论和规范理论。这些理论并不互相排斥，有不少研究综合运用数种理论来探讨邻避冲突治理问题。立足国内外专家邻避冲突治理的学科和研究方法，[9]74-75,[10]-[14]笔者将相关研究分门别类进行梳理，归纳为技术学派、规范学派、制度学派、建构学派、理性选择学派和行为学派六个理论学派，如下表所示。

学派学科研究者研究内容研究方法技术学派环境科学、生态学、工程学、能源学、地理学、城市学、规划学LoisTakahashi、MaartenWolsink、张颖邻避设施与生态环境的相互影响,技术风险评估、邻避设施的布局和选址定量方法如运筹学、GIS等规范学派伦理学、法学彭春翎、王彩波、邹积超、邓洪祝、杜建勋、王佃利环境正义、公正、效率等理念在选址过程中的应用定性方法如规范研究等制度学派政治学、公共行政邱昌泰、李永展、何艳玲、陶鹏、DevineWright邻避设施解决制度,包括机构、规则、程序、政策制定评估等定性方法如案例分析、政策分析、扎根理论等建构学派传播学、人类学张海波、张乐、Hub-bard、Haggart 邻避风险管理中的社会学习和信息传播定性方法如语篇分析等理性选择学派经济学张向和、ChongTan、Quah&Khye、Oberholz-er-GeeEuston邻避设施选址的成本收益、竞标定量方法如成本收益分析、博弈论等行为学派管理学、心理学、社会学杨秋波、Lobber、PaulSlovic、李小敏、侯光辉邻避设施利益相关者行为、心理及原因、风险评估与分析定量方法如统计学、社会网络分析等

(1)技术理论认为邻避冲突产生发展的主要原因是选择邻避设施的建设地址，只要按照地质学、环境学等科学的理论与方法，选择合适的地址并制定合理的选址流程便可以规避或杜绝邻避冲突的发生。该理论主要运用规划理论和选址技术，特别是开发数理模型、收集数据并通过计量方法的最优化分析等技术手段来确定邻避设施的最佳地址。环境技术专家倾向于考察选址的技术标准例如地表状况、人口密度、与污染源的距离等，最终选取成本最低的场址。美国康涅狄格州事先通过对污水净化设施进行技术安全化处理和生态优化提升改造，避免了招致附近居民的不满情绪而带来的邻避冲突，成为主要通过运用科学和技术手段成功化解地方邻避冲突的典型国际案例。[15]城市规划专家运用支持多目标的决策要素进行交互分析等新技术方法，对邻避设施的区位选择提供科学支持，特别是GIS技术强大的空间分析功能，分析处理区位相关各类数据，进行邻避设施的区位选择和对邻避效应的准确评价。张颖从评价邻避设施的负外部性影响切入，构建邻避区位分析系统并开发了各模型之间可以计算的地理分析功能，为如何将邻避设施带来的危害减至最小化提供了技术支持。[16]27-40

(2)规范理论关注环境正义等价值和原则在邻避冲突治理中的实际运用，不仅关注范围较广的原则如公正(邻避设施利益和负外部效应的公平分布)、自由(政府权力与社区选择的边界)、效率(以最小的成本获得最大化邻避设施选址利益)等，还关注较为具体的原则例如邻避设施选址在社会、空间、过程等代际之间的公平。美国基督教联合会种族正义委员会研究了美国有毒废弃物设施的长期分布情况，发现此类邻避设施的选址基本选址于少数民族聚居区，有违环境公平正义。该委员会根据研究结果撰写的《美国有毒废弃物与种族》报告是环境正义研究的开山之作。[17]在伦理学研究方面，王彩波等认为环境正义具体体现在集体应当共享健康的环境同时共担恶劣的环境的不利影响，但是邻避冲突的实质在于民众对背离环境正义情况的抗议。[18]王佃利认为不正义的邻避风险分配机制是导致邻避风险的根本原因，对风险分配的正义性的追求是化解邻避风险和矛盾的途径。[19]法学方面，学者们认为在中央和地方生态文明建设的宏观背景下，随着公众权利保护意识的觉醒和参政议政意愿的增强，通过法制建设预防和解决邻避冲突，化解邻避选址和建设困境将成为最为重要的治理路径，我国应当围绕邻避设施选址，科学设计立法原则和具体制度，制定法律法规并按法定程序规范邻避选址过程中各利益相关方的行为。[20],[21]

(3)制度理论主要运用案例分析的方法，研究邻避设施选址机构、规则和政治程序对选址政治的影响，包括组织架构和不同机构之间的关系，如新泽西州政府的性质和组织架构影响了低辐射废品处理厂的选址决策。[22]制度理论是国内学者运用较多的研究范式。娄胜华等认为风险认知和决策模式是澳门美沙酮服务站选址等邻避冲突产生的主要原因，提出了如何进行合理的制度设计并认为提高公众参与度是邻避治理创新的重要方向。[23]李宇环通过分析2007-2014年发生的35起邻避事件，讨论了邻避冲突治理中政府决策注意力的配置及议题设置。[24]

(4)建构理论认为，邻避设施选址过程中只有运用语言和符号的文件、新闻等特定语篇才有意义，这些语篇系统决定了人们对选址事件的理解和政治参与者及社会机构的活动，语篇在建构邻避冲突中的社会意义才是邻避冲突的核心所在。在选址冲突决策过程中，语篇的生产和变化与选址过程中的主要方面如公平和身份紧密相连，各利益相关方互相努力通过语篇思想(结构和意义)影响对方。Haggart和Toke研究了威尔士的风电场选址，反对者成功地建构语篇，把风电场的形象与发电厂污染环境的形象相关联，将其描绘为对自然环境的侵入者，而不是清洁能源的生产者，从而成功反对了风电场在当地的选址。[25]张乐和童星分析了2007-2014年的7个PX项目，讨论了邻避冲突中社会学习的机制，认为积极的社会学习有助于社会矛盾消解和社会风险的源头治理。[26]

(5)理性选择理论关注理性自利人的政治选择，认为邻避选址过程中的利益相关者的行动和策略受到其目标和信念偏好的影响。Oberholzer-Gee运用理性选择理论解释经济补偿的溢出效应，发现在瑞士邻避设施的接受程度随着引入价格激励机制而降低。[27]张向和运用Hotelling线性城市决策模型和Bertrand博弈模型，定量分析了垃圾处理厂的选址决策和定价模式。[28]刘小峰运用多主体建模计算试验的系统理论和方法研究邻避设施决策和补偿的动态演化规律，讨论了邻避设施选址最佳决策及邻避冲突环境补偿的管理方案。[29]周亚越认为，政府的邻避设施选址决策所隐含的“供给”未能满足或充分满足公众决策参与、公正补偿需要、生态环保的需要而产生“供需”失衡是导致邻避冲突的根本原因。[30]

(6)行为理论试图通过检验可证伪的假说，解释邻避设施选址决策过程中不同利益相关者的政治行为，建立选址决策和行为之间的因果关系。Lobber发现，邻避反对行为随着邻避设施的距离而不是邻避态度的降低而迅速减少，表明是自利的因素而不是邻避态度是解释邻避反对行为的核心要素。[31]李小敏等从公众风险认知的视角出发讨论了导致邻避风险认知的个人特征和风险特征，建立了信任和风险认知两个关键变量之间的关系模型，认为信任的中介作用是邻避设施选址决策中各利益相关方纠正风险认知偏差的核心要素。[32]行为理论中女权主义的视角值得关注，该类研究者认为在邻避设施选址决策的过程中，过于关注父权制的政治力量但忽视了女性的声音和诉求，此类挑战把邻避政策的政治辩论从公共领域推进到私人领域。Slovic发现，女性比男性更倾向认知到邻避设施的风险，从而对邻避冲突中的性别、权力和管理等因素提供了新的思考。[33]

三、针对邻避冲突治理的研究方法

从研究方法看，邻避研究逐渐从规范研究的定性方法转向实证研究的定量方法。规范研究是当前中国邻避研究的主要范式，学者们通过梳理邻避冲突的类型和特点，描述邻避冲突的背景和状况，分析邻避冲突的政治、经济、文化和社会方面的深层原因，探讨邻避冲突相关影响要素之间的逻辑关联和作用机理，提出邻避设施选址的治理对策和政策工具。案例研究是规范研究中普遍运用的主流方法，主要围绕邻避设施选址的典型案例，开展邻避冲突治理的定性研究。汤汇浩研究了上海市数个代表性公益设施项目，认为公益性补偿机制的科学性和合理性有待提高，特别是公民参与不足是催生邻避冲突的重要原因。[34]

邻避研究也采用定量方法开展实证研究以规避邻避冲突。研究者通过收集实验或观察数据，或者基于回归分析等社会统计方法，验证邻避选址过程中自变量和解释变量之间的关系，或者运用数理模型、GIS等计量分析方法来确定邻避设施的最佳建设地址。Gregory建立了“两区补偿模型”来解决邻避冲突困境，即在同一政府下辖的两个区域内，一个区域负责邻避设施布局，另一区域负责纳税用以补偿邻避设施对其所在区域带来的负面影响和经济损失。[35]杨秋波引入赫希曼的“呼吁—退出”决策模型并构建了邻避设施选址决策的公众参与效用函数，研究发现居民预期收益与邻避设施选址决策水平呈正相关关系，政府授权公众的程度越高，预期收益越高，心理收益也受居民忠诚度的影响。[36]85-87

另外，也有学者开始尝试采用比较研究的方法，提高对邻避冲突治理过程和结果的理解。这些研究从时间或空间的维度，系统讨论不同国家或同一国家不同地区的选址策略。早期研究主要关注北美的案例，后来逐步扩展到欧洲地区和亚太地区。Michael Saint等建立了森特邻避指数，比较了美国、加拿大和英国的邻避态度，发现74%的美国人反对在当地社区兴建任何新的公共设施，这个比例在加拿大和英国分别是75%和85%。[37]2-10Lesbirel针对日本大约五百个邻避设施选址案例进行了比较研究，发现社区公民社会发展水平越高，社会资本和社区互动越多，越倾向于发起和参与抵抗邻避设施在社区附近选址的抗议活动。[38]3-20中国目前还缺乏跨地域跨类别的邻避冲突比较研究。

四、风险认知是邻避冲突治理研究的新思路

邻避冲突治理需要综合运用政治经济、社会环境、身心健康等多种决策要素，获取邻避设施所在区域居民的支持，才能顺利推进邻避设施的选址和开发。随着城市化和公众环境保护意识的增强，邻避冲突治理的思路发生了显著变化，从早期的技术选址研究，逐步过渡到关注制度和经济的因素的治理研究，进而注重社会和心理因素在邻避设施选址中发挥的作用。单一的选址决策模式难以达成邻避设施决策利益相关方的共识，需要综合考虑和权衡技术、经济和社会的选址方法解决邻避冲突。

关于邻避设施早期的研究文献主要集中在规划、环境和生态领域，运用定量研究方法，遵循成本最小原则或距离最小原则进行邻避设施选址，认为技术上最可行的方案可以规避邻避冲突。在集中考虑地表情况、人口密度、水资源的获取，道路交通便利情况等要素的前提下，建立邻避设施选址备选库，按照技术选址标准给不同的备选方案打分，选取成本最小的地方建立邻避设施。[39]

随着现代民主国家决策体系的发展，市民阶层的产生及其公共话语权的扩大，公民参政议政的意愿随之增强，对邻避设施的选址决策越来越关注。在此背景下，从政治和经济方面出发的研究开始更多地关注邻避设施选址、建设和运营过程中的制度安排和经济因素，关注社会影响阻力最小化原则。在政治方面，广泛探讨了邻避设施的本质和特点，研究邻避冲突的成因、治理原则和公共参与路径等问题。研究者认为为了实现环境正义，应当在保证邻避设施技术安全的前提下，在公共政策制定的过程中，通过公平公正的制度原则解决邻避冲突，避免未经公共参与的政府单独行动导致大规模的社会冲突和危机。在经济方面，需要实现经济、社会与环境的可持续协同发展，经济增长不应该成为建设邻避设施而损害居民利益和环境破坏的托词，应当分析并核算附近居民因邻避风险的负面影响带来的经济损失，制定合理的区域利益分配方案和经济补偿机制，促进邻避设施选址的顺利进行。[40]11-14

邻避设施选址问题导致的群众集会与抗议，不仅来自客观上不均衡的风险和利益空间分配，更是源于主观上利益受损主体对风险的认知。风险认知，又称风险感知，是指风险所影响的行为主体对客观风险和风险特征的主观体会、认识和理解。这些认知不仅影响行为主体的主观态度，触发行为主体的情绪反应，还会进一步引发行为主体的客观行为。研究表明，社会心理学等认知科学在研究人的态度、情绪和行为之间的内在逻辑关联方面成果丰硕。Banks认为公众对邻避设施负外部性的风险认知既有助于解释邻避情结形成的原因，也有利于了解邻避设施给附近社区的社会秩序以及经济文化发展施加的影响。[41]洪鸿智等认为从公众心理认知视角研究邻避设施选址，有助于决策者了解居民与邻避设施之间的关系，这也是众多规划学者和社会学家共同关心的主题。[42]240-266

邻避冲突表面来看是邻避设施因利益分配不均衡而引发的公共管理者及项目开发者和公众矛盾对立，其实质是双方对于邻避设施潜在风险理解和认知的不一致甚至对立。Snary发现，城市规划者未能深入全面地理解公众担忧的本质原因及其社会心理基础，政策制定者在设计并推行邻避设施选址程序的过程中同样如此。这种风险认知的偏差如不及时有效地解决，周边民众会通过网络传播、拉横幅标语、静坐等行为发泄不满并组织邻避设施的建设。[43]国内邻避设施选址现有研究虽然已经从偏重工程的技术选址研究和环境风险分析，转向强调效率和成本最小化的经济研究和制度设计的政治学研究，但是主流的风险评估主要强调基于成本收益的经济分析和评估，从公众社会心理和文化层面分析与评估邻避风险认知的治理研究尚显不足。[44]因此，邻避冲突治理不仅是单纯的技术问题，也是制度和经济问题，其实质为更深层次的社会和心理问题。一方面需要立足科学和技术的客观数据与方法开展选址研究，另一方面也要研究利益相关者因社会、政治、经济等因素而影响的主观风险认知。

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CurrentResearchofNIMBYConflictandtheTrendofRiskPerception

DING Jinfeng

(SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092;JointCenterforUrbanStudiesofOxfordUniversityandChinaExecutiveLeadershipAcademy,Pudong,Shanghai201204,China)

The paper has made an overall review of basic ideas, theories, research methods and approaches of NIMBY conflict. It indicates that NIMBY conflicts not only concern technical issues of site selection, political and economic issues of decision with multiple objectives, but also the cognition of social psychology. Studies of NIMBY conflict have gone through a transition from technical, political and economic domain to the field of social psychology. The risk perception has become a new trend in the studies of NIMBY conflict.

NIMBY conflict; risk perception

C934

A

1674-0955(2017)06-0114-07

2017-10-20

国家哲学社会科学重大课题专项委托项目“十八大以来党中央治国理政的党建思想研究”(项目批准号：16ZZD036)；国家社会科学基金面上项目“重大决策社会稳定风险评估中的公民参与研究”(项目批准号：13BSH033)成果。

丁进锋，男，山东青岛人，同济大学经济与管理学院博士研究生，中国浦东干部学院牛津大学联合城市研究中心执行主任。

[责任编辑李冲锋]