政府公共决策中民间智库参与的制度保障

文/韩晓鑫，天津师范大学政治与行政学院

1 民间智库在我国的涵义及其发展

随着政府公共决策的科学化、民主化的思想不断发展，民间智库如星星之火，无疑受到了万众瞩目。 中国民间智库的出现在199 3年，以在制度经济学方面饶有建树的天则经济研究所的成立为代表。 民间智库日益积极地参与到政府公共决策中来，在食品安全、环境保护、基层社会治安等社会事件中都扮演了积极角色，已经成为了我国政治生活中不可或缺的民间力量。

但是由于我国公民社会尚不发达，历史上缺乏民间智库发展的经验，目前我国民间智库的发展呈现为两个方向的维度：一方面从政府中孕育出来的智库，例如脱胎于政府部门的事业单位、研究院所，其成员由被政府聘任的专家、学者构成。这些民间智库在人、财、物上与政府有着密不可分的联系；另一个方面与政府保持高度的独立，发端于行业协会、学会、学术团体自创的民间智库。后者显然是学习了西方民间智库发展的经验，然而外国成功经验不能简单地“复制”到我国，不同国家的政治、经济、文化都存在迥异。要对民间智库参与公共决策的必要性、未来发展模式做出深入探索，在探索政府公共决策过程中的科学化、民主化的同时要结合本国国情，深入探索符合我国本土民间智库的发展道路。

2 民间智库与参与公共决策的必要性

2.1 公共决策的科学化要求民间智库参与

所谓决策的科学化是指决策主观活动要完全符合客观事物的实际，符合社会发展规律，运用科学的理论、方法、手段、体制进行决策。政府在重大决策过程中决不能“拍脑袋”，将民间智库引入到决策中来，可以促使决策摆脱部门利益的局限，并且能够消除政府官员与民间社会之间的“信息不对称”，收集来自各方面的信息，让公共决策更加具有针对性，让决策内容更加符合决策实施对象和环境的特点与变化规律，从而提升决策的科学性，降低决策失误率。 从西方政治学理论来看，智库担当的角色是“把关人”（ga tekeeper）。民间智库在为政府建言献策中，发挥代表社会多元利益的优势，在长远利益与现实利益，突发事件与社会稳定发生冲突的时候，以科学的论证给予决策者相关建议。

2.2 公共决策民主化要求民间智库参与

政府在公共决策中贯彻民主原则，要求公共决策的内容、目标要反映广大人民的意志。我国是社会主义国家，“人民当家做主”、“以人为本”是制定公共决策的宗旨。政府在决策过程中及时反映人民群众的意志和利益的落实，决策结果顺应民意的同时，也是社会主义民主政治的根本要求。除此之外，民间智库参与决策使得决策过程融入民众“心理”和“情感”，从而体现出政府对知识人才的尊重，达到激励社会各个部门对决策的理解和贯彻的作用，提升决策实施效率；同时，还可以给人民群众带来被尊重的满足感，使其主动配合政府贯彻落实决策，这无疑是决策实施的一大推动力。宏观来看，在贝尔提及的复杂的现代风险社会来临之后，有关自然灾害、环境保护、食品安全、群体性事件等重大复杂公共事件，绝非单纯依赖行政“首脑”，乃至政府部门的群体判断就可以解决的。因为牵涉各种利益相关人以及社会方方面面的诉求，只有广开言路，吸收相关领域专家、学者的意见、倾听“草根”的声音，才能让政府在公共决策中集思广益，使得决策更具可行性、合理性和民主性。

3 国外民间智库参与公共决策的经验启迪

西方民间智库积累了许多值得借鉴的成熟经验和行业规范，欧美发达国家民间智库四海皆知。欧美民间智库很大程度上独立自主管理，并不受政府或政党的制约，但其仍然得到了政府巨大的资金和政策方面的支持与倾斜。 欧美民间智库已经逐渐融入政府，已经成为庞大的政府机器中的一个重要零部件。例如兰德公司（Rese arch and Development，简称RAND） 甚至连总统部下对一些政府机构的影响力都远远不如智库大。当前，欧美智库还在持续不断地扩张自己的影响力。

西方民间智库自身独立性，保障了参与政府公共决策的民主性。民间智库的独立性体现在选择政策研究项目、开展研究工作、选取研究手段、确定研究方法、制定收费标准等各个方面。即使在智库内部，人员也具有很高的自主性。近年来，民间智库参加总统选举的政治活动不断减少，较好地维持智库的客观中立形象和争取税收方面优惠政策，而民间智库的“生存法则”也正是要求智库中的专家、学者秉承学术自由与独立的精神，严肃对待科学实践，保持扎实的工作态度，这些都有助于使智库研究人员的工作和成果更加中立化、规范化。

此外，西方民间智库为政府公共决策提供了科学基础。他们通过大规模定量分析研究搜集到的社会数据，得以在传统“定性”研究同时注重“定量”研究，保证了分析过程的科学性，让供给决策者的建议更加得科学可靠。例如，美国兰德公司在二次大战期间，网罗了一大批科学家和工程师参加政府公共决策（军事决策），把运筹学运用于作战方面，获得成绩，颇受朝野重视。

4 完善政府公共决策中智库参与的制度保障

4.1 为智库参与政府公共决策提供平台

政府要在公共决策中贯彻透明化原则，为了鼓励民间智库积极参与公共决策的全部过程，在全社会营造一个公平、开放、自由的公民参与氛围之外，还要在顶层设计上为民间智库参与公共决策创造平台。第一，要制定公共决策民间智库参与的规范机制，如制定民间智库参与公共决策的规章、细则。第二，为民间智库参与公共决策创造多方面渠道。通过利用先进的信息技术，整合信息资源，创建决策者与智库、专家的常态性信息支持平台，民间智库可以直接为政府部门或决策者提供专题咨询，也可以参与重大行政决策的方案分析，制度设计或可行性论证，还可以由选取公开招标、内部组委托研究等形式，参与调研政府的重点项目，更可以邀请智库专家参与政府工作及大项目的监督、评估和验收。 以科学方式搭建民间智库参与决策的平台，并引入民众的力量来更好地帮助政府获得决策咨询，是政府决策科学化民主化的内在含义。

4.2 健全民间组织法人制度

随着我国政府“掌舵型”公民社会的逐步发展，培育民间组织成为了完善公民社会的必由之路，但由于传统以来我们比较重视官方智库，偏见地看待民间智库，再加上相关法律法规对民间组织的定位不清晰，无法让民间智库在法律地位上获得应有的尊重。因此，要建立健全民间组织法人制度，为民间智库参与公共决策提供“合法性”基础。我国现行法律、法规赖以划分民间组织是否合法的唯一标准就是登记与否，让我国未登记的民间组织数量远远超过己登记的数量。为此，政府不应该用是否注册来阻碍民非组织的发展。但这也不意味着无需建立任何准入制度，完善非政府组织的认证制度还需要提上日程，免税待遇也只能赋予那些已经经过正式认可的组织。

除了确立法人地位之外，完善民间组织法人还要提供配套政策，为民间智库发展提供激励机制。在税收、金融、土地等方面为民间智库提供倾斜性优惠。建立健全适合民间智库的纳税及接受捐助的法律制度的重要形式。此外在监管方面，重点则应该聚焦在民间组织的限度和运营上，以“日常管理”代替单纯地“准入管理”，创造一个让民间智库公平竞争的大环境，方能促进民间组织稳健发展局面。

4.3 建立健全民间智库的筹资机制

众所周知，任何单位的发展离不开资金支持。目前，制约我国民间智库发展瓶颈之一就是资金。由于民间智库与政府保持独立、中立关系，不能主要靠政府的财政支持，在设立、经营、开展研究项目中都需要资金支持。不妨可以通过以下渠道筹资：一方面从政府那里得到委托和资金。政府基于公共政策研究体制，掌握着部分可以用于基础学科研究的税收，而这部分税收则可以用在雇佣民间智库上。但民间智库与政府合作的形式最好是有偿签订合同、接受政府委托，因为其必须以保持自身独立性为前提。二是接受企业的委托或者捐助。社会在市场化改革的潮流中独立承担起部分国家责任，利用自身的能力资助社会公益性研究。虽然民间智库主要是为公共决策服务，但是随着政府采购公共服务力度加大，许多民营企业也会政府公共决策的对象，即使参与到所占权重不小，也是一股不容忽视的力量，有许多民营企业为民间智库捐赠客观上为民间智库的资金提供了来源。

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